涉税寻租现象分析及防治(初稿).doc

涉税寻租现象分析及防治摘 要：涉税寻租性腐败在当前税务系统时有发生，究其根源在于政府教育管理的失灵，在于税收征管职能运行不当。从分析涉税寻租产生的根源出发寻找治理涉税寻租性腐败的途径，宏观上国家应加快政府职能转换,完善税收法规制度，微观上税务系统应加快建立健全各类权力监督制约机制。关键词：政府职能；税收征管;寻租腐败多年来，为加强党风廉政建设，国家税务总局先后出台了“一岗双查”、“两权”监督等多种规章制度，系统内的反腐倡廉工作得到了深入的发展，干部队伍的廉洁意识明显增强，涉税腐败现象逐年减少，但从近期系统内部查处的几起涉税案件来看，涉税寻租违法空间依然存在，涉税寻租违法行为逐渐成为人民群众关注的焦点,成为社会发展的不稳定因素。本文结合一线税务工作实践，从寻租的概念入手，深入分析涉税寻租产生的原因，就如何规避寻租行为发生，提出探讨性意见。一、寻租和涉税寻租概述寻租是指人们追求经济利益的非生产性活动，或者说是指那种为争夺或维护既得利益而进行的再分配的非生产性活动。寻租活动的特点是利用合法或非法手段，去取得占有租金的特权。涉税寻租是指在税收征收管理的过程中，征纳双方借助于国家赋予税务部门或人员的职权，避开各种监控、法规和审核,去寻求并获取自身经济利益的一种非生产性活动。涉税寻租的实质是税务部门及人员对公众的让渡权力“私有化”，不具有合法性，不会增加社会财富，但会导致社会财富的重新分配，是一种的权钱交易行为，是典型的职务犯罪。 二、涉税寻租在税收管理中的体现随着国家经济体制改革的深入,私营经济大量涌现，部分私营企业主为了少交税甚至不交税，往往通过各种非法途径腐蚀拉拢基层税务人员,从而导致税务系统的寻租违法活动有进一步蔓延趋势。（一）涉税寻租的特点一是危害性极大。涉税寻租行为不仅导致国家税款的流失，而且扶持出一群暴富人群，加剧了社会矛盾，扰乱了市场秩序，腐蚀了干部队伍，严重损害了党和税务机关的形象，危害性极大。二是隐蔽性极强。涉税寻租是税收征纳双方“合谋”的结果，具有相当大的隐蔽性，不易被发现，也很难鉴别。特别是“无形租”（如帮助子女找工作，提供低价的商品，给予高级别的接待，完事后投桃报李等），多是长期合作过程，隐蔽性更强。另外，作为收租的征税人一般文化水平较高，阅历丰富，有一定的社会地位和职权，深知本行业管理制度和机制中的漏洞，反侦查能力强，犯罪手段极其隐蔽。三是取证查处极难。作为一种刑事案件,涉税寻租违法案件的取证，同样离不开犯罪嫌疑人供述、证人证言和相关书证等证据。但由于此类犯罪行为隐蔽较强，没有通常意义上的被害人，更难得有目击证人，犯罪后很难被发现，因而在办理涉税寻租性案件的过程中，取证极难，办案人员感觉尤为棘手。（二）涉税寻租的类型根据不同分类标准涉税寻租可以分为以下几种类型：按寻租主体的不同，可分为纳税人寻租和征税人寻租；按寻租动力的不同,可分为主动寻租和被动寻租;按租金类型的不同，可分为人情寻租、消费寻租和财物寻租。（三）涉税寻租表现形式涉税寻租通常有两种表现形式：一是纳税人通过人情投入、财物行贿等手段拉拢、收买税务人员，从而达到非法规避税收的目的；另一方面，税务部门或者人员通过设置权力障碍，或者利用手中的职权故意刁难纳税人，直接或者变向索取纳税人的好处。三、涉税寻租性腐败产生的根源从近几年查处的多起涉税案件来看，涉税寻租性腐败产生的原因主要有三个：（一）税收法规制度的缺陷是涉税寻租性腐败产生的主要因素。当前，与税务业务相关的法规、制度庞杂，而且前后变动性较大，对于某些涉税问题的规定存在不一致和矛盾之处，给税收人员寻租供了便利。加之，各级税务机关在税收权力运作及监督方面不到位，也给执行者留下了寻租空间。具体表现在三个方面：一是现行税收法律法规不完善。现有税收法律、行政法规以及部门规章等对日常税收管理只是一般原则性规定，而缺乏一定的实际操作性，给基层征税人留下寻租的空间。譬如，新办企业申请认定为一般纳税人，必须符合“有固定的生产经营场所”和“能够按照国家统一的会计制度规定设置账簿，根据合法、有效凭证核算，能够提供准确税务资料”两个条件，怎样才算有固定场所？经营地与注册地不一致算不算固定场所？刚刚办完税务登记，怎么判断能不能提供准确税务资料？