传媒自主权的必要性及可行性思考.doc

传媒自主权的必要性及可行性思考王 平摘要：随着社会主义市场经济的持续发展和我国传媒业改革的不断深入，传媒自主权问题日益受到人们的关注和重视，来自这方面的争议或分歧也由来已久。因而，有必要对该问题进行一定的深入探讨。本文主要探讨传媒自主权在中西方国家的法律渊源、赋予传媒自主权的必要性和可行性以及关于传媒自主权问题的立法思考，期冀对促进传媒自主权在我国的合理实施和正当发挥有一定的启迪意义。关键词：传媒自主权；法律渊源；必要性；可行性国家新闻出版总署副署长柳斌杰曾在接受财经时报专访时表示，“过去，我们政府在产业方面的政策不明确，对一些出版物的生产管得过死。现在正在改革。从管理上来说，要减少政府审批项目，高度集中的计划经济的做法要改。比如一些项目选题、版面都要批准，管得过死，影响效率。现在正在清理一些审批项目，解决高度集中的办事方法，给予新闻出版单位更多的自主权和发展权。”1随着社会主义市场经济的持续发展和传媒业改革的不断深入，传媒的自主权和发展权日益受到重视，并得到很大的改善，这已成为不争的事实。但来自这方面的分歧或对立也不能不引起我们的关注。在国内，持肯定者认为媒体拥有自由裁量权是中国加入WTO、经济步入全球一体化轨道后，“时代提出的新要求”；媒体只有拥有了充分的自由裁量权，才有可能缩小“巨大的信息落差”；没有充分的自由裁量权，媒体“就不可能有高度的责任感和公信力” 2。持否定者则担心媒体拥有充分的自由裁量权后会导致种种职业失范行为，甚至会造成舆论失控，影响社会稳定，给社会带来动乱，等等。笔者认为，上述两种截然对立的观点皆有一定的道理，但也都存在着明显的局限或偏颇。目前首要的不是盲目地或一味地对赋予传媒自主权问题加以肯定或否定，而是有必要对传媒自主权的必要性可行性问题进行一定的深入探讨，方能正确对待这一问题，从而促进传媒自主权在我国的合理实施和正当发挥。一、传媒自主权的必要性思考1.媒体拥有充分的自由裁量权是现代民主与法制建设的重要保障和推动力大众传媒在国家民主与法制建设中扮演了非常重要的角色。它是现代社会人们参政议政的重要渠道，社会公众可通过这个渠道间接地影响政府的活动，有效地参与政治决策；它具有其它任何组织和群体所不可替代的涵化教育功能，能够培养民主所需要的公民精神和品格，增强社会公众的公民意识和民主法制意识；它是重要的舆论监督机构，“可以及时发现民主与法制建设中的缺点与不足，并提供建议与对策，可以及时揭露社会生活中一切违反民主与法制的社会现象，为民主与法制建设提供充分的事实根据和舆论支持”，可以及时“宣传民主与法制建设的发展与进步”，为民主与法制建设“创造良好的社会舆论环境” 3。传媒自主权利的实施与效果呈现，本身就是社会主义民主与法制的实践体现，因此，可以说媒体在信息传播、舆论监督等权利方面的进步与发展，反映了民主与法制的进步与发展。在现代法治社会，大众传媒既是制约国家公权力、遏制权力腐败现象的利器，同时又是保障公民私权利不受非法侵害的盾牌。随着传播科技的发展，现代民主与法制建设越来越离不开大众传媒的参与、推进和保障，而这一作用得以发挥的前提就是它必须享有一定的自由裁量权，有充分的独立性、自主性。2. 媒体拥有充分的自由裁量权是解放传媒业生产力、促进其自主发展的内在要求传媒自主权问题在很大程度上是传媒的管理体制问题。我国基本上是沿袭计划经济体制下建立起来的传媒管理体系。如现在除了有党的宣传部门对媒体实施思想政治性领导外，广电、新闻出版等行政管理部门还对各种大众传媒进行以业务为主的专门行政管理，在广电系统更是大多实行“局台合一”的管理体制。4。