论提升我国政府公共危机管理能力的长效路径.doc

论提升我国政府公共危机管理能力的长效路径 发布时间： 2009-4-3 12:03:47 被阅览数： 1411 次 作者： 郭锐 文字 大 中 小 自动滚屏（右键暂停） 一 当前我国政府公共危机管理的现状与问题“非典”事件以来,国务院一直把公共危机管理作为一项重要工作来抓,每年都会提出工作重点和目标任务,至今已基本完成了对公共危机管理工作在各个层面的安排和部署。从法规层面看,制定了一系列关于我国公共危机管理的框架性文件:2005年,通过了以国家突发公共事件总体应急预案为龙头的106项国家预案;2006年,发布了关于全面加强应急管理工作的意见、“十一五”期间国家突发公共事件应急体系建设规划;2007年,印发了国家综合减灾“十一五”规划和关于加强基层应急管理工作的意见。从机构层面看,2005年底和2006年底分别成立了国务院应急管理办公室、国务院应急管理专家组,各省、地、县级政府都成立了相应的应急管理领导机构。从实践层面看,国务院力推应急管理进企业、进社区、进农村、进基层单位,应急管理工作已在全国各个领域、各个层面展开。但是,近年来我国政府应对各种突发事件方面的问题还是存在的,公共危机管理的现状不容乐观。概括起来,主要表现在以下方面:1应对突发事件的意识比较淡薄。政府官员、公共管理者以及社会公众的危机管理意识淡薄,在政府管理过程中对公共危机管理的认识不足。由于突发事件意识淡薄,突发事件出现时就会措施无力,政府和公众都会存在侥幸心理。在侥幸的过程中,很多机会丧失,突发事件得以蔓延。公众的侥幸心理一旦被摧毁,由于缺少相应的思想准备,便会变得极度恐慌,这种恐慌引发的破坏性后果往往比突发事件本身更为严重。2对突发事件的基本特征认识不够。充分认识突发事件的突发性和危害性等特征是干预和解决突发事件的前提。由于突发事件爆发突然、时间短促、传播迅速,突发事件在一定时间内、一定范围内是可能处于失控状态的。突发事件的这一特征要求政府在非常有限的时间内作出反应,形成正确的判断,以争取到宝贵的时间,使可能的损失最小化。此外,对社会公众来说,突发事件造成的最大危害在于日常生活秩序遭到破坏,并由此造成心理的脆弱和心理疾病的发生。突发事件可能最终会得到控制和消除,但它给人们心理留下的恐惧和创伤却可能长期存在。因此,决不能低估突发事件对国家发展的危害程度。3公共危机管理机制落后。据了解,国外有专门研究国民经济动员的专家,也有专门培养社会应急管理人才的专业,一些军事战略专家和国防经济学家从国防经济学的角度来研究突发事件预警系统和国民经济动员体系。实践证明,突发事件处理体系和快速反应机制在人员救助、恢复正常生活秩序中起到了关键作用。而我国在应对突发事件时暴露出的问题,比如政府的公共危机管理缺乏系统的战略和政策规划;缺乏系统化和制度化的教育、训练、组织保障;缺乏整合和协调的机制,政府与医疗机构之间的协调配合欠缺;缺乏有效的信息支持和信息沟通机制,信息传播渠道不畅通;缺乏制度化的财政资源保障和人力资源保障;与国际组织和地区组织的合作有待完善等等,都使我们看到健全公共危机管理机制的迫切性。4法律制度规范方面不够健全。要让政府的应然选择变成积极负责的必然行动,尚需以法律的形式确定下来。根据近几年事件处置的教训,借鉴国外公共危机管理的经验,针对我国突发事件的特点,亟需建立准备充分、反应快捷、高效控制、信息沟通、保障有力的应急法律制度,在法律层面上明确各级政府在突发事件处理中的责任,用法律保证突发事件处置的高效快捷。我国已经有一套用于突发事件处置的法律文件,但是目前尚无统一、规范和专门针对突发事件处置的专业法律。因此,我们在大力加强对已有相关法律的宣传、执行和督察力度的同时,要不断完善公共危机管理的法律法规,对各种突发事件实行依法管理。只有把公共危机管理法制化,在面对突发事件采取措施时才能有法可依,才具有权威性。二 提升我国政府公共危机管理能力的长效路径1树立危机常态观。转型期的中国已进入危机频发期,危机趋于常态化。我国政府需要正视的是:我们一路飙升的GDP中,不仅生产着风险,也分配着风险。就像社会学家吉登斯所认为的:“危机常态化”蕴含着人类已处在自身所“制造”的“风险”之中。这种“制造的风险”已超越特定的时空界线,成为一种全球化的风险,同时它不断地在“制造”中“再制造”,成为一种扩散于世界之中的甚至超越了人们思考“本位”和“范围”的风险。