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城镇化战略与城市化战略取向研究一文“城镇化与行政区划”学术研讨会综述 作者：佚名 文章来源：不详 点击数：273 更新时间：2005-5-22 2002年12月21-22日城市规划学会区域规划与城市经济学术委员会在广东省东莞市虎门镇召开了“城镇化与行政区划”学术研讨会。共有60人出席了会议，宣读论文20余篇。另外，考察了虎门镇，评议了虎门镇总体规划。 改革开放以来，东莞市得到了超常发展，其影响力甚至不亚于一些省会城市，在人口规模上东莞已经是广东三大中心城市中的一个。虎门镇是东莞市最发达的镇，号称全国利税第一大镇。本次会议得到虎门镇领导的大力支持，镇领导亲自撰稿参与学术讨论，并安排专人负责会议的筹备工作，在会议经费上给予资助。 近几年来，城镇化引起社会上的广泛关注，大家都很关心城镇化的发展和城镇化水平的提高，这是一件好事。但在城镇化、都市区及行政区划等方面存在一些模糊认识、错误观点和不恰当的做法，非常有必要加以澄清和纠正。研讨会围绕这些问题作了热烈发言，现将主要观点概述如下： 一、城市与区域的基本概念 1、城乡地域的本质差别（1）乡村=农村（rural area） 以从事农业生产为主的人聚居的地方。 （2）城市（urban area） 有五个基本特征：以从事非农生产的人口为主； 人口聚居规模大于乡村； 人口密度和建筑密度高于乡村； 有相对较好的公共设施和较高的物质、文化水平； 是一定地域范围内的政治、经济、文化活动中心。 2、城市与城镇的异同目前，我国在“城市”和“城镇”的使用上比较混乱：（1）城市的狭义理解：只含市不含镇。 （2）城市的广义理解：含市又含建制镇。 （3）城镇的狭义理解：含市和建制镇。 （4）城镇的广义理解：含市、建制镇且含集镇。 对“城市”应作广义理解，因为城市规划法明确指出：“本法所指的城市，是指国家按行政建制设立的直辖市、市、镇”，把建制镇纳入城市范畴。对城镇一般作狭义理解，与对城市的广义理解完全相同。若在研究城镇体系的形成和发育过程中向基层深化，会涉及到一般集镇，这时可对城镇作广义理解。 3、城市化和城镇化（Urbanizatin） 由于对城市和城镇概念的混淆，所以出现了“城市化”和“城镇化”两种译法，其实在英文中都是一个词（Urbanizatin）。在日本和台湾又译成“都市化”，由于在我国大陆一般把都市理解为大城市，所以大陆不采用都市化的说法。如果大家对城市和城镇的含义认识比较一致，即广义的城市和狭义的城镇是相同的，那么，对城市化和城镇化就不会产生歧义。中国城市与区域规划学界和地理学界于1982年在南京召开的“中国城镇化道路问题学术讨论会”上，明确指出城市化与城镇化为同义语。并建议以“城市化”替代“城镇化”，以避免误解。但现在使用城镇化的说法仍相当普遍，在短期内还难以统一。我们也不强求统一，关键是要有一个正确的理解和认识，即：不能把城市化片面理解为主要发展大中城市；也不能把“城镇化”片面理解为只发展小城镇。 2001年公布的中华人民共和国国民经济和社会发展第十个五年计划纲要中首次提出：“要不失时机地实施城镇化战略”。为统一说法，与国家公布的正式文件的提法相一致，建议都使用“城镇化”。 4、城镇地域范围的确定不同的人对城镇地域范围的理解也不一样，这里最大的分歧是城市规划和区域规划工作者把城镇看成是一个“点”，而很多不从事城市规划的人把城镇看成是个“面”，把城市所管辖的广大农村也当成城市，如有的媒体说重庆市是世界上人口最多的城市（3000多万），这显然与事实不符，因为重庆市还管辖了大量的乡村地区和农民。