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基础设施建设项目融资PPP模式探讨 2009-1-14 15:03:40 一、PPP融资模式内涵及运作方式1、PPP融资模式内涵PPP方式（PublicPrivatePartnerships），即公共部门与民营企业合作模式。其实质是，公共部门与民营企业基于某个项目以特许权协议为基础进行全程的合作，双方共同对项目运行的整个周期负责。政府通过给予私营公司长期的特许经营权和收益权，来换取基础设施的快速建成以及高效运营。其具体实施有多种，主要可调节部分是私人资本和政府资金所占比例，即双方所承担风险比例。一种极端是，私人部门提供几乎所有资金，承担工程带来的所有风险。另一种极端是，私人部门只是设计建设一个被许多参数限定好了的项目，并且只对其中某一固定的收入进行运营。普遍的情况是，私人部门承担设计建设和时间进度表风险，政府承诺的收益足以弥补工程的竞价成本和运营成本。2、组织结构与运作方式PPP模式组织结构的顶部是项目所在国的政府，是引入私人部门参与基础设施建设项目的有关政策的制定者。项目所在国政府对基础设施建设项目有一个完整的政策框架、目标和实施策略，对项目的建设和运营过程的参与各方进行指导和约束。中部是项目所在国政府有关机构，负责对政府政策指导方针进行解释和运用，形成具体的项目目标。底部是项目私人参与者，通过与项目所在国政府的有关部门签署一个长期的协议或合同，协调本机构的目标、项目所在国政府的政策目标和项目所在国政府有关机构的具体目标之间的关系，尽可能使参与各方在项目进行中达到预定的目标。PPP模式具体的运作模式一般是，政府、企业基于某个项目而形成以“双赢”或“多赢”为理念的相互合作形式，使得项目的参与各方重新整合，组成战略联盟，协调了各方的不同目标，参与各方可以达到与预期单独行动相比更为有利的结果，其运作思路如图1所示。图1中的参与各方虽然没有达到自身理想的最大利益，但总收益却是最大的，实现了“帕雷托”效应，即社会效益最大化，这显然更符合公共基础设施建设的宗旨。二、PPP方式的优势特点分析1、政府机构与项目投资者和经营者之间的相互协调关系贯穿项目始终。在项目的论证和可行性研究阶段，双方共同参与项目的确认、技术设计和可行性研究工作，可以充分发挥私人企业的先进的技术和管理经验，共同商讨项目建设过程中所采用的技术方案，利用较新的研究成果。在项目的建设阶段，双方共同负责项目的总体策划，组织招标，理顺各参与机构之间的权限和关系，降低项目总体风险。2、可以尽早确定融资项目方向，并能在项目初始阶段更好地解决项目整个生命周期中的风险分配问题。从运作程序看，PPP融资模式包括选择项目合作公司、确立项目、成立项目公司、招投标和项目融资、项目建设、项目运行管理、项目移交等环节。PPP方式的操作规则使民营企业参与到包括建设项目的确认、设计和可行性研究等前期工作在内的整个项目运行周期中，有效地实现了对项目建设与运行的控制，从而有利于降低项目建设投资风险，较好地保障国家与民营企业各方的利益。3、政府和私人部门可以取长补短，发挥各自优势，弥补对方不足。PPP融资模式能把政府机构的社会责任、远景规划、协调能力与私营机构的企业家精神、资金支持、技术手段和管理效率结合到一起。政府和私人部门可以形成互利的长期目标，以最有效的成本为公众提供高质量的服务。4、节省项目投资，降低工程费用。一是私人企业可以尽早和政府有关机构接触，可以节约投标费用，节省准备时间，从而减少最后的投标价格。二是私人企业与政府共同参与项目的识别、可行性研究、设施和融资等项目建设过程，保证了项目在技术和经济上的可行性，缩短前期工作周期，使项目费用降低。PPP模式只有当项目已经完成并得到政府批准使用后，私营部门才能开始获得收益。因此，PPP模式有利于提高效率和降低工程造成价，能够消除项目完工风险和资金风险。国外经验表明，与传统的融资模式相比，PPP项目平均为政府部门节约17%的费用。5、引进竞争机制，提高基础设施服务水平。PPP模式通过政府与民间资本合作成立项目公司负责项目的建设和经营。政府采用招标的方式选择民间投资者，通过投资者之间的竞争，政府可以选择在经营和管理水平、技术水平上具有优势的民间投资者。在项目公司成立以后，投资者以盈利为目的，采用先进的管理模式，控制成本，降低风险，提高施工和服务质量，精心经营以提高项目的收益。政府、投资者和项目公司之间形成委托代理关系，通过激励相容机制的约束，在整个过程中，基础设施的建设和经营效率都会得到提高。6、促进投资主体多元化，转换政府职能，减轻财政负担。利用私营部门来提供资产和服务能为政府部门提供更多的资金和技能,促进投融资体制改革。私营部门参与项目还能推动项目设计、施工、设施管理过程等方面的革新,提高办事效率,传播先进管理理念和经验。