乡镇体制改革-地方财政研究.doc

财经活页2006年第18期(总第66期)辽 宁 省 财 政 学 会辽宁省财政科学研究所 2006年9月25日本期主题：乡镇体制改革 按我国由一个农业国家逐渐转变为以工业为主的国家，在农村社会构建起城乡社会统一性，并由此而使农民享受国民待遇。当乡镇设置的这一宏观背景发生变化时，旧的乡镇管理体制因种种的缺陷和问题显得非常不合时宜，乡镇管理体制的变革成为改革的焦点。在建设社会主义新农村的形势下，乡镇管理体制并不应该无所作为或者继续被诟病为农民负担的根源。新的历史条件赋予了新的历史使命，在农村不断进步的基础上建立现代的乡镇服务体系是当务之急。2006年中央“一号文件”提出了原则性意见，“通过试点、总结经验、积极稳妥地推进乡镇机构改革，切实转变乡镇政府职能，创新乡镇事业站所运行机制，精简机构和人员，5年内乡镇机构编制只减不增。妥善安置分流人员，确保社会稳定。要按照强化公共服务、严格依法办事和提高行政效率的要求，认真解决机构臃肿的问题，切实加强政府社会管理和公共服务的职能。”我国乡镇体制的历史沿革 新中国成立后，我国在乡制上经历了一次反复，先是推行小乡制，后来又重新实行大乡制。1950年12月中央政府颁布了乡(行政村)人民代表会议组织通则和乡(行政村)人民政府组织通则，确认乡与行政村同为农村基层政权组织，此即小乡制。1954年9月，第一届全国人民代表大会通过的中华人民共和国宪法和中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民委员会组织法规定，县以下农村基层行政区划为乡、民族乡和镇，撤销了行政村建制，这就是大乡制。从20世纪50年代后期到20世纪80年代中期，中国乡级治理体制经历了三次变化：一是建立政社合一的人民公社，二是“四清”、“文革”时期的“一元化领导”，三是强调党政分、政企分开，恢复乡镇建制，挂起党委、政府、经联社三块牌子。据统计，截至2004年，我国内地31个省、自治区、直辖市共有36952个乡镇，辽宁省乡镇数为1007个。 自改革开放以来我国乡镇管理体制改革大体上可分为四个阶段：(1)1980年-1985年的“社改乡”和“乡政村治”体制建立；(2)1986-1989年的“撤并乡镇”和推行“村民自治”；(3)1990-1997年的县乡综合改革试点和建立健全农业社会化服务化体系；(4)1998年至今的农村税费改革和乡镇管理体制创新。在全面取消农业税、撤并乡镇与统筹城乡发展、建设新农村的新的历史条件下，新一轮乡镇体制改革即将展开。当前乡镇管理体制中存在的突出问题 乡镇财政困难 1985年，我国开始普遍实行撤除公社、建立乡镇政府体制，乡镇一级的机构和人员一直不断膨胀，这给乡镇基层的财政困难埋下了伏笔。由于过去的乡镇机构改革，实质上是着眼于减少“办事”人员，并没有减少“拿钱”人员，因而或隐或显地促成了乡镇一级的机构和人员的臃肿，从而加剧了乡镇政府的财政困难。 乡镇机构臃肿，收支矛盾异常突出。不管乡镇大小，相应机构一应俱全，工作人员剧增，工资调整频繁，教育、计生、农业等部门的法定支出增长具有刚性，因此乡镇财政收支矛盾日趋尖锐。据测算，乡镇收入增长与支出增长的比例达到1:2.3，收入的增幅远远赶不上支出的增幅。在此情况下，要保教师工资上划，乡镇财政就只有虚列收支、挂帐、欠发工资或者举债。乡镇债务的形成有许多方面的原因。一是政府借贷办企业、建基地而效益不佳；二是超过自身能力搞硬件建设；三是借贷完成税费上交或垫付利息；四是年终兑现欠发工资；还有的乡镇因为政府运转困难而被迫借债。