由于没有分清“市域”和“市区（城区）”，也没分清“镇域”和“镇区”，把“市”和“镇”理解为以城镇为核心，以乡村空间为主体的城乡混合地域，所以现在中国的“市”已经远远偏离了“城市”，“镇”也不等于“城镇”。由于地域范围界定不清，造成统计上的混乱，目前我国的统计资料几乎所有所谓的“城市”数据都不能代表“城市”。 那么，如何来界定城镇地域范围呢？通常有三种方法，各有所长，也各有不足。 （1）按建成区界定城镇地域范围城市规划工作者多用此法，在进行城市规划时，要遵循“人地对应”的原则，对城市的建筑物分布和基础设施所能覆盖的范围调查得比较仔细，能划出明确的界线，即确定出建成区的范围，并按范围来统计人口，这样得出的城市用地范围和人口数据是比较准确合理的。但这种方法费时费力、且需要有一定的专业知识，所以推广起来难度很大。况且有些城市功能已扩散到周围郊区，变化又比较快，要准确界定其范围也有一定难度。 （2）按城市功能区界定城镇地域范围按城市功能区界定城镇地域范围可以把周围郊区地域考虑进去，可根据中心人口规模、外围人口密度、非农化水平、与中心联系密切程度、土地利用结构中城镇功能用地所占比重等指标划出与中心市在日常功能上联系密切、已基本城镇化的地域范围。在国外，城市功能地域概念跨越行政区界，以县为基本组成单元，收集资料比较方便。美国在1949年定义了标准大都市区（简称SMA），1959年改称标准大都市统计区（SMSA），1980年以后又改称大都市统计区（MSA），都有具体的统计标准，用于十年一度的国情普查。我国的城市规划界已开始使用这一概念，但名称比较混乱，还没有统一的界定标准。 （3）按行政区界定城镇地域范围资料便于收集，但失真太大，因为行政区划的界线与城市建成区的界线并不一致。尤其是搞了“整县设市”和“撤乡设镇”，还有些大城市把远郊的市辖县和县级市改为市辖区，使市、镇行政区内容纳了大量乡村地域，从而给按行政区界定城镇地域带来更大的困难。中国有过五次人口普查，普查中没有一次城镇人口的统计口径被连续使用过两次，由于市镇行政体制的频繁变化，国家统计局不得不频繁改变城镇人口的统计口径。中国的城市统计年鉴现在只公布地级市以上的“市”的资料，县级市已经进入县（市）社会经济统计概要，属于国家统计局农村社会经济调查总队的工作范畴。中国没有一个能与世界接轨的城市概念和城市统计口径。 5、城市与区域概念的混淆（1）将地区和市区混淆在正式出版的中国城市统计年鉴中，对直辖市和地级市均列出“地区”和“市区”两项，以地区代表市域，以市区代表城市。这只是作了形式上的划分，实际操作中却很难将“地区”和“市区”进行严格区分。例如在进行城市间经济实力比较和排序时，多以全市的GDP总量作为衡量指标；将全市的发展战略称作城市发展战略（实际是区域发展战略）；县级市更是把市域等同于城市。 （2）将广大农村地区划归城市，无端扩大了城市范围按我国宪法规定，地方政府基本只分为省（自治区、直辖市）、县、乡（镇）三级政权，地区行署属于省政府的派出机构。但现在实行地级市领导县，显著扩大其行政区管辖范围，将整个地区变为城市型政区。由于地市合并之风日盛，都尽量回避“地区”字样，因而更易使城市与区域的概念混淆。 至2000年底，全国共有259个地级市，其中253个地级市有下辖县，尚未实行地市合并的只剩下37个地区和7个盟。