再如自由裁量权中，经常会遇到违法较轻的处以2000元之内的罚款，定性为偷税，按偷税额50%至5倍的罚款等等。这些弹性较强的法规给寻租者留下了空间。二是涉税信息不对称。由于我国税制较为复杂、程序性、政策性变化快，纳税人出于防范纳税风险的需要，会主动向征税人寻租。一旦给付的租金合适，便可获得征税人的认可，就意味着可以拥有征税人提供的信息资源，避免涉税风险。三是权力设置运作不规范。现有税收管理权力运作缺乏清晰、严密和具体的规则与程序，没有形成相互衔接环环相扣的权力和责任网络，税收自由裁量权过宽过大，随意性强,容易导致权力的滥用和权力的商品化。四是监督约束机制不到位。内部权力运作程序和规则对外公开的程度不够，税务机关内部的“一岗双查”“ 双人签字”制度落实监督不到位。作为监管主力税务机关出于监督收益与监督成本的权衡，对涉税寻租的监督往往流于形式，无形中助长了税务人员的寻租动机。(二)寻租动机的长期存在是涉税寻租性腐败产生的潜在因素。从理论上讲，征税人应该恪守职业道德，大公无私；纳税人应该遵守税收道德，自觉纳税。但现实生活中，征纳双方都扮演着“经济人”的角色，都具有利已主义动机，这种通过寻租追求效用最大化的动机将会长期存在。一方面，纳税人是否寻租,主要取决于寻租的成本和收益。只有当其寻租成本小于所得收益时，纳税人才会选择寻租。当然，大部分选择寻租的纳税人更多的是注重长期收益，首次寻租所花费的成本可能大于其所得收益，但如果从长期来看，寻租后的收益大于寻租成本，纳税人受此利益驱使，必定会进行寻租活动。另一方面，税务人员作为现实生活中的“经济人”，并不因为成为公务员而与其他人不同，他们也有自己的利益诉求，尤其是在市场经济的大环境中，并不是每个税务人员都能严格遵循其职业规范，经济利益的诱惑常常使一些迷失了觉悟、道德的人员选择违规寻租。特别是在当前，诸如“权力即是资本”、“有权不用过期作废”等腐朽错误思想在许多干部和群众中普遍存在的情况下，一些自控力较弱的税务人员，往往经不住纳税人寻租诱引，从被动接受纳税人的租金，发展到主动设租、寻租。故此，从“经济人”的角度来分析，潜在的寻租动机其实在征纳双方身上都存在，而且将会长期存在，这是寻租性腐败之所以产生的潜在因素。(三)监督奖惩不力是涉税寻租性腐败产生的重要因素。涉税寻租性腐败之所以长期得不到解决，除了法规制度缺陷外，内外部的监督奖惩机制落实难也是一个不容忽视的重要因素，对发现的涉税寻租违法行为没有给予足够的惩罚，对廉洁从税行为也没有给予足够的激励，导致惩恶扬善不得力。首先，从惩罚机制来看。税务机关内部对发现的涉税寻租行为，往往碍于家丑不可外扬和同志情面，大多数的责任追究仅限于组织谈话或者警告，对寻租税务人员的震动不大，打击不力，从而导致税务人员的寻租行为屡禁不止。与此同时，社会公众普遍认为，纳税人向征税人寻租是值得同情的，因为纳税人大都是处于无奈。这一认识上的误区，也导致我国在打击纳税人寻租违法行为方面力度不够，措施不力。其次，从激励机制来看。人力资本与其所有者的不可分离性决定了对于人力资本只可激励不可压榨。如果对征纳双方的廉洁从税行为给予足够的激励，那么可以预见涉税寻租行为将会被极大地防止。但现实中对于税务人员的激励措施相当有限：一是相对于其他政府部门来说，税务人员的工资水平是外边名气大内部雨点小，福利分配平均主义倾向严重，挫伤税务人员廉洁从税的积极性；二是业绩考核标准不合理，在以收入任务为中心的前提下，往往忽视对税务人员“德”与“廉”的考核，并且考核结果与税务人员的薪酬、晋升关联度不大，对税务人员的奖惩缺乏事实依据，而且直接导致廉洁从税、勤勉从税的收益过低，对税务人员的激励作用有限；三是个人成长空间有限，不像其他行政机关位子多，优秀人员容易脱颖而出，而税务系统摊子大、级别低，就连一个正科级分局的科长，就是干得再差，也要等他或她熬到52岁才让位，没有位置，再优秀的人员也很难有上升的空间。至于诚信纳税的企业，奖励就更不用谈了，除了一个信用等级评定以外，目前没有其他任何激励措施。四、涉税寻租性腐败行为的防治结合一线税务工作实践，笔者认为，治理涉税寻租性腐败要遵循标本兼治的原则，从遏制寻租动机入手，通过不断完善税法制度，规范权力运作模式，加大奖惩力度四个方面来抑制可能发生的寻租行为。