乡镇不能有效提供公共产品，由于保工资、保运转困难，乡镇财政无力安排基础设施建设和企业发展投入，无力支持生产、经营和流通条件的改善，无力提高农业生产抵御自然灾害的能力。 乡镇政府威信下降 乡镇机构成本居高不下，为了增加收入，便加大税费，尤其是费的征收，加重了农民负担。这不仅严重损害了农民的积极性，也损害了政府在广大农民心目中的形象。调查资料表明，自家庭联产承包责任制以来，农民掌握了自己的人力资源，同时也有条件地控制了自己的经济资源，逐步远离了政治资源，因而乡镇一级基层政府也逐步丧失了对农民的控制力，政府的权威下降。在经济生活中，小农户无法应对大市场，乡镇政府为农民排忧解难十分有限，政府威信受到损害；在公共事业建设中，一些地方甚至出现如“人民教育人民办”、“人民道路人民建”等“人民怕人民”的情况。 乡镇政府职能转变不到位 乡镇职能不清，许多乡镇职能泛化，政府管的事情越来越多，政治、经济、文化、社会无所不包。政府职能转变滞后于农村改革发展的客观要求。一是一些乡镇政府的管理和政治职能失调，在实际工作中不能正确处理好发展生产力与行使政府政治职能这两者之间的关系。例如，有的乡镇以“发展生产力、促进农村经济发展”为借口，弱化了社会管理和服务职能。二是有的乡镇政府过分直接介入农村微观经济活动，忽略了公共管理的职能；有的乡镇政府成为具有自身经济利益的主体，从而在不同程度上忽略、扭曲、或者放弃了公共管理方面的职能；有的乡镇政府的行为中带有过分明显和直接的地方利益动机，从而在不同程度上与其他方面的利益和整体的利益发生冲突。所有这些问题，已经开始对一些地区的农村经济和社会的更进一步发展产生阻碍作用。 乡镇机构设置不合理，效率低下 1.机构过多，条块分割。目前，全国乡镇均设有党委、政府和人大，绝大多数乡镇设有人民武装部，个别乡镇设有政协联络组。多数乡镇，党委序列的机构一般设有纪检委、党委办公室、组织科、宣传科、社会综合治理办公室、团委、妇联、工会。大多数地方的县直部门都在乡镇设有分支机构，形成“七站八所”的局面。“八所”一般是政府机构，行使一定的行政和执法职能，如工商所、税务所、派出所、国土所等，多数实行垂直管理，由上级主管部门掌握，乡镇政府无权管理，难以协调其工作，削弱了乡镇政府的管理职能。“七站”则是乡镇的事业单位，有广播站、农电站、农技站、农机站、林业站、种子站、文化站、兽医站、农经站等，多数需要投入，却被上级职能部门甩给乡镇政府管理。 2.领导职数过多，严重影响工作。乡镇一级，一般设党委书记一正两副，镇长一正三副，专职人大主席、人武部长、组、纪、宣委员为副乡级，乡镇正常设置的副乡级以上岗位多达11个之多。要统一指挥，一把手的协调工作量也大大增加。领导岗位多，就相应减少、挤占了工作人员的岗位。岗位升格，就容易增设具体办事人员岗位，因此就产生自用编外人员相应增加。 3.乡镇工作人员配置不合理，出现“无人做事”现象。为了解决乡镇机构人员的严重超编、人员配置不合理的问题，费税改革后的新一轮乡镇改革通过人员兼职、机构合并、职能重组等方式进行。但是，调查资料表明，目前乡镇政府一般都有若干上级“人、财、物”主管部门，各吹各的调，因而在具体的操作过程中发生缺位、越位、失位等问题，甚至使职能部门如同虚设，“事无人做”现象时常发生。这种状况还往往引发相关部门为了完成分配任务，杜撰工作业绩，呈报虚假数据，进而使政府工作得不到落实，影响农村的发展。 乡镇重大决策机制和干部任用考核制度不规范 我国乡镇干部调动频繁，每一任领导都按照自己的思路来规划发展乡镇，乡镇没有长远发展规划，政策缺乏连续性，一些工程项目经常半途而废。同时对乡镇干部的考核缺乏长远性、科学性，只注重眼前效益，导致了许多所谓的“政绩工程”的出现。