如今连经济不发达的宁夏固原地区和甘肃庆阳地区也都改为固原市和庆阳市（地级），内蒙将草原辽阔、人口稀少的呼伦贝尔盟改为呼伦贝尔市，将伊克昭盟改为鄂尔多斯市。如果被“市长”管的人口可以叫“市民”的话，那么，按现在的直辖市和地级市行政区内的人口已经占总人口的92%，极度扭曲实际的城镇化水平。 6、若干城市与区域概念释义目前，一般人对城市和区域的许多称谓比较混乱，在学术界也说法不一，有必要对一些称谓作界定，虽然大家认识不一定能完全一致，但起码对一些称谓所说的内容和含义要搞清楚，这样，在讨论问题时才有共同的语言。 （1）集中型城市城市中心区不断向外围扩展，城市基本上围绕着中心区发展。按不同形态可分为块状城市、带状城市、指状城市、有绿带隔离的组团式城市等。 （2）组群型城市是指由多个城市建成区组合成的多中心高度城镇化的城市行政地域，例如由张店、淄川、博山、临淄、周村组成的淄博市，东莞市也属于这一类。 （3）城市聚集带较发达地区一些城市沿主要交通干线或沿江、沿海成带状发展，形成联系密切的城市聚集带（不要误解为一定是众多的城市建成区连绵成带）。 （4）城市群在主要核心城市周围，聚集了不同类型、规模的城市，形成与核心城市保持较密切联系的城市群体，可称为城市群。如沪宁杭城市群、长株潭城市群。城市群可含盖城市聚集带。城市群包括多大范围和多少城市并没有一个明确的标准，有较大的任意性。 （5）城镇密集地区基本与城市群是一个意思，其区别在于，城市群的重点是城市，重视城镇之间的联系；城镇密集地区的重点是区域，除重视城镇之间的联系外，还要考虑城乡之间的联系。不能把城市群理解为高等级层次上的城镇密集地区。城镇密集地区包括多大范围和多少城镇也没有一个明确的标准，也有较大的任意性。 （6）都市区（大都市区） 对应的英文是Metrplitan Area.是指一个以大（中）城市为中心，将外围与其联系密切的工业化和城镇化水平较高的县、市共同组成的区域，内含众多的城镇和大片半城镇化或城乡一体化地域。如果其中心城市人口规模大于一百万，则可叫大都市区，也可由若干个大中城市作为中心共同组成大都市区，如长株潭组合型大都市区。都市区不一定是一个完整的一级行政区，它可能大于市域范围，也可能小于市域范围，它强调的是与中心市有密切的日常社会经济联系，有较高的非农化和城市化水平，要有协调内部建设的某种机制。 （7）都市连绵区（都市连绵带） 英文为Metrplitan Interlcking Regin 或Extended Metrplitan Regin，随着城镇化的不断发展，会使原来彼此分离的若干都市区，逐渐在更大范围内联成一片，形成巨型的城市功能地域，如珠三角和长三角，已可称为都市连绵区。都市连绵区一般是国家的经济核心区，并不是任何经济相对发达的城镇密集的地方都可以称为都市连绵区。 不宜将都市连绵区说成是城市连绵区，因为用城市连绵区容易给人造成城市建成区都连成一片的误解。 （8）都市圈（城市经济区） 都市圈一词在日本使用较广，其范围很难界定，相当于城市经济区的概念。在国内一些“都市圈”规划中对都市圈的内涵模糊，范围界定不清，前后出现矛盾，建议不使用这个概念。 例如，1990年南京城市总体规划中划出的“都市圈”实际是“都市区”，近年来江苏城市体系规划中提出的“南京都市圈”比1990年的“南京都市圈”范围要大的多，是南京“城市经济区”的概念，但名字和1990年规划的“南京都市圈”一样，在称谓上发生了混乱，叫人搞不清“都市圈”到底指的是什么：“苏锡常都市圈”实际是“联合都市区”的概念，是三个都市区连在一起了：“徐州都市圈”更是城市经济区的概念。