浅析利益集团理论视角下的我国行政审批制度改革.doc

浅析利益集团理论视角下的我国行政审批制度改革 刘明 云南财经大学摘 要：行政审批制度改革实质上是一个利益重新分配和调整的过程，是有着利益冲突的相关利益集团相互博弈最终实现利益均衡的过程。由于改革所涉及的相关利益集团有着冲突的利益目标，导致他们在改革过程中会采取不同的行动策略，从而对改革进程产生不同程度的积极或消极影响。行政审批适度改革又是一个渐进的动态过程，改革在不同阶段所取得的成效取决于相关利益集团之间的博弈而达成的一种利益均衡，在宏观层面上则主要表现为政府主导的强制性的制度变迁过程。关键词：行政审批制度改革；利益集团；博弈；均衡中图分类号：F812.7 文献标示码：A一、引言新一轮行政审批制度改革是在全面深化改革的大环境中进行的，2012年以来召开党的十八大和十八届三中全会、四种全会都提出了深入推进行政审批制度改革的明确要求，新一届政府从基础抓起，自上而下紧密部署推进，地方各级政府和全社会也对这次行政审批制度改革所起到的推动作用普遍寄予厚望。党中央和新一届政府对深化行政审批制度改革的高度重视无不昭示着在当前社会矛盾突出、经济社会转型阵痛的情况下，大力推进行政审批改革的重大意义：首先，深化行政审批制度改革是转变政府职能的重要途径；其次深化行政审批制度改革是完善市场经济体制的客观保障；再次，深化行政审批制度改革是建设法治政府的内在要求。行政审批制度改革意义深远，因此本文尝试着从利益集团这一深层视角出发，通过具体剖析四大相关利益集团在改革过程中的利益诉求机制，去探索我国行政审批制度改革进程中遇到的障碍和难题，以期为下一步更高效地推进我国行政审批制度改革提供启示和借鉴。通过论证发现，决策者利益集团作为我国行政审批制度改革的直接规划者，是该制度变迁的主要动力来源，他们会为该制度改革持续地付出努力、源源不断地提供动力，但也存在着掌握信息不完备等缺陷，因此多会采取渐进式分批次的改革路径；执行者利益集团由于有着既想获得上级支持又想保护部门利益的双重目标函数，在积极采取一些策略行动的同时，又会采取一些机会主义行为；企业利益集团大概分为两类，一类是有着既得利益的“特权集团”，为保护其垄断资源在改革进程中大多不作为甚至为改革设置重重障碍，因此他们也成为了改革的主要障碍。另一类是普通利益集团，他们大都迫切希望进行行政审批制度改革，但考虑成本的经济人理性又使得他们在我国行政审批制度改革中缺席；消费者利益集团是改革的受益者，但由于缺乏参与激励，最终成了一个最容易“被遗忘”的集团。在行政审批制度改革的政策建议方面，本文则采纳了麦迪逊所说的“平衡与遏制”的基本方法，政府使用行政或立法或司法权、社会公众使用监督权对权利利益集团予以遏制，对弱势利益集团予以支持，同时采取措施使利益集团之间形成相互制衡的局面，在最终实现利益均衡中推进我国的行政审批制度改革进程。二、关于利益集团的理论西方学者很早就已经展开了对利益集团的研究，对利益集团在政治中的影响以及对政府决策的影响等方面也已有了较为深入的研究，而我国对利益集团理论的研究虽然起步较晚，但是发展速度较快，取得一些研究成果。而在众多利益集团理论的研究中，结构密致型利益集团的影响力研究对于进一步更好地研究我国现阶段行政审批制度改革有着举足轻重的作用。（一）利益集团理论的一般介绍在政治学领域，詹姆斯麦迪逊被公认为是研究利益集团问题的“第一个重要的美国理论家”。他在联邦党人文集第十篇旨在抑制派别之争的联邦的规模和类型中提到“派别”的概念：“部分公民，无论在整体中属于多数还是少数，在共同的欲望或利益的推动下联合行动，但却与其它公民的权利或这个社会的长远和整体利益背道而驰。”麦迪逊所说的“派别”即利益集团。而且他认为，如果说存在一个所谓的社会公共利益，那么，利益集团作为局部利益是与公共利益相背的。因而，利益集团的存在对于社会公共利益、对于社会中其他人的权利都是有害的。尽管利益集团的存在从本质上上看是坏的，但由于利益集团的出现来自于经济人的本性，来自于部分人对共同利益的维护，所以，利益集团不可能自动消失，也不应该使用强制的方法加以消除。于是，麦迪逊提出了利益集团之间“遏制与平衡”的概念。