近年我国乡镇体制改革的实践 随着改革的进一步深化，现行的乡镇体制与社会主义的市场经济和民主法制的要求已经越来越不适应。加强乡镇体制改革，促使乡镇政府职能转变，建设乡镇服务型政府已经成为刻不容缓的事情。“改革和精简机构、压缩人员、节减开支、转变乡镇政府职能”始终是农村税费改革试点的配套政策要求。首先开展农村税费改革试点的安徽以及后来的江苏、湖北、湖南、黑龙江等省，相继开展了以乡镇机构改革为重点的乡镇体制改革试点。在试点的基础上，国务院于2004年开始在一些地区统一部署了乡镇机构改革试点工作，并在2005年3月提出了“统一思想、明确方向、坚定不移、有序推进，积极稳妥、试点先行”的要求，进一步推动了各地乡镇综合配套改革工作。截至2005年6月，全国共有17个省(市、区)、157个县(市、区)的1953个乡(镇、办事处)相继开展了机构改革试点工作。 一、乡镇体制改革试点的主要做法 当前全国各地进行的乡镇改革试点主要可以分为三种： 以乡镇机构改革为主。例如，黑龙江、陕西等省改革的重点内容是转换乡镇政府职能、精简乡镇行政和事业机构、分流财政供养人员、调整县乡财政体制等，其内容与措施相对比较单一。 相对全面的“乡镇综合配套改革”。如湖北省除了“乡镇机构改革”的内容之外，还包括乡镇民主政治建设、规范乡镇干部职务消费行为、乡镇事业单位的市场化转制、乡镇事业单位人员的社会保障制度建设等。其思路较宽，内容广泛，具有较强的综合性。 以农村综合改革为主，着力于建立农村基层工作新机制。如安徽，除了以上两种改革的内容之外，具有更加突出的特点，提出了建立农村基层管理新体制、建立农村公共品供给新机制，建立“三农”社会化服务新体系，建立农村工作考核新办法。改革的思路更宽，综合性更广。 从改革的具体内容来看，主要包括以下几点： 1.整合乡镇职能，精简合并党政内设机构。各地党政机构设置改革典型做法改革省份主 要 做 法湖北将乡镇领导机构设置为党委、人大和政府，不再设立专门的政协机构；全省乡镇行政机构统一推行“三办一所”的模式，乡镇只设党政综合办公室、经济发展办公室、社会事务办公室和乡镇财政所。黑龙江乡镇党政机构设置2个综合办公室，或者只设综合性岗位；人大和工青妇等群众团体的日常工作由综合办或设置专职岗位承担。安徽(宣城)乡镇内设机构不再上下对口，统一建立“四室一部”，即党政、经济发展、社会事务、计划生育办公室和人武部。陕西在明确和整合乡镇职能的基础上，将乡镇党政内设机构归并为三个综合性办公室，即党政办、经济发展办、社会管理办，也可不设专门办公室，只按岗位配备专职干事或助理等。 2.推行党政干部交叉任职，压缩乡镇干部职位数量。试点省份乡镇干部职数设置情况改革省份主 要 做 法湖北每个乡镇按规模大小设党委委员7-9名，党委书记兼任乡镇长，2名党委副书记，1名担任人大主任，1名兼任纪委书记，兼任副乡镇长的党委委员2-3名，兼任人武部部长等职的党委委员2-3名。陕西乡镇领导职数控制在6名，党委书记兼任人大主任，副书记兼任乡镇长，副书记兼任纪委书记，副乡镇长2名，人大副主任1名；乡镇辖区人口超过5万人的，可增配1名副乡镇长。 3.严格控制机构编制，精简分流财政供养人员。 在控制机构方面，湖北省按照地域面积、所辖人口和财政收入状况等因素，分三类地区对乡镇机关严格控制编制，一、二、三类乡镇的行政编制分别不得超过45名、40名和35名。在分流财政供养人员方面，采取分的办法主要有：退休和提前离岗退养；选派优秀干部到村组织任职；一次性买断工龄；到乡镇企业就业；政府出面组织劳务输出，到外地打工；公费学习，三年后分流停薪，等等。