黑龙江省搞的哈尔滨都市圈实际也是城市经济区。重庆变为直辖市后城市总体规划修编中提出的重庆“都市圈”实际上就是“都市区”。为了减少混乱，如果是城市的功能地域，最好叫“都市区”（Metrplitan area），如果是城市经济区，最好就叫城市经济区，不要叫“都市圈”。 二、行政区划 1、主要矛盾和问题（1）由于管理体制原因和历史原因，中国很多地方形成了“行政区经济”，这对经济发展既有有利的一面，也有有害的一面。其最大的害处是行政区之间“壁垒”森严，互相封锁，恶性竞争，甚至以邻为壑。据分析，中国省与省之间的壁垒远远高于中国与外国之间的壁垒。 （2）实行“切块设市”、“整县改市”、“地市合并”、“乡镇合并”，造成虚假城镇化。城镇化是一个历史发展过程，不是可以在一夜之间通过改变名称和数字游戏就能提高的。有些地方的领导为了突出自己所谓的“业绩”，用造假手段提高城镇化水平，其做法是很不恰当的，其危害是严重的，应坚决加以制止。 （3）跨行政区界的区域规划、城镇体系规划受行政区的限制，使规划缺乏实施主体，贯彻执行和协调的难度大。 （4）死板教条的城市行政等级阻碍了城市的发展。有些县级市或建制镇经济发展很快，人口规模很大，城镇建设的量也很大，但由于级别低而无法配置相应的建设资金和管理人员。这种只按“级别”、不管实际情况的管理模式和方法不符合实事求是的原则，也不符合与时俱进的精神，应该改变，希望能尽快制定出新的管理制度和办法。 （5）直辖市的郊县设“区”，造成区的混乱。现在“区”的含义非常混乱，自治区也是“区”，设市城市的“区”有的相当于地级，有的相当于县级，有的相当于乡镇一级，在称谓上也很不统一。 2、需要注意的问题和建议（1）反对形式主义的城镇化，不要对城镇化水平下达发展指标。积极稳妥推进城镇化发展是正确的，但要尊重城镇化发展的客观规律，不能只为突出“政绩”而下达城镇化发展指标，不能逼下级造假。在国家推行城镇化战略时，简单通过改变行政区划的办法，扩大市镇空间，不是值得提倡的途径，不是我们向市场化体制改革的方向。 （2）建立跨城市行政区界的“城市联盟”，实行跨境协调和合作。由于行政区界壁垒森严，且刚性很强，而城市发展必然要涉及到区域问题，所以城市之间的协调与合作非常必要和重要。两个或若干个相邻的城市可以建立“城市联盟”（或叫协调委员会，名称并不重要），进行市与市之间的协调与合作。 （3）修改完善城市制度设市应解禁，设市应严格按设市标准和条件，符合设市条件的，成熟一个、批准一个，不能一哄而起，也不能一卡到底。现行的撤县设市的模式和设市标准本身就有问题。 增加直辖市，我国现只有四个直辖市，从全国土地面积和人口数量来看，数量太少。有的省有的城市与省会城市相当，甚至超过省会城市，这样的城市可以设为直辖市，如大连市、青岛市、厦门市、深圳市等。增加直辖市可以调动更多城市的积极性。 另外，还应改革“市管市”；严格执行设市、设镇标准等。 （4）行政区划工作者和城市规划工作者联手研究全国的设市预测问题。设市涉及到社会、经济、历史、文化、行政、区域、城市等方方面面的问题，以前曾做过设市预测方面的工作，有了一定的积累和工作经验。面对新的发展形势，应着手研究全国设市预测问题（如果确定了合适的设市模式和设市标准，合格一个设立一个，也就没有必要老做预测）。 （5）开展新型城市制度改革研究，减弱政府直接的经济职能，改革政府干部考核制度。 三、主要结论和建议 1、中国的“人口城镇化水平”属于滞后的低度城镇化这一点无论从中国的城镇化水平（五普2000年36.09 %）与人均国民生产总值之间的数量模型来看，还是从中国城镇人口比重与二、三产业职工比重的对比来看，都是偏低的，这在国内外看法基本是一致的。