我国行政管理支出.doc

根据官方的最新统计，今年前五个月全国财政收入35470亿元，同比增长30.8%，比去年前六个月的收入还要多2000亿。即使按保守的估算，2010年中国政府的财政收入总额将达到8万亿。如果这一数字得以实现，中国将成为全球第二大财政收入经济体，仅次于美国。放在前几年，这应该是一则令国人振奋的好消息，不过这一次的舆论反应却有些不同，包括央视在内的诸多媒体都对我国财政收入的过快增长表示了担忧和质疑。国家财政富了，岁入达到了8万亿，为什么公众和舆论都不为之欢呼呢？在2009年“两会”后的记者招待会上，温总理曾经语重心长地指出：“一个国家的财政史是惊心动魄的。如果你读它，会从中看到不仅是经济的发展，而且是社会的结构和公平正义。”此次舆论对8万亿财政收入的担忧和质疑，其实质也是这一数据所引发的对于“社会结构和公平正义”的质疑。首先是财政收入增长过快有可能加剧中国经济的结构失衡。2003年至2009年，全国财政收入连续突破2万亿、3万亿、5万亿、6万亿大关，绝大多数年份的增长都在20%以上，远远高于同期GDP的增速，更高于居民收入的增速。国家财政收入增长过快，必然意味着民间企业和民众收入部分的相对减少，在过去22年间，中国人的劳动报酬占GDP比例下降了近20个百分点。在当下内需低迷、经济结构失衡突出的时期，政府收入的剧增只会进一步增加投资，挤压民间消费，这显然不利于经济结构的调整和增长。公众的质疑还来自于国家的高税收并没有带来高福利和满意的公共服务。中国的财政收入占到了GDP的30%以上，而财政收入最高的美国，其联邦财政收入只有GDP的16%。而且，美国政府财政开支的73%用于医疗、教育、社会保障等公共服务，行政开支只占10%，而中国政府开支只有25.5%用于公共服务，其他都用于行政开支和为国有企业补窟窿。不仅医疗、教育等公共福利欠账，而且一些真正该花钱建设的公共工程和设施也无法令人满意。最近，我国南方多省遭受暴雨大风袭击，引发了一系列的山体滑坡、溃坝等重大灾害，其中就暴露出了许多市政防灾工程的严重不足。发生严重溃坝灾情的江苏省抚州市对媒体表示,如果有300万,唱凯提就可以得到及时的加固,而此次垮堤造成的损失却是10个亿。福利和公共产品支出偏低，而政府的行政管理支出却畸高。以2006年为例，中国政府的行政管理支出占财政支出的比重高达18.73%，而同期日本的行政管理支出比重是2.38%，英国为4.19%，韩国为5.06%，美国最高，也只有9.9%。公众眼看着税费高企但感觉不到这些钱化为了福利，加上行政管理费用以及一直不对外公开的“三公费用”方面的支出极其庞大，公众自然对这样的财政收入增长少了几分喜悦和激动。现代经济活动讲究平衡和共赢，只有实体经济持续繁荣，国家的财政收入才有可能实现稳定的增长。如果政府在财税方面索取过度，必将伤害实体经济、伤害民间消费，最终也必然使财政收入的来源枯竭，国民经济陷入困境。目前是中国经济实现产业升级、进行结构调整的关键时期，政府理应对民间让利，果断采取减税等措施，让一直复苏乏力的实体经济休养生息。除了减税，政府花钱的预算审计机制的改革也势在必行。首先是预算与“三公费用”的信息公开。如此巨额的财政收入，谁花出去的，花到哪里了，这不能是一笔糊涂账。时至今日，“三公费用”等政府预算与支出信息还没有公开，从常理和世界各国的惯例来讲，都已经说不过去。另外还有审计系统，国家财政的审计工作理应归为人大，而现在审计系统由国务院管辖，按照湖北省统计局副局长的叶青的说法，这是“自己审自己，可以公布的问题有一定的限制。”随着改革的经验与教训的积累，现在越来越多的民众开始明白，政府的强大不等于国家的强大，更不等于民众福利的增加。政府也有其自身的利益诉求，其中甚至可能与民众的利益相冲突。政府的财政收支必须被置于国民的强大而健全的监督制约之下，否则政府掌握的钱再多，也非国民之幸。关键字：行政管理支出 政府职能转变 机构改革 效率优化摘要：近年来，随着改革开放的力度不断加大，政府职能的形式不断转变，行政队伍的人数不断增加，我国行政管理费用呈快速增长趋势。行政支出的直线上升加重了财政的负担，造成财政支出结构不合理，提高财政风险的几率。此外，还引发了一系列问题如官员腐败、滥用权利等的产生。本文从财政支出学角度出发，结合实际，论述我国行政支出的现状、原因、解决方案，以期为相关领域问题的研究和正在进行的政府机构改革提供一定的理论依据。