他说，必须依靠一个利益集团的“野心”与另一些利益集团的“自私倾向”相互对立的方法来使“利益集团的祸害”受到遏制。亚瑟本特利是20世纪美国集团政治理论第一人，他系统地用“集团概念解释美国政治。他在1908年发表的政府过程中认为，集团是政治的“原材料”，社会是利益集团复杂的组合，公共领域的一切方面都是集团力量在发挥作用，政治过程是集团间相互作用的结果。戴维杜鲁门是20世纪50年代美国研究利益集团政治最为著名的学者。他也认为，利益集团是美国民主过程中基本的和积极的成分。利益集团是一种调整集团内部成员间的关系和调整与其他集团间关系的工具。美国在20世纪50年代产生了多元主义集团政治理论，它与早期麦迪逊关于派别的理论观点相联系，与20世纪上半叶本特利和杜鲁门的理论观点一脉相承。该理论认为，多元社会源于社会结构的变化和社会的分工，出现了新的区别于以往以家庭为核心的社会组织，新的社会关系得以发展，从而使新的以共同利益为核心的集团油然而生。与多元主义集团理论相对的，是精英主义政治理论。精英主义认为是精英在控制国家，从一个侧面表达的仍然是强势利益集团对政治过程控制的担心。在中国，最早提出“利益集团”这一概念的是王沪宁。他认为，“利益集团就是在政治共同体中具有特殊利益的团体，它们力图通过自己的活动来是实现自己的特殊利益。赵延东在利益集团与国有企业改革一文中把“利益集团”定义为：由一群拥有共同利益的，在社会中占少数的人组成的团体，其目的在于力求通过对国家立法或政府政策的形成与执行对自己施加有利影响。王慧岩教授认为，政治团体是：“在现代政治生活中，那些不同于政治政党和国家机关，有组织地参与、影响政治决策形成过程中的利益群体。”杨光斌认为，利益集团就是“基于共同利益或态度而组织起来的、在政治过程中进行利益表达的行动性群体”。陈振明教授则明确指出，利益集团就是“在利益多元化社会中，具有相似观点或利益要求的人们组成的，并企图通过参与政治过程，影响公共政策实现或维护其利益的社会团体。”（二）结构密致型利益集团的影响力行政审批制度的制定与具体实施，即政府管制的过程往往会涉及中央高层、政府机构、企业以及民众四个方面的利益集团。为了争取于己更为有利的管制措施，各方利益主体之间相互博弈，对管制政策的指定与执行施加影响。但是，由于彼此之间力量及地位悬殊，作为普通消费者的民众在博弈的过程中其作用几乎可以忽略不计。因此，政府管制政策在很大程度上体现的是中央高层、政府机构以及企业的利益与意志。传统的利益集团理论认为，拥有共同利益的个体通过组成利益集团可以进一步实现和维护其共同利益。然而，奥尔森却对这一理论提出了挑战。奥尔森1965年在其集体行动的逻辑一书中分析认为：一个规模虽小，但有效组织的利益集团，比一个规模虽大，但缺乏有效组织的利益集团更有影响力。因为相对于组织的规模大小而言，利益集团的组织结构与集团成员的构成及态度更具影响力。也就是说，结构密致性利益集团比其它利益集团更具影响力。在政府管制的过程中，政府机构发挥着不可替代的作用。相比较而言，企业较消费者更具影响力，原因在于：首先，企业是经济生活中最主要的参与者，也是财政收入的主要来源，是解决就业问题的主要途径，对社会经济稳定健康发展具有重要作用；其次，企业是一种结构密集型利益集团，集团成员与集团有着共同的追求利润诉求，更容易形成合力；再次，企业有更为明确的分工体系，可以有效避免搭便车现象的出现；企业有更为灵敏的政策认知度，从而有针对性地对政府施加影响；最后，政府管制机构的成员很大一部分来自于企业。正如詹姆斯伯恩斯所言：“较一般集团，那些范围较小、组织化程度较高和资金比较充足的单一问题或单一目标集团占有决定性的优势。”因此，我们在下一章四大利益集团的分析中抓重点，着重探求前三个利益主体在我国行政审批制度改革中的利益诉求机制。三、行政审批制度改革中相关利益集团的利益诉求机制分析“改革本身就是利益结构的调整，而利益结构的调整显然会使一些集团或群体受益，同时使另一些集团受损。” 李强：转型期中国社会分层结构，黑龙江人民出版社2002年版，第99页。 反过来，为了维护既得利益以及进一步从改革中受益，利益集团无疑已经影响着利益结构调整和体制改革本身，使改革呈现出独特的路径依赖。这种对改革路径的影响可能使改革的进程陷入困局。