（一）加强宣传教育，遏制寻租动机法律和制度约束对减少涉税寻租固然有重要作用，但两者都只是规范征纳双方的最低行为标准，而职业道德与税收道德对征纳双方的影响是深远的。因此，为有效减少涉税寻租，有必要加强职业道德与税收道德教育，使征纳双方树立正确、健康的价值观。一方面，加强税务人员的职业道德建设，增强其政治责任感，使他们能够正确认识和对待手中的权力，自觉抵制权力商品化观念、抑制利己主义思想，提高法纪观念和廉政意识。另一方面，要通过电视、报纸、网络等各种媒体以及培训等形式，在全社会范围内大力开展守法公民思想道德教育，倡导合法经营的理念，诚信纳税的意识，进而从源头上遏制的寻租动机。（二）完善税收制度，铲除租金来源防止与治理涉税寻租行为、创造和谐的税收征纳环境，体制建设是根本之道。税务部门应从全国的实际情况出发，不断完善税收法规体系，健全相关制度，加快税收信息管理系统的建设。首先，要深化税制改革，完善法规体系，减少制度租金。税制改革是一项长期的系统工程，必须目标明确，基调统一，步子清晰，力避结构不稳，体系多变。同时，税法体系建设要注重长期性、计划性、全面性、层次性和有机性。长期性指税收法规的出台要注重前瞻性，不能搞头痛医头，脚痛医脚；计划性是指税收法规和政策建设要有的放矢，禁止随意出台税收法规和政策，避免给涉税寻租行为留下制度空间；全面性是指税收法规要尽可能完备，尽可能减少滞留于公共领域的税权，降低自由裁量权被滥用的概率；层次性是指税收法规体系建设要注重点、线、面相结合，从上层税收基本法、法律、法规到部门规章建设要全面推进；有机性是指税法体系建设要配套，税收基本法、法律、法规、规章之间应是相互联系、相互制约，有机构成，防止出现相互抵触。另外，对税法中模棱两可的条文要予以细化和量化，增强可操作性。其次，要加快建立税收信息管理系统，降低涉税信息分布不对称性，减少信息租金。依托计算机网络，将企业的涉税信息以数据库的形式加以存储，建立税收信息管理系统来提高涉税信息的收集、分析和处理能力，提高涉税信息的准确性和及时性。同时，税务部门内部要强调分工协作，征、管、查三部门之间要建立起有效的信息交换制度；外部要加强与其他诸如工商、银行、海关等部门的协作，通过情报交换和信息共享，随时掌握企业真实的涉税信息。（三）规范权力运作，压缩寻租空间规范税收权力运作是防范涉税寻租性腐败的关键。税务部门要以监督和制约权力为核心，对各项权力全面梳理、逐项规范，初步建立“权责明晰、程序严密、运行公开、制约有效”的权力运行机制。首先，要完善权力可操作性。权力从法律出，这是对权力监督制约的基本要求，但法律规定权力要避免弹性化和模糊化。例如，对税收自由裁量权的规定，在实际执行中容易出现主观臆断，难以体现公正规范的问题，因此应在适用标准和适用幅度上做出可操作性规定，将弹性的行权工作标准化，从根本上堵塞权力不受监督制约的漏洞，并减少有弹性的、模糊的特殊规定。其次，要加强权力分解。要把那些权力集中的环节进行适当的权力分解，重在强化过程控制，防止权力的滥用和随意性，如：要严格落实轮岗制度、“双人签字”制度，认真执行重大税务案件集体审理制度，对大额减免税的审批实行集体审核制度，做好税务行政处罚的听证工作等。再次，要注重权力监督。只要有权力的存在，只要这种权力缺乏制衡或制约，就必定会有寻租的可能。分析近几年税务系统发生的职务犯罪案件，无不与权力监督不力有关。权力监督按监督主体不同可划分为内部监督和外部监督。内部监督要重点围绕事前、事中和事后三个环节，完善权力制约机制建设, 形成你要干坏事，一两个人干不了，你要滥用权力，必须以他人“放权”为前提和条件，从而达到以权制权，互相制衡的目的；外部监督关键是落实好“阳光办税”、公开办税，最大限度地保证纳税人的知情权和监督权。（四）坚持奖惩并举，加大寻租成本从经济学意义上看，只要寻租的预期成本大于预期收益，潜在的寻租者就不会变成现实的寻租者。而加大寻租成本可以双管齐下：一方面，要进一步完善纳税信用等级制度，将诚实信用原则纳入税收征管法，实现纳税信息的集中管理。建立起国税、地税、银行、海关、公安、外贸、外汇、工商、质监等相关部门间的联网运行，进行信息数据的共享，以此为依托，建立纳税人个人信用记录体系。对诚信纳税的企业及法人，要大张旗鼓宣扬表彰；