近年来，我国各级政府的行政费用逐年增长。突出表现在：预算外支出不断增加；“三乱”现象日趋严重；公务员的工资福利步步攀升。有关专家针对这些现象提出了自己的看法，一部分认为：由于我国政府职能的转变以及政府作为公共产品提供者职权范围的不断扩大势必导致行政费用的增加。同时，随着我国社会政治经济文化的不断发展，各种建设蒸蒸日上，由此相关的行政费用飞速增长也就不足为奇。而另一部分则对此持质疑态度，他们认为，行政费用增加的确是社会发展的必然结果，但是增长过快以及不均衡增长就属于不正常现象。目前，我国正在全面建设和谐社会，包括政治文明在内的各种文明建设是重头戏，因此，必须给过度增长的行政费用泼泼冷水，降降温。只有这样，才能保证政府效率的提高以及把腐败扼杀在萌芽状态。学界的争论不一，使得研究此课题具有十分重大的现实意义。笔者认为，以上两方面的观点都有其合理之处，但我们应该从一个更全面、更长远的角度看问题，即应把是否增加行政费用同国家社会经济的发展联系起来，同全社会日益增长的物质文化需要联系起来，同建设社会主义和谐社会联系起来。把判断行政费用高低与否的标准变成与人民利益密切相关的内容，而不是官员的政绩需要或是一些浮于表面的数据指标。一、行政管理支出现状我国行政改革已有20多年的历史，20多年来围绕转变政府职能和精简机构等进行了广泛的改革，却仍然存在行政支出扩张、预算软约束化，行政支出存在“越位”和“缺位”等问题，由此带来了财政预算赤字的增加和政府职能转变的艰难。到2003年，行政支出已在公共支出中占到19。跟改革开放前相比，行政管理经费（亿元）本身的增长快：1950年为13.13，1970年为32.00，1978年为52.90，1985年为171.06，1995年为996.54，2003年达到4691.26。改革开放以来，竟增长了87倍，年均增长3.5倍。我国行政管理经费占财政总支出比重，逐年上升：1978年仅为4.71，1985年为8.53，1995年为14.6，2003年达到19.03的高度。25年来每年平均提高0.57个百分点。这一水平在财政总支出的五大类型支出中比重排列在第三位，以2003年为例，经济建设费占30.05，社会文教费占26.24，行政管理费占19.0%，国防费占7.74，其他经费占16.91。从这些数字可以清晰地看到，控制行政费用已经到了刻不容缓的地步。同时，考虑我国现阶段的情况，必须控制行政费用的增长，把更多的财政支出倾向于科研教育经费和农业投入。笔者认为，只有这样，财政结构才会日趋科学化、合理化、制度化；国家的各项事业才能得到进一步发展；财政风险指数才能降到最低限度。而跟世界上其他发达国家或同阶段发展中国家相比，这也是一个非常惊人的数字。各国一般公务支出占中央财政支出的比重，数据采取从低到高排序如下：日本（1993年）为2.38，英国（1999年）为4.19，韩国（1997年）为5.06，印度（2000年）为6.3，法国（1997年）为6.5，加拿大（2000年）为7.1，俄罗斯（2000年）为7.6，美国（2000年）为9.9，巴西（1998年）为14.16。以美国为例，其国内是三级政府联邦政府，州政府、市政府。政府职能可以说比我国完善，管理的社会事务也非常多：大到立法选举，小到居民违反交通规则，“事无巨细，皆辖之。”可美国的行政费用并非同其军事支出一般高涨。2000年，美国行政支出占其财政支出9.9%，而我国竟然高达17.4%，几乎是美国两倍！之所以出现这种情况，笔者认为：一方面是美国的行政效率较高；另一方面，美国各级政府树立了廉洁行政的良好风尚。反观我国，虽然政府机构改革早已启动，精简了部分机构和人员，但仍然存在官员冗杂，人浮于事的现象。这不仅导致政府行政效率相对较低，而且加重了财政的负担。当然，官民比例的不断增加，也是我国行政费用不断攀升的一个重要因素。正如中央党校研究室副主任周天勇2003年接受媒体采访时指出，中国实际由国家财政供养的公务员和准公务员性质的人员超过7000万人，官民实际比例高达1：18，真是前无古人，后有来者。中国历史上最高的官民之比也仅为1981，已经形成一种“民少官多，十羊九牧”的现象。而同期美国的政府公务员人数为310万，官民比例仅为1对94。二、现状原因分析当前的问题在于，行政体制改革严重滞后于经济改革，政府机器庞大，机构臃肿重叠，财政养人过多，行政管理费呈现出加速膨胀的态势，大大加重了财政负担。