欧洲央行独立性与法律保障.doc

论欧洲中央银行的独立性发布: 2006-5-08 23:37 作者: 佚名 来源: 西政在线自2002年1月1日起，欧元的现钞和硬币开始进入流通领域。1从2002年3月1日起，欧元区国家的货币全部退出了流通领域而成为历史文物。欧洲经济和货币联盟至此进入了关键阶段。欧洲中央银行是为了经货联盟的成功专门成立的机构2，而欧洲中央银行的独立性则是其能够完成使命的保障。一、欧洲中央银行的独立性及其法律保障（一）欧洲中央银行独立性的含义欧洲中央银行成立和运作的法律基础是欧洲共同体条约(Treaty Establishing the European Community，以下简称共同体条约)和欧洲中央银行体系和欧洲中央银行章程(Statute of the European System of Central Banks and of the European Central Bank，以下简称银行章程)。3欧洲中央银行体系由欧洲中央银行和欧盟15个成员国的中央银行共同组成。迄今为止，已有12国4采纳了欧元，这12国总起来称为欧元区(euro area)， 12国的中央银行和欧洲中央银行合起来组成欧元体系(Eurosystem)。独立性是欧洲中央银行的核心，而且欧洲中央银行的独立性要比其他货币当局更高5。欧洲中央银行的独立性在共同体条约第108条和银行章程第7条均有内容相同的规定：当欧洲中央银行行使其权力和履行其职责时，欧洲中央银行和成员国中央银行，以及它们的决策机构的成员，都不应从共同体机构、成员国政府或任何其他机构寻求或接受指示。共同体机构和成员国政府承诺尊重这一原则，并承诺不对欧洲中央银行和成员国中央银行决策机构的成员施加影响。由此可见，该条规定是从内外两方面来保证欧洲中央银行的独立性：首先确保欧洲中央银行系统内部保持独立性，其次对能够影响欧洲中央银行独立性的外部因素共同体机构和成员国政府提出了要求。（二）赋予欧洲中央银行独立性的原因欧洲中央银行既然是一个“中央银行”，首先就应当具有中央银行的一般特征，而独立性则是中央银行所必备的，即中央银行需要独立于政府和政党，独立制定政策。欧洲中央银行作为欧盟的中央银行，带有欧洲经济一体化的色彩，其独立性又有特殊之处。欧洲中央银行是欧盟的中央银行，而非某一成员国的中央银行。欧洲中央银行执行货币政策和履行职能是欧盟层面上的，而非从单个成员国利益出发的。欧洲中央银行具有发行欧元的专有权力，以欧洲中央银行为核心的欧元体系(Eurosystem)的基本任务是确定和发展欧元区的货币政策，这就需要欧洲中央银行在发行货币和制定货币政策时不受成员国的影响，欧洲中央银行就需要具有独立于成员国的机制，其任务才能顺利实现。这比一国的中央银行与政府的关系更为复杂。此外，保证欧洲中央银行的独立性，除了要使其独立于成员国之外，还需要使其独立于欧盟其他机构。欧洲中央银行不同于欧盟的其他机构。比如部长行长理事会由成员国的部长组成，是欧盟的立法机构，但也是成员国政治利益妥协的地方。欧洲中央银行作为“中央银行”，不同于政治性机构，应当不受政治因素的影响。（三）欧洲中央银行独立性的保障具体来讲，欧洲中央银行的独立性是通过下列机制予以保障的：1、欧洲中央银行的法律地位。欧洲中央银行具有独立的法人资格，并且在欧盟成员国享有该成员国法律所赋予法人的最广泛的法律能力。在国际层面上，欧洲中央银行可出席国际货币基金组织和经合组织的会议。6具备独立的法人资格是欧洲中央银行独立性的基石。给予一个中央银行独立法人地位能够使其与政府机构划清界限，有利于其完成稳定价格的任务。欧洲中央银行也不例外。需要指出的是，欧盟部长行长理事会、欧盟委员会和欧洲议会作为欧盟的重要机构，却不享有法律人格。2、成员国中央银行的独立性。欧元区12国的中央银行是欧洲中央银行体系的组成部分。欧元区货币政策的执行需要这12国中央银行的配合。这就要求这12家中央银行也具有独立性，尽管它们仍可保持其原来国内法中的法律形式7。共同体条约第109条和银行章程第7条要求成员国保证其国内法、包括本国中央银行章程，要与共同体条约和银行章程一致。成员国的中央银行要依照欧洲中央银行的指示行事以完成欧洲中央银行系统的职能和任务。如果成员国中央银行未能履行其义务，欧洲中央银行可以在欧洲法院对其起诉。3、决策机构的独立性：欧洲中央银行体系受欧洲中央银行决策机构的管辖。欧洲中央银行的最高决策机构是行长理事会(Governing Council)。该机构成员由执行委员会(Executive Board)的6名成员和欧元区12国的12位中央银行行长组成。行长理事会的主要任务是制定欧元区的货币政策。执行委员会由欧洲中央银行行长、副行长和其他4位成员组成。执行委员会负责执行行长理事会制定的货币政策并给予成员国中央银行以必要的指示。