这种计划经济年代遗留下来的管理办法难以适应社会主义市场经济条件下媒体自我表现、自我更新的要求，不利于媒体自主性、积极性的充分发挥，也不符合行政管理职能向宏观调控转变的改革方针。专业管理部门须转变职能，给传媒创造更多自主发展的机会和空间。国家新闻出版总署副署长柳斌杰曾在接受财经时报专访时表示，“过去，我们政府在产业方面的政策不明确，对一些出版物的生产管得过死。现在正在改革。从管理上来说，要减少政府审批项目，高度集中的计划经济的做法要改。比如一些项目选题、版面都要批准，管得过死，影响效率。现在正在清理一些审批项目，解决高度集中的办事方法，给予新闻出版单位更多的自主权和发展权。”他还进一步指出，“新闻出版单位部门所有、单位所有，每一个社都有一个主管部门，主管部门的性质决定了出版物的性质。行业主管部门管理过死，主管单位还要加码，无所适从。现在实行集团化就是要打破行业限制、条块分割和地区封锁。”5 的确，面对经济体制改革的深入和加入世贸组织等形势带来的新挑战，我国传媒必须能够相对自由地进行资本运作，遵循市场机制，用符合市场经济规律的方式来发展壮大自身。毋庸讳言，传媒体制改革的关键就是要拆除束缚媒体的体制藩篱，解放传媒业生产力，赋予其更多的自由裁量权，以促进其更大的发展和繁荣。3. 对严重的腐败现象等进行监督和制约的迫切需要改革开放以后，随着新旧体制的转换，特别是社会主义市场经济的产生和发展，中国社会发展中法制不健全、市场竞争不规范、监督机制不完善等问题逐渐暴露出来，严重的腐败现象在滋生蔓延，各种社会问题日益增多，这就迫切需要传媒承担起社会责任，充当市场经济清道夫和法制建设的利器。因而，赋予传媒充分的自由裁量权，加强媒体舆论监督显得尤为重要。新闻舆论监督权利是对公权力机关进行社会制约的有力方式，它植根于公众的权利和利益之中，本质上是公众通过媒体对政府部门以及社会生活中的违法乱纪行为进行的监督，是公民参与国家和社会管理的一种重要形式。在社会各种监督机制中，舆论监督不同于立法、行政、司法等国家监督，是最全面具体、最快捷有力、最易于操作的公共权力监督机制。它具有公开性和广泛传播的特点，能以其公诸于众和社会放大效应的优势产生强大威力，在惩腐倡廉、强化执法力度、保持政令畅通、加强行政管理、提高工作效率、反对官僚主义、监督干部尽职守责等方面发挥着越来越大的作用。而这一权利的正当行使需要法律的授予和保障，虽然我国宪法、刑法等有关法律为开展舆论监督提供了法理基础，但有关这方面的传媒立法依然滞后，应加快立法进程，给传媒自主权以特殊保障，使其能充分发挥舆论监督的重要功能和作用。4. 有利于维护公民的合法权益在社会主义国家，人民是国家的主人，国家的一切权力属于人民，国家须满足人民群众的根本利益和现实需求，保证人民群众依法享有对社会的知情权、利益诉求的表达权、各种意见、信息得到传播权、对公众通讯工具拥有使用权等6。要保证这些权利的充分行使和有序运作，须确保传媒拥有充分的自由裁量权。因为该权利不仅仅是传媒机构或传媒从业人员的权利，更是公众知情权、表达权等权利的体现，对其进行一定的法律保护是至关重要的。大众传媒是整个社会的信息系统和舆论机关，它在维护公民的合法权益方面具有十分特殊的作用。在建设法制现代化国家的过程中，党和政府已经通过采取各种措施，来保护公民的合法权益。但是，法制现代化的进程毕竟是一个漫长而又复杂的过程，在这个过程中，只有充分发挥媒体的积极作用，将一切违法乱纪者置于“无处不在的眼睛”之下，才能切实有效地保护公民的合法权益。 “阳光是最好的杀毒剂”，通过传媒形成的舆论“可以使群情激愤，可以使民怨沸腾，可以使丑行败露而陷入过街老鼠式的窘境之中，可以使一切不良现象昭然于阳光之下.” 