之所以滞后，是由于我国的城镇化曾经走了两段弯路，一是我国曾经有很长一段时间不承认城镇化是社会发展的必然趋势，在改革开放以前走的是一条非城镇化的工业化道路。二是改革开放以来，虽然城镇化的速度加快了，但是由于鼓励离土不离乡，进厂不进城，走了一条分散的、效率不高的城镇化道路，丧失了许多大量的本来可以增加的第三产业的就业岗位，失去了更好、更快发展我国城镇化的机会。 2、政区城镇化是超前的、扭曲的，这种状况不能再持续下去了从1984年以来“撤乡改镇”（实质是“镇管村” ）、“撤县改市”（实质是“市管乡镇” ）、“县级市改地级市”（实质是“市管县” ）、“县和县级市改区”（实质是设区的市越来越大） 等一浪又一浪的“改革”以后，中国政区城镇化的水平可以说已经“高不胜高”。很多地方热衷于搞政区城镇化，为了显示政府的政绩，就不择手段地、人为地提高城镇化水平，把广大城乡混合地域当成了城镇化地域。如出现了世界面积最大的城市中国的格尔木市（99400平方公里），世界面积最大的镇不久前设立的面积达四、五万平方公里的罗布泊镇，这是很难令人理解的。 造成这种局面主要是体制的原因。由于我国现在仍在推行“行政区经济”，各级政府的职能及任期制、财税体制、政绩评估体制等没有彻底改变，甚至地方分割、划地为牢的行政区划体制还有所加强。在下面调查时就有人尖锐地说：“现在很多地方的领导是靠扩大土地来换政绩”，行政范围越大经济总量越大，但在算人均国内生产总值时却用最小的人口统计口径。这种局面虽然我们学术委员会无力加以改变，但我们大家可以从自己做起，把正确的观念贯穿到研究和实践中去，从而影响社会。简单通过调整行政区划来提高城镇化水平的做法不应再可持续下去了，这种虚假的城镇化对全国的经济社会发展是非常有害的。 我国普遍存在着设市体制和设市标准不规范的问题，如用1993年的设市标准来对照1992年全国全部的479个市，结果证明有428个市（占城市总数的89），至少有一项指标不符合标准。五年以后，全国有54%的县达到了1993年的标准，纷纷要求设市。民政部不得不提高设市标准，拟订了新的准备试用的设市标准。如果用新的设市标准来对照2000年底已设的400个县级市和262个地级市，结果证明有392个县级市（占县级市的98），至少有一项不符合标准。可以预计不要多少年又会有很多县达到新标准。为什么会这样呢？主要原因就是撤县设市的模式和撤县设市的标准有问题。现在大概因为这个问题没有解决，撤县设市停止了几年。 于是，在行政区划方面又想出了新的“招法”，即转向了县和县级市改区，扩大市区的范围。如原来佛山市管辖的高明市、顺德市、南海市、三水市都改为佛山市的区，“创造了”广东省又一个“超大型城市” .据说这样做的理由是城市发展空间不够。若按照行政区划简册2002的资料计算，现在直辖市市区的平均人口密度每平方公里北京是1062人，天津1182人，上海最高，才3381人，重庆只有600人；在各个省中，广东、河南、江苏、辽宁的地级以上设区市的市区，平均每平方公里的人口密度在1000-1100人之间，其余各省都只有二三百或五六百人不等，如果考虑到城区上万人的人口密度，那么外围的区的人口密度更低。可以说除了极个别的例外，我国设区的市不存在城市发展空间不够的问题，存在的主要问题是跨区域的协调问题。 建议全面审视中国的行政区划体制，正确推行中国的城市制度，要建立行政区划法。现在的市、镇设置太混乱，太不