从中央财政看，尤其是从地方财政看，收支矛盾比较突出，其他一些重点建设支出、社会公益性的重要支出缺乏必要的财力保障，这与财政养人过多、行政费用膨胀具有直接的关系。首先，经济的增长使财政收入增加，财政支出相应增加，于是行政管理支出就产生了扩张的可能；同时随着经济的发展，社会对行政管理提出越来越高的要求，这又导致行政管理支出的增长，二者相互促进。众所周知，行政机构是政府的组成部分，而政府作为公共商品的提供者，必须尽力满足人民日益增长的公共需要。现阶段，我国经济增长速度和质量不断提高，因此在公共支出中占据重要地位的行政管理支出也不可避免地攀升。这一点无可厚非，要想高产出，还真得高投入。当然，高投入的方向要对，渠道要正。其次，政府机构的膨胀、编制的扩张、人员配置增加、工资及办公设施的标准提高，都势必造成行政管理支出“水涨船高”。而且，由于机构和人员数量增加所导致的行政管理支出的增长具有“刚性”，因此在实际中难以压缩。2000年以来，我国政府实行工资改革，逐步增加了公务员的工资和福利待遇，提倡“高薪养廉”；并且，各级政府用于提供公共商品和社会福利的成本进一步提高；再者，由于近年来人口流动频繁，使得各级政府管理当地社会事务、维护社会秩序、治理社会环境时的行政支出增多。以上三方面都势必直接导致行政管理支出的攀升。对此，笔者认为历史经验可以作为“前车之鉴”，正所谓，以史为鉴，可以知兴衰。北宋王朝成立时，宋太祖赵匡胤为了加强中央集权，同时防止统军大将拥兵自重，功高欺主，于是选派大量文官到地方各州府担任最高行政长官知州。同时为了收归财权和司法权，又向各地增派了转运使和通判。一时间，北宋官员数量激增，给当时的财政造成了极大的负担，而且进一步导致地方实力空虚，“金玉其外，败絮其中”，最后落得国破家亡的下场。再次，行政管理支出中的项目涵盖范围不明确。公款旅游、公款吃喝、超标购房、超标购车等行为在很大程度上助长了讲排场、铺张浪费、公款消费的不良风气，导致了行政管理支出的增长。如在去年“两会”期间，人大代表、湖北省统计局副局长叶青教授就曾发表“公车改革”提案，目的就是为了降低行政成本，节约行政支出。长期以来，我国传统的政府运作模式，只考虑社会效益，而忽略了项目的实际成本。政府中一些官员为了显示自己的业绩，不惜耗费大量的人力、物力、财力，建造所谓的“标志工程”、“形象工程”，其中一部分不具任何经济价值和社会价值，造成了财政资金的巨额浪费。最后，政府的行政支出预算编制仍没有完全摆脱“基数增长”的传统做法。“基数增长”方法使以前年度的不合理因素延续下来，容易形成支出上的“越位”和“缺位”、浪费与紧缺并存，会加剧各部门的苦乐不均。因此打破基数法，实行部门预算和零基预算，已成为行政预算管理改革的重点。目前我行政支出预算编制是以定员、定额、定标准为起点的零基预算编制，但在实行过程中有些地方并没有实行真正意义上的零基预算。当然，行政经费的增长与一个国家的历史渊源，文化背景，传统观念都有很大的关系。中国历来就是一个政治气氛很浓厚的国家，权力相对集中，“官本位”的意识也是深深的扎根于大部分炎黄子孙的心中，而这些都是行政费用激增的因素。由此可见，我国行政费用的过快增长，除了经济结构，政治体制，法律制度，人事安排等因素外，思想观念以及文化传统的作用也不可忽视。从某种意义上来说，甚至要超过之前那些因素的效果。三、控制我国行政费用膨胀的有效途径针对现阶段我国行政费用不断膨胀的事实，我们必须采取得力措施。依据财政学原理，行政支出的管理方式主要有：第一，全额经费包干，结余留用；第二，部分经费包干，结余留用；第三，总额控制，结余上缴。正如国家在通货膨胀时期要实行紧缩的财政政策一样，在今后经济体制的转轨中，为了提高政府行政效率，增强财政的调控能力，必须从多方面采取过硬措施，从严控制行政人员和行政经费。（一）在财政内部全面实行“下管一级”的管理办法。上级财政对下级财政的行政经费总量限额、行政人员编制及人均行政支出综合定额提出控制指标，进行动态考核，辅之以一定的奖罚措施。（二）推进行政改革，精简机构，这是减少财政供养人员和压缩行政经费的治本之策。笔者认为,精简机构是降低行政管理支出、减轻财政负担的一种最彻底和最有效的办法。一方面要确保正常的行政经费提供，按照“精简、效能、廉洁、高效”的原则，保证必要的经费支出；另一方面，又要严格控制经费的支出规模，控制不合理开支，提高经费使用效率。（三）建立有效的政府公务员系列的竞争机制。