由于特权、资本和知识集团三者之间可以通过一定的途径实现相互之间的流动甚至转化，这些强势集团正逐渐抱成一团，形成更为强大的利益集团，试图影响甚至左右我国改革的进程。 邵华：多元利益集团与政治均衡，山东理工大学学报2009年第7期。 同样，我国的行政审批制度改革实质上就是一个利益重新分配与调整的过程，改革中所涉及的相关利益集团决策者利益集团、执行者利益集团、企业利益集团和消费者利益集团在这项制度变迁中有着冲突的利益和目标，使得他们在顺应改革趋势的同时又采取各种手段维护自身的集团利益不受损害，改革所取得的成效便在相关利益集团的博弈与均衡中渐进式推进。（一）决策者利益集团决策者利益集团是我国行政审批制度改革的直接规划者，也是改革的直接推动者，主要包括中央和国务院的高层决策者。总体来说，我国长期以来僵硬不化的行政审批制度是计划经济的产物。建国初期，在面临着国民经济百废待兴、发展技术落后以及发达国家“经济封锁”的特定背景下，我国建立了计划经济体制，与此相对应，对社会资源进行统一分配的行政审批制度建立起来。改革开放以来，随着市场经济体制的建立和发展，计划经济模式下发展起来的行政审批制度已逐渐成为我国市场经济发展的瓶颈，成为我国开放国内市场的绊脚石。因此，作为制度改革直接规划者、推动者的党中央和国务院高层审时度势，启动了我国行政审批制度改革的进程，决策者利益集团推动我国行政审批制度改革的努力是持续的，近些年来采取的主要措施包括：1.2001年9月24日，国务院办公厅下发关于成立国务院行政审批制度改革工作领导小组的通知，成立国务院行政审批制度改革工作领导小组。10月18日，国务院下发国务院批转关于行政审批制度改革工作实施意见的通知。2.2002年4月，国务院行政审批制度改革工作领导小组办公室下发关于对建立与社会主义市场经济体制相适应的审批制度进行课题研究的实施方案，确定了15个大中城市率先开展行政审批制度改革课题研究。3.2002年6月25日，国务院召开行政审批制度改革会议。4.2003年8月27日，颁布中华人民共和国行政许可法，自2004年7月1日起施行。5.2008年8月5日，行政审批制度改革工作部际联席会议在北京召开第一次全体会议。6.2011年11月14日，国务院召开深入推进行政审批制度改革工作电视电话会议，总结行政审批制度改革工作，研究部署下一阶段审批工作，进一步推进政府职能转变和管理创新。7.2012年8月23日，国务院批准广东省“十二五”时期在行政审批制度改革方面先行先试。8.2013年国务院决定取消和下放管理层级的行政审批项目共计91项，其中取消71项，下放20项。9.2014年，在党的十八届三中全会上，中央政府承诺：在2013年简政放权取得实效的基础上，再取消和下放行政审批事项200项以上。决策者利益集团既有推动改革的政治权利资源优势，又有很强的政治动员和社会动员能力，在行政审批制度改革的目标设定、方向掌控、步骤设定等方面具有不可替代的作用。但与执行者利益集团相比，该集团所掌握的信息不完备不对称，对于国务院各部门及各级地方政府到底有多少审批项目，哪些该取消或保留，他们也只能从这些部门自己上报的材料中获取信息。而执行者利益集团上报的信息通常是不完备的、有所保留的。（二）执行者利益集团一般来说，执行者利益集团指国务院各部门、各级地方政府以及所属职能部门以及具体的行政审批执行者。作为国家代表机构的政府部门，本应是公共利益的代表者，但公共选择理论则表明，政府官僚机构与官员并不必然是公正无私的“道德人”，反而具有追求自身利益最大化的“经济人”特征，这些机构在现阶段的中国构成了一种独特的利益集团。更为关键的是，由于我国决策体制不健全，政府决策在很多时候是部委决策，这就使他们有能力将自己的“部门利益”凌驾于公共利益乃至国家利益之上，从而绑架了公共利益。此外，从一定意义上说，地方政府也应该是民众利益的代表，在改革过程中应该以公共利益为依归，但事实上，地方政府也具有了自身独立的利益。执行者利益集团在行政审批制度改革中具有双重目标函数：一方面，他们要执行决策者集团关于行政审批制度改革的各项决策以获取上级的政治支持；另一方面，他们又寄希望于通过改革降低市场准入门槛，优化投资环境以促进地方部门经济的发展。