SARS以来,危机常态化已经成为整个社会良性运行的先行理念。2加强体系建设。目前我国的公共危机管理属于分行业、分部门的分散性危机管理机制。这种危机管理机制的专业性比较强,有利于调动专业救灾的优势,但存在着各自为政的弊端。政府各部门间在应急应变方面缺乏协调机制,所有事件的处置工作都由行政一把手指挥,因而非常容易延误时机。特别是这种以部门和专业危机处理模式为基础的危机管理机制不可能应付灾害并发的状况。根据公共危机发生的过程及其所对应的危机潜伏期、爆发期和解决期这几个阶段的特点与难点,应分别采取危机的事前预防机制、事中应对机制和事后恢复机制构建。其中,事前预防机制构建包括预防机构的建立、危机意识的强化、预防政策的落实;事中应对机制构建包括设立第三方性质的独立调查制度,深入调查事件原因,建立有效的公共危机沟通机制、动员全员参与,改革各级政府信访机构职能;事后恢复机制构建包括设置危机善后管理机构,组织发动社会各界,加快善后重建工作,进行评估,总结经验,反思教训,完善危机管理。3整合社会心理。公共危机的预防和处理,不仅是对政府公共危机管理制度和能力的考验,更是对一个民族的民族精神和民众心理承受能力的考验。为了使人们具有一个健康应对危机的心理,首先要提高公民抵抗危机的心理承受能力。危机带来的不仅是经济和身体上的危害,更有心理上的重创,越是对社会公共生活危害比较大的危机,越会造成令人恐惧和慌乱的影响。这样,就有必要加强对公民进行危机意识的教育,使普通民众对危机有充分心理准备,当危机发生时不至于心理恐慌、无所适从,能够听从政府的统一安排,和政府共渡难关。其次,建立一个诚信、友爱、关怀、互助的人文社会环境,当危机来临时,人与人之间能互相理解、宽容、关怀、友爱与帮助,而不是冷漠、猜忌与排斥,大家同心协力,共抗危机,这是战胜危机的基本前提和首要因素。在巨大的危机面前,公众普遍的表现是迷惘、缺乏安全感、悲观失望、焦虑、无助感、非理性、多疑偏信等消极心理。顺利度过危机需要社会的团结和凝聚力,危机管理的成功离不开社会公众的理解、支持、信任和合作。只有一个坚强有力、负责、诚信的政府及其领导人,才能安定民心,凝聚人心,整合资源和力量,迎接危机的挑战;否则,政府不仅不能处理好危机,可能还会在危机的不确定性发展中演变为一场政府自身的危机。政府公共危机管理需要政府及其领导人挺身而出,充当人民对抗危机的精神支柱和“领头羊”,有力地领导人民度过艰难和危险。4加大对基础设施的投入。2008年奥运会的到来让我们已经拥有了世界一流的国家大剧院、举世瞩目的“鸟巢”和“水立方”,然而这次雪灾使我们明白:我们甚至还没有真正切实安全可靠的铁路网、真正切实安全可靠的电力网。我们还没有真正完善的密切关系社会民生的基础设施,更没有切实有效的应急后备系统和后勤体系。电网系统、交通运输、能源供给等在结构上和运行方式上存有诸多问题。这些都为我国应对“复合型灾害”提出了诸多警示。比如,我国以大电网集中供电方式对各地进行供电,这一供电方式的最大问题便是供电的安全性与稳定性相对薄弱,在意外灾害中容易造成电网崩溃,因此改变大电网集中供电方式,实行冷热电联产技术为方向的“分布式供电”已成为能源系统建设的新目标。5构建社会自助机制。一个健全的公共危机管理体系,应当是由以政府组织为主力和主导、以社会非政府组织为辅助两大部分组成的。在迎战雪灾凸显政府强大和有作为的同时,我们看到,非政府组织的社会力量还需要进一步动员起来。个体对自然灾害的抗御能力和承受心理有限,随着社会的进步,世界已由过去更多地听天由命向今后更多地依赖社会力量转型。在文明的进程中,重大的自然灾害也能将不同国家、不同语言、不同身份、不同信仰的人连接起来。社会蕴涵着越来越多、越来越大的关爱。面对雪灾,一些有社会责任感的企业积极行动起来了,一些有社会责任感的人也积极行动起来了。但这些善举,还没有形成能够自动应对危机、高度组织化的力量,还需要政府牵头构建科学合理的社会自助机制,只有这样,在将来可能遇到的灾难面前,我们才能最大限度减轻受灾群众的痛苦和最大限度降低各方的损失。6改善生态文明。这次冰雪之灾,与地球生态环境的恶化有关。在非传统安全视域中,生态安全是一种本质性安全。党的十七大已及时提出生态文明建设的新目标:“基本形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式、消费模式;循环经济形成较大规模,可再生能源比重显著上升;主要污染物排放得到有效控制,生态环