7。所以，对于全体公众而言，这种社会权利是十分重要的。表达民意、反映民意、彰显良知的媒体是一股十分重要的公众的民主力量。赋予传媒充分的自由裁量权，充分发挥传媒的“群众喉舌”、“政府镜鉴”功能，“对于我们国家的民主政治和政治现代化意义深远，对于保障公民的合法权益，同样举足轻重。” 8二、传媒自主权的可行性思考1新阶段的改革必将带动包括传媒体制改革在内的全面制度创新改革开放30年来，伴随着经济体制改革的推进，我国的生产力水平大大提高，经济基础发生了重大改变，社会结构也开始加速变动。但与此同时，政治体制、社会体制和文化体制改革已明显滞后于经济体制改革的实际进程。新阶段的改革必将带动包括传媒体制改革在内的全面制度创新。“在改革新阶段，我国既需要通过经济体制改革为政治体制、社会体制和文化体制的变革创造物质基础，也需要通过政治体制、社会体制和文化体制的变革化解经济体制改革进程中出现的新矛盾和新问题，为完善社会主义市场经济体制破除深层次的体制障碍。”9无庸讳言，在社会主义市场经济条件下，在媒体产业化经营的今天，对传媒市场监管仍然习惯于计划经济时代以行政管理为主的模式是不科学的。对于传媒行业来说，必要的管理是不可或缺的，但管理者的思想观念、职能、管理的方法和手段等须作一定的调整和改变，应进一步利用和发挥法律法规和市场规律的作用，对行政干预的力量适当加以控制。也就是说，在不违反国家传播政策的前提下，注意放开对传媒经营和发展的直接管制，减少对市场主体经营行为的行政性干预，充分发挥市场机制的调节作用，以形成传媒市场有效竞争的格局，促进我国传媒业的发展和繁荣。2近几年来我国传播法制化的条件越来越成熟近几年来，我国全面的法制建设为传播法制化提供了良好的社会氛围。在实施依法治国、建设社会主义法制国家的进程中，我国确立了到2010年建立起符合市场经济要求的、有中国特色的社会主义法律体系。作为我国法律体系的一个重要组成部分，传媒立法必将引起更多的关注，我国传媒事业近20多年的发展也将为传媒法制化提供现实基础和经验，尤其是传媒实践中引发的大量法律问题以及这些问题的提出和解决，都对将来的传媒立法具有宝贵的参考价值。此外，市场经济的持续发展，使人们（包括党政官员）的思想观念发生了巨大变化，人权、民主、法制等现代意识极大增强，为传媒自主权的充分施行打下了思想基础。对过去主要运用行政力量对传媒业进行管理的状况，国家新闻出版总署副署长柳斌杰指出：“过去计划经济下配给资源，政府垄断保护，使新闻出版单位只生不死，这是造成低水平重复、浪费资源的主要原因，这些都影响新闻出版事业的发展。现在国务院正在制定、修改关于著作权、印刷、出版、发行等方面的法规，改变过去领导一句话就会决定一张报纸、一本书命运的做法。”10。从认识到权力高度集中于管理部门的计划经济管理模式的弊端，到逐渐重视依法进行管理，注意通过管理激发传媒自身的活力，这种思想观念的转变就是一种历史的进步。任何一种法律制度的形成和发展都离不开一定的经济、政治、思想等条件。随着我国社会主义市场经济的发展、政治的开明和民主、思想观念的不断解放和创新，传媒自主权在我国完全能够突破制度的瓶颈而达到一个越来越理想的状态。3传媒业在经济体制改革中不断发展壮大，目前已经获得了很大的自主权市场经济体制建立以来，我国传媒业获得了长足的发展，逐渐由小到大，由弱变强，无论在经济上、管理体制上还是在人事制度上，都已经获得了很大的自主权和独立性。