这不仅包括公务员的公开考试录用制度，而且要逐步推行机关干部的辞退制度，改变行政机关人员只进不出的现象，改变目前机构臃肿、人浮于事、效率低下的现状，努力减少财政供养人口，节约财政支出，减轻社会负担。（四）有效配置政府资源,提高政府行政管理的效率。政府应随着时代的发展,社会的进步,重新认定公共产品提供的范围。对于纯粹的公共产品,理应由政府财政支出;对混合产品,如:教育、卫生、科技等,可以采用市场提供和公共提供相结合的方式(即部分公共提供的方式)。其中,公共提供的份额应该建立在成本效益分析的基础上,从而既能较好地避免市场提供可能造成的消费不足的效率损失,又能有效地防止公共提供可能造成的消费过度的效率损失。（五）完善预算管理制度,加强对财政收支的监管。1.制定细致的预算管理办法,明确各级领导的审批权限和范围,并承担控制预算的经济责任；2.建立增收节支的激励和约束机制；3.建立事中、事后监督制度；4.建立一整套政府采购管理制度,实行阳光采购。财政支出或政府支出，是指在市场经济条件下政府为履行其职能，而支出一切费用的总和，它直接反映着政府的政策选择，同时也代表着政府提供公共物品与服务所造成的耗费。财政支出结构是综合反映一国政府活动的方向和范围。市场经济国家必须建立与市场经济相适应的公共财政，当然也包括相应的财政支出结构，以体现市场经济对政府职能的要求。 随着社会主义市场经济的确立，使我国的财政模式发生了根本性的变化，财政支出结构也已作了相应的调整，但与市场经济发达国家相比，财政支出结构仍存在不合理性。通过列示我国19982002年财政费用类别支出表（不含国内外债务还本付息支出和国外借款安排的基本建设支出）来具体说明我国财政支出结构的特征。 19982003年中国财政费用类别支出单位：亿元 年度支出合计经济建设费社会文教费国防费行政管理费其它 支出占总支出比重支出占总支出比重支出占总支出比重支出占总支出比重支出占总支出比重 199810798.184179.510.3872930.780.271934.700.0871600.270.1481152.920.107 199913187.675061.460.3843638.740.2761076.400.0822020.600.1531390.470.105 200015886.505748.360.3624384.510.2761207.540.0762768.220.1741777.870.112 200118902.586472.560.3425213.230.2761442.040.0763512.490.1862262.260.120 200222053.156673.700.3035924.580.2691707.780.0774101.320.1863645.770.165 2003246077410.870.3016469.370.2621907.870.0774691.260.1904170.580.169 资料来源：中国统计年鉴。中国统计出版社，2004年 从表中可以看出，我国现行的财政支出结构有如下特点： （1）经济建设费所占比重自1998年以来有所下降，但仍占财政支出的较大比重，超过30%（发达国家直接用于经济建设支出未达到30%）；（2）社会文教费用所占比重自1998年以来总体上有所提高，但幅度不大。2000年到2001年保持稳定，2002和2003年略有降低；（3）国防费所占比重下降稳定，2002和2003年略有提高；（4）行政管理费所占比重由降转升，对经济“起飞”极为不利；（5）其它费用所占比重保持10%左右，但从2000年起，包括国内外债务付息支出，所占比重有所提高。 二、影响我国财政支出结构的主要因素 财政支出结构不是一成不变的，不是僵化的，它取决于一个国家所处的经济发展阶段，不同经济发展阶段对财政支出结构具有决定性的作用，使财政支出结构的发展变化带有一定的规律性。因此，政府不能够任意的调整财政支出结构。从经济发展阶段来看，现阶段影响我国财政支出结构的因素有： （一）政府职能的转化滞后与政府行为的不规范 财政支出的直接目的是满足政府履行其职能。因此政府的职能究竟是否规范化，直接影响着财政支出结构的合理与否问题。按照市场经济的要求规范化的政府职能标准是满足公共需要，弥补“市场失灵”。目前对我国政府来说，应该把市场能解决的事情交给市场，而政府应该把社会公共需求领域的事情做好。 （二）财政收支矛盾较为突出 财政支出可能达到的总规模，在一般情况下取决于财政收入规模。国民经济增长状况是决定财政收入规模的前提。目前，我国正处于经济体制转轨时期，生产力发展水平不高，这无疑会影响财政收入规模的扩大，而财政支出压力很大，如西部大开发、振兴大东北、发展农业、教育、科技、环保以及解决失业人员的安置等问题都需要财政来妥善解决，这些使财政支出压力更加加大。 （三）预算管理体制不够完善 从近几年的运行情况来看，我国预算管理体制改革是比较成功的，但由于经济发展水平、现行管理体制、预算法制化以及现行利益分配格局等因素的影响，我国预算管理体制改革尚存在许多不足点，其主要表现在以下几个方面：（1）预算科目划分不科学。政府预算科目的改革，不仅要全面、准确地反映政府所有收支活动，而且要强化收支分类的经济分析功能，提高财政透明度和政府宏观调控管理水平，同时还要与国际惯例相结合。目前我国现行预算科目体系的划分，存在着经济与功能分类方法上相互交叉，这导致了核算口径与国际惯例不能衔接。（2）预算的编审时间较短。尽管2002年财政部规定编制下一年度的预算时间提前到8月底，但仍然达不到有效编制预算时间要求，特别是在当前构建公共财政框架及推行部门预算、政府采购制度、国库集中收付制度条件下，没有充分的时间对预算项目进行周密的论证，将直接影响预算的实际效力。从审议时间来看，每年一次的全国人大会期，一般不太长，而会议期间的审议预算时间则更短，因此在较短的时间内全国人大难以深入地对政府预算进行细致、认真地审议修改。 （四）财政监督力度较为薄弱 财政监督是国家经济监督的一个重要方面。要有效地发挥财政监督机制对加强财政管理和维护财经纪律具有现实意义。目前，我国财政监督机制中存在着以下不足点：（1）监督方式单一并且不规范，即专项性和突击性检查较多，日常监督较少；对公共收入检查较多，对公共支出监督较少。（2）财政内部监督较为薄弱。近几年来我国对自身的监督力度不够严格，为财政资金的分配和预算的执行留下了漏洞，如财政部门*现象的蔓延。 三、优化我国财政支出结构的政策措施 （一）健全以市场为基础的政府职能，提高政府行为效率 1.进一步完善政府职能。市场经济体制下政府的一个重要职能是提供“公共物品”。在这里所学的公共物品包括国防、基础设施建设、文化、科技、教育、公共卫生、环保等。这些只包括了公共物品的实体层次，而忽略了重要的制度。实际上，市场经济作为有利于经济发展的最基本的经济制度，其制度基础是经济决策自由、个*利、政法环境和法律制度。因此，政府的基本职能就是保护产权，为市场经济的运作提供必要的制度框架。这也是市场经济条件下，政府所提供的一种能为全体公民共享有“公共产品”。所以，政府必须保护产权和维护市场秩序，协调社2.依法行政，提高政府行为效率，使政府真正成为“服务型政府”。市场经济中有引入政府管制、发挥政府职能是必要的。但政府必须在法律框架下保护产权，维护市场秩序进行宏观调控提供公共物品，也就是说政府行为也要受法律约束。因此，在法律框架下要提高政府行为效率。提高政府效率时，一要以所服务的公众需求为中心，了解公众的不同情况，区分不同的公共需求，提供多元化的公共服务。要重视公众的抱怨、建议和政府对公众的承诺，积极迅速做出反应，建立政府与公众的互动机制，形成新型的诚信合作关系。二要增强“政府提供公共产品和公共服务”决策程序的透明度。在任何一项涉及社会全体利益的重大决策做出之前，应充分利用社会智力资源和现代信息技术，广泛听取社会各界的意见，提高他们的参与程度，增强决策过程的透明度，实现政府服务决策的科学化、民主化和规范化。三要以公众满意度为服务标准，全面提升公共服务品质。全面推行服务质量管理，在对公共需求进行准确评估的基础上，制定和实施公众服务标准和申诉处理办法，提供最便捷的服务方式和申诉渠道，改善服务态度，树立全新的服务形象。 3.深化政府机构改革，大力压缩行政经费。保证政府机构的正常运转是财政支出的范围，但是，也必须注意到，行政机构的数量与规模，行政经费供给的数量也必须和市场经济体制的要求相适应。供给规模过小，不能满足政府提供公共产品的需要；供给规模过大，在财政收入一定的情况下，阻碍其它事业的发展，导致财政支出结构的不合理和财政收支矛盾的恶化。