依法治乡存在的问题及发展建议调研报告

依法治乡存在的问题及发展建议调研报告乡村稳，国家安。全面依法治国，基础在农村，重点在乡镇。乡镇作为依法治理的“第一道防线”，最终工作成效如何，事关依法治国方略。为此，我们先后深入到临漳、xx、永年x个县的x个乡镇x个村，围绕新形势下乡镇如何推进依法治理，了解实情，找准症结，提出建议。说缘由势在必行为什么依法治乡？要想推行依法治理，必须明白依法治乡的必要性。全面依法治国的推行，乡村基层工作的实际，基层干部群众的要求，使依法治乡势在必行。首先，依法治乡是中央的明确要求，这是“大方向”。十八届四中全会，是我党首次以“依法治国”为主题的中央全会，明确提出了“全面依法治国”的战略要求，这是新一届党中央“四个全面”治国方略的重要内容，是治国理政方式的重大转变。乡镇作为我国最基层的一级政府，推进依法治乡既是落实中央全会精神的必然要求，也是乡镇党委政府的一项全局性工作，更是乡镇干部的一项重大政治责任，必须不折不扣地落实，否则中央的战略就会落空。其次，依法治乡是基层的现实要求，这是“重事实”。多元化思潮需要依法治理。当前，随着市场经济的全面建立，各种文化思潮多样性，人们的价值观多元化，面对这种新形势，要治理社会、管理乡村，光靠教育、仅靠自觉肯定不行，必须依法治理。复杂的矛盾需要依法治理。在调研中，无论经济条件好的xx市淑村镇，还是中等水平的永年县南沿村镇，或是东部地区的临漳县章里集乡，都谈到一个共同的问题，就是目前乡镇最难缠的一项工作矛盾化解、信访维稳。据了解，这也是全市xx个县（市）区xx个乡镇共同的难题。这其中有邻里纠纷，也有干群矛盾，还有涉法涉诉。这些矛盾怎么化解，这些问题如何解决，唯有依法治理。繁重的任务需要依法治理。乡镇虽小，但作为最基层的政府，无论是发展经济、改善民生，还是传播文化、保护生态等，上级的各项政策都需要落实；无论是社会保障、创业就业，还是上学就医、惠农政策，群众的各项服务都需要完成，作为“上面千条线，下面一根针”的关口，要圆满完成这些任务，首先要靠一整套的制度规则，这个制度规则就是法律。必须依靠法治的推行，否则基层的工作无法完成。第三，依法治乡是干群的迫切要求，这是“真声音”。在调研中，通过与乡村干部群众座谈，大家有一个共同的呼声：一方面，随着社会的进步，人民群众更加期盼公平正义、盼望社会尊重、希望良好服务，消除不和谐、不公平、不满意的问题。群众的期盼怎么实现，只能依法治理；另一方面，随着时代的发展，乡村干部出现了“老办法不管用、新办法不会用、硬办法不能用”的困惑，导致不想干、不会干、不敢干的局面。干部的困惑怎么解决，必须实施依法治理，否则干群的呼声不会答应。看现状三大困惑依法治乡难在哪？要推进依法治理，首先要弄清影响推进依法治理的困惑。通过深入乡镇村调查了解，当前在乡镇制约依法治理的因素至少有“三大不适应”：（一）传统观念的影响：人民群众依法维权与依法履行义务的不适应。随着社会的进步，特别是当前国家全面依法治国的推进，人民群众的法制意识越来越强，特别是用法律武器维护自己合法权利的意识更强。但受传统观念的影响，在农村仍然表现出三个不适应：一是法制意识的增强与文化素质不高的不适应。农村群众的法制意识虽然逐步增强，但是长期以来形成的低文化、低素质的现象并没有改变，导致少数群众用“双重标准”提要求，维护自己权利时讲法律，执行国家政策或履行义务时不讲法律，甚至不讲道理。在调研中，临漳县东屯村、永年县孙李街都有反映，在本村有个别群众就是这样，甚至xx市白沙村有时也有这种现象。二是法制意识的增强与法律知识缺乏的不适应。在农村，真正懂法知法的还不太多，有相当一部分群众不懂法、不知法，甚至干了违法的事还不知道。据调查，全市每年发生的纠纷、案件中，有21%是因为当事人不懂法而为之。三是法制意识的增强与维权方式欠妥的不适应。现阶段农村群众“信访不信法、信上不信下”的思想还客观存在，比如邻里宅基地纠纷，甚至经济纠纷，群众不是找法院，而是到政府上访，甚至到政府闹访。