采取人员分流的政策主要有：全部清退无编人员和临时雇用人员；保留被分流公务员的身份，发放基本工资，并有权参加下一轮乡镇行政机关竞争上岗；对自谋职业的分流人员，纳入企业下岗再就业范围，享受再就业优惠政策；对一次性买断身份人员发放一次性经济补偿金；对创办经济实体的，政府在经营场地、地方税费减免等方面给予支持和优惠；引导、鼓励分流人员组建农工商开发公司；给被分流人员解决社会保障问题，等等。 4.乡镇事业单位改革。 (1)湖北：服务组织市场化趋向。第一，除农村中小学、卫生院、财政所外，其余直属事业单位逐步转为自主经营、自负盈亏的企业或中介服务组织。单位人员要在政府帮助解决社会保障、并给予一次性经济补偿的前提下，买断工龄、置换身份，推出乡镇行政事业编制和财政供养序列。第二，转制单位原来所承担的行政管理职能和公益性服务职能并入乡镇政府“三办一所”，行政执法职能由县级政府行政主管部门承担，经营性服务职能完全放开。第三，转制单位原来承担的各项公益性职能，由乡镇政府承担责任、提供资金，并按照市场化原则和服务工作量化的办法，采取政府招标、项目招投标和合同化管理等多种形式进行，变养人为养事。第四，县级和乡镇级政府是提供公益服务的责任主体，乡镇政府和县级业务主管部门负责确定服务项目，县级业务主管部门负责服务项目预算，县级财政将农村公益事业服务经费按照部门预算要求纳入政府财政预算。第五，乡镇政府根据农村社会化公益性服务需要，充分利用转制单位原有人员的经营管理经验和技术优势，引导组建农业服务中心、广播文化服务中心、畜牧兽医服务中心和计划生育服务中心等企业组织；这些企业有权参与政府关于农村公益性服务招投标项目，并按照合同化管理的要求，完成政府委托的公益性服务工作。第六，参与竞争政府农村公益性服务项目的人员，必须针对服务项目的要求，具有专业资质，承担政府服务项目按“一事一议”办法办理，定项目不定人。 (2)江苏：强化政府公益性服务责任趋向。第一，将乡镇事业单位承担的行政管理职能划归行政机关，将生产经营性业务分离出来，引入市场机制，将公益性职能重新整合，与乡镇党政机构的设置统筹规划、通盘安排，不交叉重复，综合设置事业单位，经费由财政保障；第二，乡镇所属事业单位一般控制在5个，大乡镇不超过7个；第三，有些事业单位可跨乡镇设置，几个乡镇设置一个事业单位；第四，乡镇不再设置自收自支事业单位。 5.乡镇领导产生方式。 湖北咸安：班子成员实行“两票推选”，即乡镇党委委员必须首先获得群众的推荐票，然后获得党代会和人代会的选举票。两关过后，产生党委委员，再在党委委员中，由全体党代表选出乡镇党委书记、副书记、副镇长等。乡镇“一把手”党委书记的产生，打破过去的党委会任命制，改由全体党代表“差额直选”。 6.撤乡并镇。 大规模的撤乡并镇是在政府主导下进行。2001年民政部联合有关部门下发了关于乡镇撤并工作的指导意见，对各地正在开展的撤并工作进行了指导。中央2004年1号文件对城乡并镇提供了政策支持，文件要求“进一步精简乡镇机构和财政供养人员，积极稳妥地调整乡镇建制，有条件的可实行并村”。各地对撤乡并镇采取了积极态度，例如，云南省2004年8月做出决定，到2005年底全省乡镇总数在原有基础上减少15%左右。截至目前，我国29个省份已经基本完成乡镇撤并工作。1999年以来我国乡镇数量变动情况指标199920002001200220032004乡镇数(个)447414373540161390543802836952乡镇平均人口(万)1.831.851.982.002.022.05 数据来源：中国统计年鉴1999年以来辽宁省乡镇数量变动情况指标199920002001200220032004乡镇数(个)115611341585141810111007 数据来源：辽宁统计年鉴2005 7.