如电广传媒1999年即实现近4亿元的收入，2000年收入在创新高，突破5亿，其中，快乐大本营、玫瑰之约两个名牌栏目冠名权买断价格竟超过了中央电视台同段广告价格，创造了我国传媒业的一个“奇迹”，他们的经验很多，但最基本的一条就是拥有了一定的自主权；在报业发展方面也有很大的突破，如1996年，以集团公司身份出现的“广州日报报业集团有限公司”正式成立，在市场上找到自己的位置。这意味着在市场经济条件下，传媒完全可以打破“固有的体制概念”，实行一种与传媒宗旨“并不违背然而更符合市场经济要求的运作模式” 11。2006年是中国传媒行业体制改革力度最大的一年，国务院发出关于深化文化体制改革的若干意见，提出要重点培育发展一批实力雄厚、具有较强竞争力和影响力的大型文化企业和企业集团，支持和鼓励大型国有文化企业和企业集团实行跨地区、跨行业兼并重组。中国传媒不仅在国内要提供给民众足够的精神食粮，还要走出国门，做国际化的传媒企业。要实现这一目标，中国传媒企业还有很长的路要走，但媒体拥有一定的自由裁量权是现代传媒发展壮大的重要特征和趋势。随着现代社会政治、经济和文化的迅速发展，传媒影响社会生活的功能和范围不断扩大，传媒机构享有的自由裁量权也会随之增加。4. 随着我国加入WTO，对传媒的规制也将越来越趋向于宽松、合理加入WTO后我国最大的变化是中国法律法规与世界通用规则的对接，这对我国的法制建设是一种强有力的推动。目前我国法律法规的制定和修订都须考虑与WTO原则以及相关的国际通行法则是否相吻合或能否接轨的问题，也就是说，加入WTO以后的中国，须在诸多方面兑现自己所作的承诺，须在世贸组织的一系列原则和规范的范围内进行运作，使之与WTO的规定相一致，这就必然会对我国社会产生一些深层次的影响，其中包括推进社会的政治体制改革和政治民主化进程，包括促进我国在按照法律法规对各行各业进行管理方面的进步。加入WTO给中国传媒带来的不是简单的市场开放问题，而是蕴涵着相当大的压力和挑战。加入WTO后，随着传媒生存其中的社会环境市场化程度的加深，市场竞争的加剧，国际化趋势的增强，必将促进传媒业更深层次的变革，传媒管理体制和经营机制也必然面临进一步的改革和创新。当然，这种改革和创新是在坚持四项基本原则前提下的改革和创新。加入WTO以后，我国传媒业为国家所掌控的性质并没有改变，党对传媒业的领导也不会因为我国加入WTO而有所削弱，但传媒实践中的自主性、传媒人的专业精神和智慧、传媒产业的内在动力将得到进一步的尊重、开掘和释放，我国传媒业将更能胜任其引导社会公众舆论的重任，更能充分发挥国家所希望其担负的意识形态功能。三、传媒自主权的立法思考目前，我国基本上形成了融宪法、法律、行政法规、部门规章、地方法规和国际公约等为一体的传播法制渊源，已为我国传媒事业的健康发展提供了一定的法律保障。但我国当前传媒法制建设也存在一些问题。首先是我国对媒体的立法还不完善，传媒基本法缺失，传媒自主权从基本属性上看还只是宪法性权利，在我国尚缺乏立法的规范和实际的赋予。其次，行政法规和部门规章在我国的传媒法制体系中占据了主导地位，但行政法规和部门规章具有法律位阶低、调整范围小、法律效力弱等固有的缺陷，这使得许多传媒活动无法进行有效的法律规范，公民和传媒的合法权益难以得到切实的保障。第三，我国现行的传媒法具有明显的“义务本位”特点，对传播活动主体限制过多而保护不足。客观地讲，这种法律环境的确不太利于我国传媒事业的进一步发展 12。为了促进和确保传媒自主权的正当实施，当务之急，应加快传媒立法进程，保障并规范传媒自主权。这是解决该问题的根本对策或途径。以下是笔者就这一问题的一点粗浅体会或看法。1. 树立正确立法思想所谓正确立法思想，即以权利为主体，以服务为宗旨的立法思想。