政府可以从繁重的事务中脱身出来，从过去的基础设施公共服务的提供者变成一个监管的角色，在保证工程质量的同时从投资中解放出来,降低政府负债,减轻政府财政预算方面的压力。7、合理分配风险。PPP在项目初期就可以合理调节私人资本和政府资金所占比例，解决项目整个生命周期中的风险分配。由于政府分担一部分风险,使风险分配更合理,减少了私人资本风险,从而降低了融资难度，提高了项目融资成功的可能性。政府在分担风险的同时也拥有一定的控制权。三、PPP融资模式的应用实例：以北京地铁四号线为例北京地铁4号线是我国首次运用PPP模式融资的项目。北京地铁四号线总投资153亿元，其中70%(约107亿元)由北京市政府出资，另外30%（约46亿元）将由获得特许经营权的公司投资。北京市负责轨道的土建工程，特许经营方主要负责车辆、信号等设备方面的投资及四号线建成后的运营管理，30年特许经营期满后再无偿移交给政府。这个对PPP模式进行了创造性的拓展和应用的项目取得了初步的成功，目前建设进度良好，预计2009年全线通车。该线途经多处旅游景点及住宅区，预测前期客流量达日均50多万人次，平均票价约3.4元，一年的票务收入超过6亿元，加上非票务收入，估计总收入约7亿元。票务收入与非票务收入都归PPP项目公司，同时项目公司向北京市基础设施投资有限公司租赁洞体并支付租金。北京地铁四号线PPP项目融资的优势主要是，利用香港地铁作为上市公司有强烈的投资欲望，引进了香港地铁的先进经验；引进市场竞争机制；分散部分投资风险；由政府定票价，承担票价风险；投资方承担客流量的风险。四、我国运用PPP模式的对策分析1、转变政府角色政府要由过去在公共基础设施建设中的主导角色，转变为与私人企业合作提供公共服务中的监督、指导以及合作者的角色。在这个过程中，政府一要从保护和促进公共利益的立场出发，负责项目的总体策划，组织招标，理顺各参与机构之间的权限和关系，降低项目总体风险；二要对公共基础设施建设的投融资体制进行适当改革，对项目管理制度进行创新，以便更好地发挥其监督、指导以及合作者的角色。2、建立专门的PPP投资管理机构PPP项目大多数在政府与私人企业或财团之间进行，作为投资者，总希望与投资地专门承担PPP项目的机构来洽谈，因为专业机构对基础设施项目管理较为系统化、规范化，便于双方进行谈判。作为政府而言，应该设立专门的PPP管理机构，这样也可避免政府部门内多头管理，工作互相推诿，项目操作程序不规范的弊端，从而有利于以PPP模式融资的基础设施项目在我国推进。3、选择合适的PPP项目当一个项目满足以下条件时,政府才可以吸引民营伙伴参与，采用PPP模式:对民营伙伴的加入不存在法规管制；服务对象欢迎民营伙伴的加入；潜在民营伙伴之间存在着竞争,通过竞争可以达到低成本高效率的目的；服务的产出可以被简单的度量和定价；通过对客户的收费可以很快收回成本；可以提供创新机会；有利于促进国家或地区的经济发展。国内外经验表明，PPP模式适用于盈利能力较强、具有较好现金流的准经营性基础设施项目建设，特别是大型、一次性的项目，如监狱、道路、铁路、医院、地铁以及学校等。4、培育专业化的机构和人才PPP模式的运作采用项目特许经营权的方式，进行结构融资，这需要比较复杂的法律、金融和财务等方面的知识。一方面要求政策制定参与方制定规范化、标准化的PPP交易流程，对项目的运作提供相关政策支持；另一方面需要专业化的中介机构提供具体专业化的服务，对项目的运作提供技术指导，帮助政府管理决策人员了解PPP应用于基础建设项目的工作程序、运作方式、项目评估、可行性论证、招标文件编写、PPP谈判要点等知识，少走弯路。因此要着重培养复合型、开拓型人才和专业化的机构，确保项目立项、签约、实施能够高效率地完成。5、完善法律法规PPP模式的组织形式比较复杂，合作各方之间不可避免地会产生不同层次、类型的利益和责任分歧。因此，需要在法律层面上，对政府部门与企业部门在项目中承担的责任、义务和风险进行明确界定，使合作各方的分歧模糊化，在求同存异的前提下完成项目目标。同时要在立法制度上有所突破，完善投资法律法规，使其适应国际惯例，以吸引国际上大型的企业和财团参与我国基础设施建设。6、形成有效的监管构架通常一个基础设施的投资需要较长的时间才能收回，良好的监管框架和监管能力是一个项目得以顺利完成以及运营顺畅的重要保证。良好的监管，一是政府确定一种承诺机制，以保证企业资产的安全性，降低企业融资成本，并给企业提供投资激励，让企业得到合理的利润收入，使监管法规即能保证基础设施服务的质量，又能保护有关利益方的合法权益。监管法规一经制定，有关利益相关者就要严格遵守，依法行事，政府要发挥监管的作用，保证法规的贯彻和执行。二是利益相关方进入监管过程，提高监管效率。包括投资者、运营者、消费者、地方协会、商会、相关人员、相关行业代表、潜在运营合作伙伴、纳税人等参与方进入监