县乡财政体制改革。 农村税费改革试点以来，原有的县乡财政困难越来越突出。为缓解县乡财政困难，财政部推行省对县财政管理方式改革试点，对财政困难县要在体制补助、税收返还、转移支付、财政结算、专项补助、资金调度等方面直接核定并监管到县。2005年7月，国务院关于2005年深化农村税费改革试点工作的通知要求：为深化农村税费改革试点，要根据财权和事权相统一的原则，继续改革完善县乡财政管理体制，确保乡镇正常经费支出需要，积极推行和完善“省直管县”财政管理体制改革和“乡财县管乡用”财政管理方式改革。 (1)财政“省管县”。“省管县”财政体制是相对于“市管县”财政体制而言的。建国初期，我国省以下财政主要实行的就是“省管县”财政体制。上世纪八九十年代，“市管县”代之“省管县”成为地方财政管理体制的主流模式。近年来，全国部分省份又从解决县乡财政困难的角度出发，重新探索回归“省管县”财政体制。通过财政体制的“扁平化”进而带动行政体制的“扁平化”，形成分税分级在省以下的实质性贯彻。政府管理体系随着财政体制的“扁平化”，可以有效实现政府机构的精简，降低行政运行成本，防止基层财政转移支付资金“漏出”，缓解县乡财政困难。 (2)乡财县管。“乡财县管”是为了配合农村税费改革在基层财政内部推出的一项改革举措，改革的目的是通过县级财政部门直接管理和监督乡镇财政收支，规范乡镇的财政收支行为，强化乡镇依法组织收入、合理安排支出，严格控制乡镇财政供养人员的不合理膨胀，防范和化解乡镇债务风险，进而维护农村基层政权的稳定。 乡财县管作为农村税费改革的一项配套改革措施同税费改革的进展密切相关。各地乡财县管实施方案中有四点主要内容是一致的。其一，预算共编。县级财政部门提出乡镇财政预算安排的指导意见并报同级政府批准，乡镇政府再根据县级财政部门的具体指导意见编制本级预算草案并报批。其二，账户统设。取消乡镇财政总预算会计，由县财政会计核算中心(县财政派驻乡镇的机构)代理乡镇财政总会计账务，核算乡镇各项会计业务。相应取消乡镇财政在各银行和金融机构的所有账户，在各乡镇金融机构统一开设县财政专户的分账户，如“工资专户”、“结算专户”、“日常支出专户”等。其三，收入统管。乡镇财政预算内外收入全部纳入县(市)财政管理。乡镇组织的预算内收入就地全额缴入县(市)国库,预算外收入就地全额缴入县(市)财政预算外专户，县(市)财政总会计根据乡镇上缴的收入类别和科目，对预算内外收入分别进行登记核算。其四，集中收付。乡镇财政预算内外资金全部纳入预算管理，乡镇财政的各项收入统一缴入县国库，县财政会计核算中心(或县财政的监督机构)按照文件规定安排乡镇资金拨付顺序。 各地“乡财县管”改革坚持“三权”不变：一是乡镇预算管理权不变。县乡财政之间的收入范围和支出责任仍按规范的财政体制进行划分,乡镇预算、决算草案和本级预算调整方案的编制仍由乡镇政府负责。二是乡镇财政资金所有权和使用权不变。乡镇财政资金的所有权和使用权归乡镇，资金结余归乡镇所有。乡镇政府的各项债权债务仍由乡镇政府享有和承担。三是财务审批权不变。属于乡镇财权和事权范围内的支出，仍由乡镇政府按规定程序审批。 二、乡镇体制改革试点中出现的主要问题 1.改革中的形式主义严重。在改革的压力下，许多乡镇在开始时都应上级政府的要求，签立了责任状，最后都能通过各种方法达到上级要求的指标，但是这种改革大多是停留在形式上的，只在上级部门考核的时候发挥作用，并未达到实际的效果。特别是许多乡镇的事业单位名义上改制，但在实际工作中，原来的“七站八所”还依然存在。