对于这两大目标函数，执行者利益集团缺一不可：首先，执行决策者利益集团的各项决策以获取政策支持是各部门的工作职责同时也是官员晋升的重要条件；其次，由于拥有相当大的审批事项决定权以及生产经营活动特许权，执行者利益集团便会想方设法地保留涉及到重大的部门利益的审批权限。因此，在相互矛盾的双重目标下，执行者采取了一系列的策略行动：1.大幅度削减行政审批事项。截止2014年，国务院各部门全年取消和下放246项行政审批事项，取消评比达标表彰项目29项、职业资格许可和认定事项149项，再次修订投资项目核准目录，大幅缩减核准范围。2.创新行政审批运行模式行政审批服务中心。行政审批服务中心的建设以便民、高效、廉洁、规范为宗旨，推行“一站式办公、一条龙服务、并联式审批、阳光下作业、规范化管理”的运行模式。3.积极推行电子政务。行政审批逐步走向电子化、规范化和公开化。4.完善行政审批事项公示制度和责任追究制度。依法对违规行为进行责任追究。由我国中央政府主导的行政审批制度改革虽然取得了一定成效，但由于执行者利益集团有着不可比拟的制度信息优势，为了保护其部门利益，执行者利益集团同决策者利益集团展开了或明或暗的权利博弈，包括一些机会主义行为：1.虚报行政审批项目的数字。主要包括三种方法：一是升格，将原来只是备案或核准的项目作为审批项目上报，事后再复原，这样便会从数量上看起来削减幅度很大；二是合并，将原来多个审批事项合并为一项，数量变少了，而内容未变；三是捆绑，将应该削减却又损害部门利益的事项与不会取消的事项捆绑在一起。2.行政审批服务中心形同虚设。虽成立了行政审批服务中心，但审批流程不变，审批内容不变，审批方式不变，未能起到优化改革的特定作用。3.有所选择地下放审批事项。抓大放小，丢卒保车，下放的审批事项多为无关痛痒的项目，对于触及重大部门利益的审批事项则有所保留。4.“运动式”改革。每一次取消之后，便会重新设置新的审批项目，使审批改革陷入“精简膨胀再精简再膨胀”的恶性循环。这样，凭借着自己的信息资源优势，执行者利益集团既积极响应决策者利益集团的改革规划，又暗中与决策者利益集团进行着权利的博弈，因此打破执行者利益集团的固化部门利益是关键所在。（三）企业利益集团“从规制改革中获利的不均衡导致了企业对改革的支持是不均衡的，有时也是不一致的。”按照从行政审批制度改革获利程度的情况来划分，大致可将企业利益集团分为两类：一类被称为“特权集团”，也可称为既得利益集团，指那些与中央或地方政府有着“血缘”关系的大型国有垄断企业，如电信，能源，银行等领域。作为执行者利益集团的下属企业，特权集团与政府有关主管部门有着千丝万缕的关系：一方面，政府主管部门依靠特权集团获取更多的可支配资源，依靠垄断企业扩大自己部门的影响力；特权集团又依靠主管部门的庇护获得垄断地位及由此带来的高额垄断利润。庇护的主要手段就是设置行政审批程序，通过审批方式限制市场准入以达到限制自由竞争的目的。当决策者利益集团推动的行政审批制度改革触及到特权集团的既得利益时，两者便会联合起来保护其共同的既得利益不受损害，包括执行者利益集团采取的一系列机会主义行为以及特权集团通过“说服、施压、寻租”等手段，在审批改革中设置重重障碍。由于可以从旧制度中获取丰厚的利润，特权集团有很强的动力采取集体行动以阻碍改革的正常推进。因此，有着既得利益的特权集团是行政审批改革中最主要的障碍。另一类是普通企业集团。它涵盖了自由竞争市场中大多数的竞争主体。在原有的行政审批制度下，普通企业集团花费大量的时间、精力、金钱走“审批流程”，繁琐的审批程序和低效的审批过程使普通企业付出了巨大的交易成本。因此，它们迫切希望进行审批制度改革，改革会给它们带来巨大的红利。然而，在由政府主导的自上而下的行政审批制度改革过程中，它们却很少采取集体行动。因为行政审批制度对它们来说是比较典型的公共物品，即具有非排他性和非竞争性。奥尔森教授认为，集团成员越多，那么单个成员从集团利益中获得的份额就越少，就越不足以抵消它们为此付出的成本；而且，集团成员越多，组织成本越高，就所需跨越的障碍就越大。因此，普通企业集团没有足够的动力采取集体行动来推动行政审批制度改革，而往往是改革结果被动的接受者，它们往往会从理性人的角度出发，利用人情关系来使自己的项目在各个审批部门通过。