我国1993年和1998年进行了机构改变，但行政经费占财政支出的比重一直稳定在10%以上，甚至在“九五”时期平均在14%以上，特别是20002001年不降反升，达1719%，不仅高于10%以上的国际一般水平，而且也高于同期我国财政收入增幅11%的水平。深化机构改革，精简多余人员，关键是要通过调整结构、发展经济，为精简出来的公务人员找到新的就业出路，否则，精简难以成功。县、乡两级机关的富余人员，可以循着农业产业经营的路子，组织他们去搞各种形式的产前、产中、产后服务，这既可以为千家万户的农民提供服务，引导他们走向市场经济的大市场，提高农民生产经营水平，增加农民的收入，又可以为县、乡两级公务员开辟更为广阔的发挥自己才能的工作途径和生活出路，还可以从中选出一些政治素质好、文化水平较高的青年去充实农村基层组织。 （二）深入研究和发展“公共财政”理论 公共财政是市场经济条件下，政府为满足社会公共需要而建立的财政收支活动的一种新机制和新体制。公共财政主要包括五个方面的内容：首先，公共财政是一种着眼于满足社会公共需要的经济活动或分配活动，不应该成为超越市场的力量去满足社会成员的私人需要；其次，公共财政活动的对象是公共物品；第三，公共财政的核心是效率；第四，公共财政的立足点是非市场赢利性；第五，公共财政是运行机制法制化的财政。“公共财政”理论是我国财政理论的发展与创新，即一方面“公共财政”理论能够化解在国家财政改革中出现的有关矛盾，同时也能够指导国家财政改革向纵向发展；另一方面，这一理论更有利于我国与国际接轨。虽然我国实行的是社会主义“公共财政”，而西方国家实行的是资本主义“公共财政”，既然都是“公共财政”，那么就必然有许多相同之处，这无疑为各国财政支出之间进行比较提供了前提条件，也为我国吸取世界财政的先进经济的效益统计口径提供了基础。 今后，要在公共财政改革的基础上，进一步提高财政管理的公共化程度。财政管理的公共化实际上就是提高公共选择的民主决策程度和公民的普遍参与水平。 （三）科学界定财政支出范围 在市场经济条件下，财政应以满足社会公共需要为标准参与社会资源的配置，政府公共支出范围必须以社会公共需要为标准来界定和规范。社会公共需要一般具有以下特征：一是只有政府出面组织和实施才能实现的事务；二是只有政府举办才能有效协调各方面利益的事务；三是企业和个人不愿意举办而又是社会存在和发展所必须的事务。凡属于社会公共需要的领域和事务，财政才能提供资金支持；凡不属于这个范围的领域和事务应逐步推向市场，由市场机制去调节。按照这一标准，政府公共支出的范围界定（1）消耗性支出。一般是指资源置于政府直接配置，直接消耗的支出。主要包括：国防支出，对外事务支出、各级政府、人大、政协、检察院、法院支出、基础教育、基础科研、卫生保健等公益性事业支出。（2）转移性支出。一般是指政府不直接消耗，而是通过再分配转移出去由社会消耗的支出。主要包括价格补贴等补助。（3）公共工程支出。一般是指用于公益性基础设施的支出。 （四）进一步完善预算管理体制 西方的财政实践表明，公共财政模式与预算体制密不可分的，即政府预算制度为该模式的形成和存在提供了基础形式。1998年以来，我国的预算管理体制改革取得了显着成绩，但必须进一步创新。（1）推进部门预算改革。这既是优化支出结构的需要，又是实现依法理财的客观需要。目前，部门预算改革的主要内容是：实行标准周期预算制度（30个月），解决预算编制时间的不合理现象；采用科学的预算编制方法，即采用（标准收入测算）、（零基预算）、（绩效预算）等先进科学的预算编制方法，以提高公共资金的使用效率；科学地划分政府收支，实行预算内、外资金的统管，为综合预算创造有利条件。（2）全面推行政府采购制度。政府采购可以避免公共资金使用者与最终商品和劳务提供者“合谋”，是国库单一账户核心功能得以充分发挥的配套措施，是加大预算执行监控力度的重要手段。因此要进一步加大政府采购的工作力度：一是扩大政府采购的范围，现阶段我国政府采购应该以商品采购为主，并将大型工程和重要服务项目，列入政府采购范围；二是建立统一的信息管理系统，可先进行区域联网，当条件成熟时再实行全国联网。三是优化组合采购方式，以招标为主，辅之以其他采购方式。（3）推行国库集中收付制度（会计集中核算）。国库集中支付制度是按照国际惯例，公正、公开、公平和优化政府收支行为，提高其效率。这是我国公共财政改革取向。当前，美国、法国等西方发达国家已把政府公共会计核算作为国库集中收付制度的重要部分，以保障和促进国库集中支付资金的有效运作和取得最大效益。