当然调处化解矛盾是乡村的职责，有民事调处、行政调处、依法调处三种方式，但有的法院已经判决了，因为没有达到他们的要求或目的，仍然上访闹访，用不恰当的方式来维权，甚至有的用违法的方式。据了解，十八大后，各地尤其是我市乡村进京赴省上访明显下降，有的甚至下降了60%以上，但全市19个县（市）区，每个县都或多或少存在“信访不信法、信上不信下”的现象，严重影响了对涉法涉诉问题的处理。（二）主体资格的缺失：乡镇本身承担责任与能够行使职权的不适应。“芝麻大的官，巴掌大的权，天大的责任”，这是对当前乡镇的真实写照，导致乡镇这个依法治理的“主体”呈现“权力空壳化，责任无限化”。为什么出现这种局面：一是乡镇的特殊位置。在我国管理体制中，乡镇政府是处于最基层的一级政府，是直接与群众打交道的政府。“上面千条线，下面一根针”，对乡镇来讲，无论哪个部门，无论哪个行业，要把政策传导到农村，都必须对口到乡镇，要求“乡镇党委政府一把手负总责”，这就要求乡镇都要安排，都要承担责任，这就是“无限大的责任”。二是乡镇的特殊职能。按理说，乡镇要承担这么多的责任，就应该负有更多的职能。但目前乡镇是在计划经济条件下建立的，随着改革的深入，现行法律赋予乡镇的权力十分有限，真正能够行使执法权、治理权的基层站所都不归乡镇管（据调查，全市195个乡镇，95%的乡镇对基层站所没有管理权）。对于辖区内的行政事务，乡镇又应全面负责，导致虽然乡镇不具有行政执法主体资格，却总是被推到最前线，引发“不能管也要管”，甚至出现越权执法、违法执法的尴尬局面。三是乡镇的特殊体系。目前，乡镇存在政府行政权和村民自治权两种运行体系，受诸多因素的影响，行政权和自治权之间有交错混淆。尤其是村民组织法规定，乡村关系是一种指导和被指导的关系，不是行政上的领导关系。村委会应当协助乡镇开展工作，但是没有规定协助的方式、内容和范围，具体操作中容易导致推诿扯皮、落实不好、指导不力。（三）保障手段的不力：执法部门现实情况与当前面临形势的不适应。依法治乡离开了执法机关这个有力“武器”，就是一句空话。但现实情况下，在执法机关中至少存在三个问题，影响了依法治理的推进。一是力量的薄弱。推进依法治理，须有足够的执法力量。但实际情况是，基层执法力量还比较薄弱，全市x个乡镇虽然都有基层派出所，但每个派出所的正式干警大都在25人之间，有的甚至更少；虽然实现了基层法庭全覆盖，但每个法庭也就1-2名干警。这对一个几万人口的乡镇来说，远远满足不了办案的需要，更与全面推进依法治理的大形势不相适应。二是环境的制约。按理说，随着依法治理力度的加大，执法机关更应该大胆执法、有力执法、主动执法。但在现实中，怕得罪人的心理，使个别执法人员受“行政领导干预办案”的影响，不想办案，能推就推；怕担责任的心里，个别执法人员受“办案责任终身追究”的影响，不敢办案，能拖就拖；怕找麻烦的心理，个别执法人员受“群众无理上访”的影响，不愿办案，能躲就躲。三是监督的缺失。由于监督机制不健全，监督追究不到位，导致对不作为的监督不力、对乱作为的监督缺失，造成依法治理在基层推行更难。深思考几点建议怎么样依法治乡？必须针对存在的困惑，结合乡村工作实际，转变传统观念、建强主体资格、抓好保障关键，探索一条适合乡村实际的依法治理路子。第一，转变传统观念：加大普法宣传力度，夯实思想基础。观念决定思维，思维决定行动。要推进依法治理，必须打破传统思维。为此，要加大“三个力度”：一是加大农村群众的普法力度。探索村级法制辅导员制度，每村明确一名或几名法制辅导员，解决有人普法的问题；探索村级分级普法机制，定期在村民代表、党员代表、能人大户、致富能手中开展普法，解决有人参与的问题；探索村级法制宣传形式，把普法与农技培训、政策宣传、便民服务相结合，解决有人愿学的问题。二是加大乡村干部的培训力度。落实定期培训制度，每半年对乡村干部进行一次法律知识培训，带头学法、懂法、用法，真正使乡村干部“有能力”；落实考核法治机制，把乡村干部依法行政情况作为对干部考核的重要内容，与评优晋先挂钩，每半年述职时要有专项内容，真正使乡村干部“有动力”；落实年终测评办法，组织党员群众代表对乡村干部依法行政情况进行民主测评，评出好中差，真正使乡村干部“有压力”。