总之，集团规模大的属性以及成员的经济人理性，使得普通企业集团在行政审批制度改革中缺席。（四）消费者利益集团虽然消费者集团不是行政审批的直接对象，但过多的规制会使消费者的福利受损。消费者会间接承担企业的“寻租”成本、企业的“低效率”成本以及政府行政机构的庞大财政开支。正如威登博姆所说：“该转移损害了公民和消费者的东西，为了更多地消费某些官员认为他们应该消费的东西，他们必须缴纳更多的税赋，付更多的钱，而只能得到少于自己真正希望得到的东西。”消费者利益集团从总体上来说是改革的受益者。因为，行政审批制度改革后，消费者可以从市场中获得质量更好、价格更低的产品。但它们却常常被称为“被人遗忘的”、“忍气吞声的”集团，因为纵使有采取行动的潜在的力量或能力，消费者也不会因为受到激励而采取集体行动，因为无论公共物品对集体来说诱惑有多大，对消费者个体来说都不具备足够大的吸引力使他们承担集体行动所必须付出的必要成本。四、基于利益集团视角推动我国行政审批制度改革的几点建议行政审批制度是一项利益再分配机制，是对社会资源的权威性分配。基于利益集团对政府管制，即行政审批的分析，特别是对政府机构、企业等结构密致型组织在行政审批过程中的利益诉求分析，我们认为要让行政审批重新回归社会公共利益、提高社会福利的定位，我们必须要打破特权集团的既得利益的保护枷锁，彻底消除政府机构的一些机会主义行为，同时让普通企业集团以及消费者集团充分参与到改革的进程当中，这无疑需要我们在思想观念、法律、监督机制等方面付出必要的努力。（一）承认利益集团的存在及影响，把利益集团纳入行政审批改革的决策考量社会主义市场经济条件下利益主体多元化不仅必然，而且必要。利益集团在寻求自身利益最大化的过程中，自然会影响到社会的经济与政治过程，包括行政审批制度改革进程。利益集团尤其是特权利益集团的活动，与传统的社会主义意识形态不一致，在制度转型的大背景下还缺乏合法性认可，我们不能回避问题，而要承认问题，把利益集团及其影响当做必须经常面对的问题，把利益集团作为改革的决策话语之一，体现在改革的文件与报告之中，允许全社会讨论利益集团与改革决策的关系。（二）在行政审批的法律环节上避免特殊利益集团的干扰首先，在立法环节上防止特殊利益集团的干扰。主要表现在：（1）立法过程的多元化。所谓多元化，即在立法过程中要确保所有的“利益相关者”都能参与，避免立法过程被少数强势集团所操纵，确保最后通过的相关法律是各方博弈的结果。（2）建立立法回避制度。英国思想家洛克曾说过：“如果同一批人同时拥有制定和执行法律的权利，这就会给人们的弱点以极大诱惑，使他们动辄要攫取权利，借以使他们自己免于服从他们所制定的法律，并且则制定和执行法律时，使法律适合他们自己的私人利益，因而他们就与社会的其余成员有不相同的利益，违反了社会和政府的目的。”由于立法法的相关条款过于宽泛，导致我国行政审批制度改革在立法实践中出现了行政立法膨胀、行政机关在起草的法律草案中“夹带”部门私立的所谓“部门立法”现象。因此，行政机关的行政立法必须以宪法和法律为依据，不得逾越宪法和法律的授权范围擅自扩大本部门的职权权限及事项。（3）尽可能引入第三方立法。第三方立法意味着利益相关者不能直接主导立法，防止立法主导权被利益主体控制，使“部门利益法定化”、“团体利益法定化”。其次，在执法环节上避免特殊利益集团干扰。中央政府每次针对行政审批制度改革出台的政策措施，都会改变某些利益集团的预期，并由此改变这些利益集团的行为选择，这些处于自利的利益集团总会试图抵消政策对他们造成的利益损失。而政府也完全可能要么因为原来的政策本身受到干扰要么原来的政策已与变化了的形势不太适应而改变原来的政策。其结果是：不仅政府出台的这项政策实效，而且更严重的是使政府因为公信力丧失而使得改革进程止步不前。因此，在执法上要树立中央政府的权威，对抵制改革的特殊利益集团的行为要加以清理，以保证改革的稳步推进。最后，在司法环节上克服利益集团的影响。主要包括人民法院、人民检察院等司法机关秉持客观公正的态度处理行政审批改革中的法律诉讼案件，而不是特殊利益集团的发言人。（三）完善对利益集团的监督机