计划生育的案例.doc

计划生育的“高招” -关于南方某县计划生育政策的案例分析省直处长班 冯瑞珍1、 案例描述 我国南方某县的计划生育工作多年来一直徘徊在全省倒数1-3名的位置。1998年，新一届领导班子完成好上级政府下达的计划生育任务，甩掉计划生育的落后帽子，采取了一项新的政策措施，即对计划生育实行高额罚款来控制县里的生育数量。具体的罚款标准是：超生第二胎罚款为2000元，超生第三胎罚款5000元，超生第四胎或更多罚款为10000元。县政府为了解决基层计划生育工作经费不足的问题，有效地调动计划生育人员的工作热情，还作出了罚款提成的相关规定，即罚款所得，村、镇两级各提成30%。该项政策实施两年多后，县政府调查后发现，根本没有达到他们的预期目标，超生问题仍然很严重。许多人宁愿交纳高额罚款也要生育第二胎和第三胎。似乎有很多人觉得，交了罚款就等于购买了计划生育指标，不少人甚至在未生育之前就预先把罚金交了上去。当然，这一方面是因为传统观念的影响；另一方面也是由于一些基层干部把超生计划当作一种创收的途径，对超生睁一只眼闭一只眼，甚至对超生予以暗中鼓励。2、背景透视这个案例中主要是围绕“实行计划生育的措施”展开的，问题的核心是“通过高额罚款来实施该县的计划生育”的公共政策未得到有效执行。在我国，一般而言，计划生育政策的实施效果取决于以下三个因素：一是政策得当；二是干部合理运用职责；三是适当的资金支持。政府是政策的制定者，也是公共利益的载体。在政策方面，该县这个政策和其他大部分地区的政府采取的计划生育政策手段无异，都是通过经济的方式进行强制。就我国的实际情况看，计划生育不可避免地会涉及到行政命令和强制。另一方面，从资金的角度看，各级财政必定需要投入相当的资金，以奖励群众和调动干部的工作积极性。县政府希望通过这项政策的实施来有效控制县里的生育数量，但在政策的执行中，根本没有达到预期目标。政策的贯彻失效证明了其漏洞存在的必然性，政府是公共利益的载体；而罚款的对象超生者的目的就在于满足生育需要。这一措施使得政府的政策本末倒置，政策的中心由“抑制生育”转到了“罚款”上面。这也直接导致了第三方利益主体“谋求私利的部分基层干部”的出现。这一部分干部作为政策的执行者，没有把公共利益放在首位，而是寻求“规则”之外的“规则”追求个人利益的最大化，纯粹把权力当作利益追求的手段，运用权力的目的就是创收，而对政策的初衷置之不理。3、理论分析首先，政策本身存在缺陷。这项政策的重点是想通过实施高额罚款政策来控制计划外生育，而忽略了罚款以外的其他途径，把重点放在了“罚款”上，使之作为计划外生育的唯一惩罚措施，这导致了政策的目标与执行措施相矛盾、相冲突，执行越有效，罚款越彻底，则离政策的实际目标越远，大家没想着怎样控制生育，而是怎样催缴罚款和怎样上交罚款。而钱罚的越多，计划生育的控制反倒更加失效。这悖离了政策制定的初衷。其次，是政策的制定及其外部制约因素。案例中提到了该县的计划生育工作经费不足的问题，对于财政资金十分有限的地区，为计划生育投资，的确力不从心，勉为其难。所以，对于收入菲薄的基层干部而言，工作积极性在普通情况下是很难调动起来的，尤其在有了经济利益的驱使，能够冠冕堂皇地从“政策的执行”中获利（提成），他们的工作中心和执行重心偏向“多罚款、多获利”，而罚款带来的直接效果是促使了更多的计划外生育的出现，他们的所作所为与原政策目标背道而驰。此外，作为政策的执行对象，生育文化中“重男轻女、多子多福、传宗接代”的思想观念仍占主导地位。因此，决策者在没有转变他们这种思想之前，并不可以寄希望于经济理性，而只有靠直接的行政措施强行抑制人们的生育冲动。对于这种传统的落后思想，政策执行者需要进行大量的解释和说服工作，劝导其形成正确的、开放的生育观念。而该县的执行干部在这些方面的工作力度很不够，缺乏工作热情和积极性，放任自流，从而导致这项政策的执行者和对象都陷入了恶性循环的怪圈。再次，从政策的执行角度看，也存在一些问题。计划生育的卓有成效离不开资金支持，而该县的解决资金的“重要举措”是允许乡镇从罚款中提成，这是一种错误诱导的方式，使执行者形成一种错误认识：催缴罚款是工作职责，而且还可以从中得利，比做思想工作轻松多了，由此导致了政策执行的失效。4、政策评估与反馈及修正：第一，要理性地分析和明确政策目标。要转变“高额罚款带来的政策实施无效”的现状，首先就要转移政策目标，把政策的重心由“罚款”纠正到“防止计划外生育”的轨道上来。罚款只能是作为惩罚措施的一种形式，不能把它与政策目标等同起来。要让政策对象形成这样一种意识：政策执行的最终目的就是控制生育，有钱也解决不了问题。对于执行者也要明确其职责：工作的重点是“防止计划外生育”，执行者的主要任务是严抓超生现象，明确措施的目的和手段之间的区别。第二，从操作层面上看，具体说来，先采取思想说服，说服无效就可以按照有关法律、法规采取强制措施，同时可以出台相应的奖励政策，对于遵守政策规定的个人和家庭给与工作、社会福利、养老资金等各方面的补贴等等。第三，现实的利益格局也对政策的执行产生深厚的影响。提成的方式是不可取的，提高工作积极性不应该把目标转向罚金，因为罚金的牵系的利益主体过多，造成政策的有效执行受阻。对于资金不足的问题，可以通过把握费用来源来解决。第四，从传统观念与心理来看，思想是行动的指南，生育观念在整个生育文化中占有最重要的位置，是最核心的部分。要转变这种传统的落后的生育观念，就要采取有说服力的表达方式让他们理解。从文化程度角度考虑，当中大部分人受教育程度较低，他们在现实生活中感到生活困难，希望自己的子女有较大出息，能够超越自己。要完成好思想说服工作，就需要素质相当的执行者，政府可以通过对执行的干部进行一些必要的培养，形成先进的文化理念，还应当特别重视干部的道德素质和业务素质，培养其高度的工作责任感。第五，经济发展是根本。执行者和执行对象都是政策执行中的主体，那么从客观角度看，一般经济越发达的地区超生的可能性越小，经济越落后的地区超生比率越严重，所以要改变这些落后地区的超生现状，除了采取上述几个方面的措施外，最根本的还是要发展生产力，发展经济水平。最后，还涉及到中国现实制度