三是加大社会氛围的营造力度。要开展法律进学校、进课本、进考卷活动，使每个人从小就接受法律教育、培养法制意识；要开展法律进社区、进企业、进农家活动，使法律知识真正实现无缝隙全覆盖；要开展法律进商场、进医院、进饭店活动，使法律渗透到人们生活的每个细节，真正在全社会营造“处处有法律、时时有法治”的浓厚氛围。第二，建强主体资格：强化乡镇行政职能，完善工作机制。法定职责必须为，法无授权不可为。要推进依法治理，必须建强主体资格。为此，要处理好“三个关系”：一是处理好“乡镇政府”与“基层站所”的关系，重点抓好“一增一减”。一方面，要使乡镇对辖区内的行政事务全面负责，推进依法治理，根据十八届四中全会决定中“根据不同层级政府的事权和职能，按照减少层次、整合队伍、提高效率的原则，合理配置执法力量”和“大幅减少市县两级政府执法队伍种类”的要求，探索基层站所归口乡镇或取消基层站所，适当增加乡镇政府执法主体资格的路子，真正建设乡镇“法治政府”，这就是“一增”。另一方面，要适应形势发展的要求，更好服务群众，按照决定中“推进社会治理体制创新和法律制度建设”的要求，把“发展经济、公共服务、社会工作”等职能，逐步由乡镇政府转交给社会组织，真正使乡镇腾出更多的精力成为“服务型”政府，这就是“一减”。为此，要干好“三件事”：明确法治依据。将法律法规、部门规定、规范性文件等，需要乡镇执行的条款收集整理、归类汇总，根据要求，逐条明确标准，逐项落实岗位，逐个落实人员。完善法治机制。在乡镇政府设立公职律师，参与决策论证，防范法律风险；完善重大行政事项公示制度，规范乡镇行政执法行为。强化法治监督。聘请社会各界人士担任乡镇依法行政监督员，定期组织评议活动，推动乡镇依法治理有效落实。二是处理好“行政权”与“自治权”的关系，重点做好“一保一助”。乡镇行政权与村民自治权并不是两个相互孤立的运行体系，只要处理得当，可以相辅相成，促进依法治理。“一保”，就是乡镇政府行政权要对村民自治权起好“保障作用”，重点是指导好村民自治行为，纠正好自治中的违法行为，解决好自治中的困难。“一助”，就是村委会要切实协助好乡镇行政权运行，尤其在维护农村稳定、搞好基层服务、强化社会治理上，要发挥好协助作用。为此，要抓好“三制度”。定期汇报制。村委会要定期向乡镇政府汇报村民自治情况，以便乡镇及时指导村民开展自治，解决村民自治中的困难和问题。定期走访制。乡镇政府要定期深入到村走访村民，及时发现村民自治中的违法行为，及时予以纠正，保证村民自治不走偏。定期调度制。乡镇政府要定期调度村委会，了解村委会在协助乡镇行政权中作用的发挥，真正使乡镇依法行政落到实处。三是处理好“依法治理”与“为民服务”的关系，重点建好“一站一室”。既要让人民群众享受公平正义，又要为广大村民提供更多服务，这是各级政府的责任和义务。乡镇政府要依法建好乡镇便民服务站，重点是整合乡镇计生、工商、民政、社保医保、土地管理等服务职能，组建便民服务中心，实行集中办公，一站式服务。村委会要在村民自治下组建村便民服务室，实行“轮流坐班制”，每天明确专人坐班，为群众提供代办、帮办服务，切实解决政策惠民“最后一公里”的问题。为此，要搞好“三个一”：一个好体制，要实现法治与服务的有机统一，最主要的是要有一个好的运行体系，解决有法办事的问题。比如xx市探索出的“一制三化”，临漳县提出的“便民服务、矛盾调处、村民自治、教育引导、治安防范、安全防范、社会保障、干部管理”八大治理体系等等。一个好队伍，真正建立一支能够为民服务的乡村干部队伍，解决有人办事的问题。一个好阵地，明确一处集中办公的场所，解决有地办事的问题。第三，抓好保障关键：打造过硬执法机关，筑牢核心力量。打铁还需自身硬，绣花要得手绵巧。要推进依法治理，执法机关首先得过硬。为此，要做到“四个过硬”：一是力量过硬。就是要通过加大公安、法院、司法等机关公务员考录力度，增加执法机关力量；通过在市县政法机关开展“下基层大轮岗”等活动，充实乡镇基层执法力量。二是作风过硬。通过加强