只有树立正确的传媒立法思想，才能增强传媒立法的针对性和可操作性，提高传媒立法的质量。虽然我国宪法保障了公民的言论自由和对政府官员的批评、监督、建议权利，这些条款被认为是中国媒体自主权利的法源，但是宪法只是普通立法的法律基础，不能代替普通立法。国家有必要制定专门的传媒法，将宪法中的言论自由、表达自由、出版自由等抽象的理念或原则，具体化到传媒的各项权利和自由之中，以规范与保障传媒的职业活动。为此，应注意明确界定传媒的自主权利，确立媒体权利的救济制度，此外，还应明确规定相关单位和个人的责任义务，如政府信息适当公开、涉及公共利益事项应主动配合采访、不得侵害媒体的合法权益等。2. 坚持公共利益原则目前，大众传媒广泛地介入了社会生活的方方面面，包括司法审判、行政执法、基层政权建设、公民日常生活等，传媒自主权难免与其他自由和权利之间产生矛盾，尤其是当今传媒业在市场经济的条件下运行，越来越面临经济效益和社会效益的冲突，倘若处理不当，会僭越到公权力或侵犯到私权利，会出现诸如“有偿新闻”、“低俗新闻”、“新闻广告”、“新闻侵权”等失范行为。通常情况下，利益衡量原则是我们用来解决利益冲突问题时的一种有效方法。在处理相互冲突的各种利益时，比较它们的轻重、大小，“两利相衡取其重，两害相衡取其轻”。用利益衡量原则来处理传媒自主权与其它权利冲突时，各国传媒在立法方面的具体作法是不一样的。在我国，宪法、法律和主流价值观一直把国家利益、社会公共利益放在第一位，这也是未来传媒立法须坚持的基本原则。3.借鉴外国先进立法经验西方发达国家的经验表明，凡有完善的出版自由法的国家，对媒体的保护都比较好，传媒享有自主或自由权利的程度也比较高。我国传媒立法的呼吁已愈二十年，至今仍是千呼万唤难出台。新闻权益保障法的缺失，可以说是造成现今我国对传媒权利保护不力的一个根本原因。因而，如何立足我国传媒业实际情况，借鉴外国先进立法经验，构建具有中国特色的带有权益保障性质的传媒法律体系，是摆在我们面前亟需高度重视和解决的重要问题。4. 尽快突破包括制度瓶颈在内的深层次立法难点我国传媒立法涉及包括制度瓶颈在内的许多深层次的难点问题，因而还有若干问题或争议尚难达成共识，如媒体能否对任何违背宪法和法律的人和事进行公开批评、监督？新闻主体的范围如何界定？公民和法人能否参与创办新闻媒体和出版单位？在市场经济条件下，传媒主体身份或法人属性如何定位？新闻活动能否不受法律之外的其它党政权力的干预？如何均衡新闻自由与司法独立审判之间关系？新闻媒体既是党和政府的喉舌，又是人民的喉舌，这在法律上又如何定位？如何处理“喉舌论”与传播自由的矛盾？等等。这一系列涉及传媒体制的深层次的立法难题也是我国传媒立法应当考虑并应亟需给予解决的问题13。注释：1 5 10张立伟：新闻法不会出台 外资年底进入报刊发行，2002年11月20日财经时报。2刘行芳：应该赋予媒介充分的自由裁量权，安徽大学学报(哲学社会科学版) ，2004年第1期。3何梓华主编，新闻理论教程，高等教育出版社，1999年版，第184页。4 高慧军：媒介环境变化与媒体管理改革，中国矿业大学学报(社会科学版)，2003年第9期。6刘行芳主编：新闻法治与新闻伦理，郑州大学出版社，2007年版，第44页。7 8 12黄瑚主编：新闻法规与职业道德教程，复旦大学出版社，2005年版，第173页，第72页，。9迟福林：走向全面制度创新中改院 之总论，读书网，/news/2007/08-22/19767.html 23K 2007-10-15。11丁柏铨:论加入W T O以后我国新闻传播业的发展战略, /blog/user1/ . /6864.shtml 72K 2008-5-1