其中政府公共会计核算实行统一与分散核算相结合的模式。例如，政府采购支出通常占政府财政支出的30%，各国通常采用集中采购和分散采购相结合的模式。对政府集中采购支出通常是要用政府部门统一支付统一核算。对于国库集中支付资金，法国由公共会计对单位支付申请进行审核、支付、核算。目前我国实施会计集中核算制度是适应部分地区行政事业部门和领导法制意识不强，管理技术比较落后、财政性资金紧缺等实际情况的。与国际接轨建立和健全国库集中收付制度后，会计集中核算和监督功能将融入国库集中收付制度中，完全能够有效地对行政事业部门的财政性收支进行规范的控制、管理、核算和监督。会计集中核算制度作为独立的财政会计制度将完成其历史使命。 （五）建立健全财政支出绩效监督制度 财政支出绩效监督作为提高财政支出绩效的有效手段，是当前财政支出管理改革和公共财政框架构建过程中一个不可缺少的重要环节。作为财政监督的重要组成部分，财政支出绩效监督是指财政部门以提高财政资金分配与使用效益为目的，在有效开展财政支出合规性监督的基础上，运用科学、规范的绩效监督方法，按照绩效的内在原则，对照部门预算要求，对财政支出行为过程及其结果进行客观、公正地制约和反馈。其本质是在实现财政分配基本职能过程中体现的国家主体对其他相关主体的一种效益性制约功能，其目的是促进国家财政资金配置与使用效率的提高。财政支出绩效监督的内容从动态角度分析，可以理解为财政支出资金运行链条。在整个链条中财政支出过程可以划分为若干个运行环节，具体可分为财政支出资金的分配环节、财政支出资金的拨付环节、财政支出资金的使用显效环节。财政支出资金的使用显效环节又将涉及到财政支出活动的四个方面即成本、投入、产出、效果。这些环节构成了财政支出资金运行的全过程。这一资金运行全过程都需要进行有效性的监督。所以，财政支出绩效监督的内容，从动态上说是财政支出的行为过程及其结果。财政支出绩效监督时要遵循的原则为“3E”原则。所谓“3E”原则是经济性、效率性和效益性的总称。“3E”实质上是三种关系，涉及到财政支出活动的四个方面即成本、投入、产出、效果。要从经济性、效率性和效益性三者之间的相互联系中对财政资金分配使用情况进行综合考察、分析，才能做出客观、公正的结论。因此，加强对财政资金使用效益的监督，是为确保财政资金使用的经济和社会效益，使财政资金真正用于维持公共需要并取得预期效果关键字：行政管理支出 政府职能转变 机构改革 效率优化摘要：近年来，随着改革开放的力度不断加大，政府职能的形式不断转变，行政队伍的人数不断增加，我国行政管理费用呈快速增长趋势。行政支出的直线上升加重了财政的负担，造成财政支出结构不合理，提高财政风险的几率。此外，还引发了一系列问题如官员腐败、滥用权利等的产生。本文从财政支出学角度出发，结合实际，论述我国行政支出的现状、原因、解决方案，以期为相关领域问题的研究和正在进行的政府机构改革提供一定的理论依据。近年来，我国各级政府的行政费用逐年增长。突出表现在：预算外支出不断增加；“三乱”现象日趋严重；公务员的工资福利步步攀升。有关专家针对这些现象提出了自己的看法，一部分认为：由于我国政府职能的转变以及政府作为公共产品提供者职权范围的不断扩大势必导致行政费用的增加。同时，随着我国社会政治经济文化的不断发展，各种建设蒸蒸日上，由此相关的行政费用飞速增长也就不足为奇。而另一部分则对此持质疑态度，他们认为，行政费用增加的确是社会发展的必然结果，但是增长过快以及不均衡增长就属于不正常现象。目前，我国正在全面建设和谐社会，包括政治文明在内的各种文明建设是重头戏，因此，必须给过度增长的行政费用泼泼冷水，降降温。只有这样，才能保证政府效率的提高以及把腐败扼杀在萌芽状态。学界的争论不一，使得研究此课题具有十分重大的现实意义。笔者认为，以上两方面的观点都有其合理之处，但我们应该从一个更全面、更长远的角度看问题，即应把是否增加行政费用同国家社会经济的发展联系起来，同全社会日益增长的物质文化需要联系起来，同建设社会主义和谐社会联系起来。把判断行政费用高低与否的标准变成与人民利益密切相关的内容，而不是官员的政绩需要或是一些浮于表面的数据指标。一、行政管理支出现状我国行政改革已有20多年的历史，20多年来围绕转变政府职能和精简机构等进行了广泛的改革，却仍然存在行政支出扩张、预算软约束化，行政支出存在“越位”和“缺位”等问题，由此带来了财政预算赤字的增加和政府职能转变的艰难。