一些乡镇政府大院各类站、所、办和中心的牌子上挂了十几个，专门用来应付上级业务部门的各种检查。一些事业单位的管理权限，没有真正下放到乡镇。 2.乡镇机构人员编制管理混乱。许多地方的组织、人事、民政、教育、劳动保障、卫生等部门都有权进人，部门各行其是、多口进人的现象比较普遍。不少乡镇对工作人员既不按职位或岗位管理，也不按行政和事业管理，人员管理的随意性较大，人员混岗现象严重，分不清行政编制和事业编制，分不清正式人员和非正式人员，给精简机构、分流人员和事业单位改革带来了很大的麻烦。 3.多级联动和衔接问题。乡镇管理体制的问题，不只是乡镇一级的问题。在当前“条条垄断、块块分割”的体制下，乡镇所拥有的“块块”本来就不多，单独乡镇一级的改革会很快在周围的环境下陷入困境。因此，县乡改革必须联动。设在乡镇的“七站八所”多数是过去计划经济体制下，由政府兴办的事业单位，承担着公益性的职能，运转靠向农民收费，成为加重农民负担之源，是这次改革的重点和难点。而这些单位的主管部门在县市，如果下改上不改，就很难改到位。条块分割是中国基层政府格局的基本特征。湖北省咸宁市咸安区的七站八所改制之后，省级部门原来对“七站八所”的补贴和项目经费没有明确的政策规定，对接不上。条块划分、资金划拨问题上如何进行衔接是乡镇改革的障碍之一。 4.改革成本问题。乡镇机构改革是非常必要的，但是关键在于改革的成本。通过乡镇行政管理体制和事业管理体制的改革，会达到精简机构、裁汰人员、降低行政成本的目的，但是，改革是需要成本的。例如，湖北省麻城市在2004年的改革过程中就遇到了这样的问题。据测算，该市乡镇综合配套改革需要成本4952.7万元，除了向省借资金1500万元，自筹资金2814.9万元外，还有一定的缺口。一些乡镇事业单位处于“空壳”状况，有的甚至资不抵债，根本没有财力来办理职工养老保险和买断职工身份，实际上需要财政兜底，改革成本进一步增大。因此，对于乡镇体制改革要有充分的思想准备，不可能一蹴而就。 5.农村服务社会化的问题。农村服务社会化，是指将原来由乡镇政府提供的公共服务，如农技、水利、农机、畜牧、农资、森林防火、文体广播科技、计生等大量地转移给一些社会中介机构和非赢利组织。在改革中，乡镇政府将量化后的公共服务项目公开向社会招标，各企业、组织展开公平竞争。从某种意义上讲，就是通过农村服务社会化的途径来实现“七站八所”和企事业单位的顺利转制。 转变政府职能的前提是转移出来的职能要有载体来承接。同样，要实现农村服务社会化，必须有发育完善、健全的乡村中介机构和民营企业。然而。目前我国乡村的中介机构面临许多问题和挑战，如行政化色彩强烈，开展服务的能力、自身管理、创新和持续发展的能力有限，缺乏法律和相关的制度环境，没有得到农民的广泛认可，缺乏必要的监督，等等。在这样的现实情况下，采取农村公共服务社会化的方式改革，会使农村的公共服务缺位甚至停滞。 6.缺乏群众参与。乡镇体制改革在很多方面存在政府单方面的制度供给，无法看到真正的民意，得不到乡镇机关和事业单位的人员的支持，如果仅仅单方面推动改革，则此项改革将面临较大的阻力，无法调动基层政府人员的积极性和主动性，改革可能会流于形式或夭折。改革的实践反复证明，“自上而下”、缺乏群众参与的改革很少能取得成功，至少不会取得较大的成功。 7.乡镇机构改革可能会落入“循环改革”的陷阱。循环改革是“驴推磨”式的改革，即当前改革所取得的成果成为今后改革的对象。乡镇机构改革自上世纪九十年代就开始了。2004年，我国的乡镇数为36952个，比1999年减少7789个。