到2003年，行政支出已在公共支出中占到19。跟改革开放前相比，行政管理经费（亿元）本身的增长快：1950年为13.13，1970年为32.00，1978年为52.90，1985年为171.06，1995年为996.54，2003年达到4691.26。改革开放以来，竟增长了87倍，年均增长3.5倍。我国行政管理经费占财政总支出比重，逐年上升：1978年仅为4.71，1985年为8.53，1995年为14.6，2003年达到19.03的高度。25年来每年平均提高0.57个百分点。这一水平在财政总支出的五大类型支出中比重排列在第三位，以2003年为例，经济建设费占30.05，社会文教费占26.24，行政管理费占19.0%，国防费占7.74，其他经费占16.91。从这些数字可以清晰地看到，控制行政费用已经到了刻不容缓的地步。同时，考虑我国现阶段的情况，必须控制行政费用的增长，把更多的财政支出倾向于科研教育经费和农业投入。笔者认为，只有这样，财政结构才会日趋科学化、合理化、制度化；国家的各项事业才能得到进一步发展；财政风险指数才能降到最低限度。而跟世界上其他发达国家或同阶段发展中国家相比，这也是一个非常惊人的数字。各国一般公务支出占中央财政支出的比重，数据采取从低到高排序如下：日本（1993年）为2.38，英国（1999年）为4.19，韩国（1997年）为5.06，印度（2000年）为6.3，法国（1997年）为6.5，加拿大（2000年）为7.1，俄罗斯（2000年）为7.6，美国（2000年）为9.9，巴西（1998年）为14.16。以美国为例，其国内是三级政府联邦政府，州政府、市政府。政府职能可以说比我国完善，管理的社会事务也非常多：大到立法选举，小到居民违反交通规则，“事无巨细，皆辖之。”可美国的行政费用并非同其军事支出一般高涨。2000年，美国行政支出占其财政支出9.9%，而我国竟然高达17.4%，几乎是美国两倍！之所以出现这种情况，笔者认为：一方面是美国的行政效率较高；另一方面，美国各级政府树立了廉洁行政的良好风尚。反观我国，虽然政府机构改革早已启动，精简了部分机构和人员，但仍然存在官员冗杂，人浮于事的现象。这不仅导致政府行政效率相对较低，而且加重了财政的负担。当然，官民比例的不断增加，也是我国行政费用不断攀升的一个重要因素。正如中央党校研究室副主任周天勇2003年接受媒体采访时指出，中国实际由国家财政供养的公务员和准公务员性质的人员超过7000万人，官民实际比例高达1：18，真是前无古人，后有来者。中国历史上最高的官民之比也仅为1981，已经形成一种“民少官多，十羊九牧”的现象。而同期美国的政府公务员人数为310万，官民比例仅为1对94。二、现状原因分析当前的问题在于，行政体制改革严重滞后于经济改革，政府机器庞大，机构臃肿重叠，财政养人过多，行政管理费呈现出加速膨胀的态势，大大加重了财政负担。从中央财政看，尤其是从地方财政看，收支矛盾比较突出，其他一些重点建设支出、社会公益性的重要支出缺乏必要的财力保障，这与财政养人过多、行政费用膨胀具有直接的关系。首先，经济的增长使财政收入增加，财政支出相应增加，于是行政管理支出就产生了扩张的可能；同时随着经济的发展，社会对行政管理提出越来越高的要求，这又导致行政管理支出的增长，二者相互促进。众所周知，行政机构是政府的组成部分，而政府作为公共商品的提供者，必须尽力满足人民日益增长的公共需要。现阶段，我国经济增长速度和质量不断提高，因此在公共支出中占据重要地位的行政管理支出也不可避免地攀升。这一点无可厚非，要想高产出，还真得高投入。当然，高投入的方向要对，渠道要正。其次，政府机构的膨胀、编制的扩张、人员配置增加、工资及办公设施的标准提高，都势必造成行政管理支出“水涨船高”。而且，由于机构和人员数量增加所导致的行政管理支出的增长具有“刚性”，因此在实际中难以压缩。2000年以来，我国政府实行工资改革，逐步增加了公务员的工资和福利待遇，提倡“高薪养廉”；并且，各级政府用于提供公共商品和社会福利的成本进一步提高；再者，由于近年来人口流动频繁，使得各级政府管理当地社会事务、维护社会秩序、治理社会环境时的行政支出增多。以上三方面都势必直接导致行政管理支出的攀升。对此，笔者认为历史经验可以作为“前车之鉴”，正所谓，以史为鉴，可以知兴衰。北宋王朝成立时，宋太祖赵匡胤为了加强中央集权，同时防止统军大将拥兵自重，功高欺主，于是选