据民政部计算，撤并乡镇共精简机构17280个，裁减财政供养人员8.64万人，减轻财政负担8.64亿元。但从实际效果来看，并无实质性进展。一味地单纯撤并乡镇和精简人员是不够的，而要靠整个政府职能的转变。乡镇政府职能不转变，会使乡镇改革落入“循环改革”的陷阱。乡镇体制改革的路径选择 改革的实践证明，我国乡镇体制改革的思路，必须结合乡镇的区域特点，最终建立现代乡镇政府制度的基本走向与现实选择的结合。从现代国家构造的角度设计现代乡镇制度，由资源汲取型向资源支持型转变，管制型向服务型转变，改善治理方式，用市场和政府的多元治理，消除传统乡镇体制中不适应的体制障碍。我国的乡镇基层政权改革的目标是逐步将乡镇一级的基层政府建设为有限政府、效能政府、服务政府及法治政府，使之符合科学执政、民主执政、依法执政的要求。 关于乡镇的体制改革方式，目前学术界主要有四种不同的解决方案：一是将全国现有39240个乡镇行政建制撤销，一律改设为县级人民政府的派出机构；二是在撤并乡镇的基础上，精简机构、精简人员、转变职能，科学配置乡镇的权力运行机制和监督机制；三是划小县级行政区划，实行小县制，县以下取消乡镇一级行政建制，用小县制履行目前县乡两级政权的职能；四是实行乡镇自治，即在将农村社区事务与国家事务适当区分后，国家通过强制性法律预期方式，将基本的社会规范和目标确定下来，社区在法律的框架内实行广泛的自治。这四种模式介绍的都是今后乡镇管理体制改革的可能走向，各有其优缺点。从总体上说，乡镇管理体制改革主要涉及的是县级改革的配套和村民自治的进一步完善，不管采取哪种方案，都需要县乡村三级联动、整体思考、上下配套。改革的目的是为了进一步完善乡镇一级的管理，更好的服务农村社会，最终实现农村的稳定和发展。而各地的实际情况各不相同，在实际的改革过程中，应该因地制宜，选择适合本地的改革模式，而不能搞一刀切，强制的实行一种模式。 乡镇机构改革是农村综合改革的重中之重，随着农村税费改革的深入和取消农业税的落实，乡镇事权也需要相应调整。乡镇财政供养人员负担的减轻，消除农民负担反弹的隐患，以彻底、永久地跳出“黄宗羲定律”的历史怪圈，并为转变乡镇政府职能，服务于新农村建设奠定良好的政治基础。目前乡镇基层管理所出现的一系列问题是相互关联的，因而在全面构建和谐社会背景下解决这些问题要求有一个全面、系统、整体的运作。 一、改革乡镇基层政府机构 乡镇基层政府臃肿、财政供养人员过多已是不争的事实。这不仅给乡镇财政带来了很大的负担，也加重了农民的负担，不利于全面和谐社会的构建。因此精简乡镇基层政府机构，大力裁减财政负担人员不仅具有必要性，而且具有紧迫性。 1.精简机构，推进事业单位改革。强化乡镇政府的公共服务的责任，结合本地区的不同情况推动公共服务机构改革，在有条件的地方推行公共服务民营化。在政府财力有限的情况下，适当引进社会资本进入公共服务领域，不但可以解决政府资金短缺，提高公共服务质量和水平，扩大公共事业规模，还能促进运行体制和机制的改进、活力的提高以及再生能力的增强。对于治安、基础教育、医疗卫生、环保等公共性较强的服务，乡镇基层政府要承担应尽责任。 2.推动动人事制度改革，大力裁减富余人员。随着乡镇职能的逐渐转变，乡镇的行政工作人员也会相应的减少，而从事服务的人员会有所增加，这就要求加快人事制度改革的力度，大量裁减财政供养人员。 二、以财政体制改革推动财政层级扁平化，进而推动行政层级扁平化 财政体制扁平化改革，在近期可以达到提高财政资金使用效率的目的，长远来看，是推动政府行政体制改革的重要力量。在农村税费改革和取消农业税的情况下，县乡财政困难，国家推行财政体制上的“省管县”和“乡财县管”，能够达到严格财政管理