欧盟行长理事会主席和欧洲议会的一个议员可以出席行长理事会的会议，但没有投票权，即他们不能干预欧洲中央银行的决策。欧洲中央银行决策机构的独立性还通过其成员的独立性予以保障。执行委员会成员的任职年限为8年，身为行长理事会成员的成员国中央银行行长的任职年限不得少于5年。这些成员只有在严重行为不端或不具备任职能力时(incapacity or serious misconduct)才可被免职。执行委员会成员的任命是欧洲层面上的，8年的任职年限要长于任命他们的政治机构的工作年限。不过，执行委员会成员8年后不能再连任，这是为了防止他们为了连任而寻求政治力量的支持从而影响其独立性。相比之下，身为行长理事会成员的成员国中央银行行长的任命则是成员国层面的，其任职年限可能比执行委员会成员短（银行章程只规定不得少于5年）。不过，如果成员国中央银行行长被解职，他可就此向欧洲法院起诉。从这一点讲，又有欧洲层面的保障。4、立法权限：欧洲中央银行有权制定规则、采取决定、提出建议和意见。规则(regulation)、决定(decision)、建议和意见(recommendation and opinion)是共同体机构的立法形式。规则具有普遍适用的效力。规则整体上具有约束力并可在所有成员国直接适用。也就是说，规则不需要也不允许再由成员国转换为国内法适用。决定对其给予的对象具有全面的约束力。建议和意见没有约束力。欧洲法院通过判例法建立了直接效力原则和最高效力原则8，这有利于欧洲中央银行立法的实施。需要指出的是，共同体机构的立法形式除了规则、决定、建议和意见外，还有一种“指令(directive)”。但是，共同体条约却没有给予欧洲中央银行进行此种立法的权限。指令的特征为：指令在其要达到的目标上对收到指令的成员国有约束力，但成员国有权自行决定为实现指令的目标所采用的方式或方法。这意味着指令的实施需要借助成员国的措施。因此，不给予欧洲中央银行此种立法的权限，恰恰是为了保证欧洲中央银行的独立性和其政策的迅速执行。为保证欧洲中央银行政策的执行，欧洲中央银行还被赋予对不能履行规则或决定下义务的企业进行罚款的权限。5、预算。欧洲中央银行有独立于共同体的预算，这使其不受共同体财政利益的影响。欧洲中央银行的财源包括：发行欧元纸币的铸币税收入，存贷款利差，欧洲中央银行体系持有和管理的成员国的官方储备的投资。另外，欧洲中央银行或是欧元体系下的成员国中央银行，不得对共同体机构、成员国中央或地方政府以及其他公共机构透支或给予其他信贷便利。二、欧洲中央银行独立性的局限尽管欧洲中央银行享有很高的独立性，但其独立性并非绝对的。欧洲中央银行是欧盟的机构之一，因此它要在欧盟的框架内运作，就不可避免地要受到其他欧盟机构的监督和制约。同时，欧盟并非一个联邦国家，尽管其具有某些超国家的因素，这意味着欧洲中央银行也要不可避免的受到成员国的影响。（一）欧盟机构对欧洲中央银行独立性的影响对欧洲中央银行独立性能够产生影响的欧盟机构主要有：1、欧盟部长行长理事会：9尽管欧洲中央银行有权制定货币政策，但在国际层面上，是欧盟部长行长理事会决定经货联盟的国际政策，欧洲中央银行对此只有有限的顾问权。根据共同体条约第111(3)条的规定（原109(3) 条）的规定，当共同体需要与其他国家或国际组织进行货币或外汇领域的谈判时，部长行长理事会决定如何谈判和达成协定。这些协定对共同体机构、欧洲中央银行和成员国具有约束力。欧洲中央银行的行长理事会可建议独立的外部审计机构审计欧洲中央银行和成员国中央银行的财务，但必需获得行长理事会的批准。欧洲中央银行应向行长理事会提交年度报告。需要指出的是，部长行长理事会是欧盟和成员国达成妥协的地方。2、欧洲议会：一个中央银行应当向民主机构负责。欧洲议会在代表欧洲公民与欧洲中央银行对话方面发挥重要作用。欧洲中央银行需要向欧洲议会提交年度报告。欧洲议会将就欧洲中央银行提交的报告进行一般性辩论。应欧洲议会要求，欧洲中央银行的行长和执行委员会的其他成员应向议会的相关机构进行陈述。欧洲议会还与欧盟部长行长理事会享有对银行章程某些条款修改的共同决策权(co-decision power)。103、欧洲法院：欧洲法院可对欧洲中央银行进行司法审查。欧洲中央银行通过的立法（比如规则、决定）的合法性(legality)将接受欧洲法院的审查。欧洲法院对基于欧洲中央银行的立法缺乏立法权限、违反程序、滥用权力或侵犯法治等原因提起的诉讼有管辖权。自然人和法人也可在欧洲法院起诉欧洲中央银行。此外，欧洲法院还可对欧洲中央银行颁布立法的解释和有效性给予初步裁决。11此外，欧洲法院还可强制要求欧洲中央银行执行委员会的成员退休，如果该成员不再具有履行其职责的条件，或者严重行为不端。（二）成员国对欧洲中央银行独立性的影响成员国事实上也能影响欧洲中央银行的独立性。这体现在：1、人员的任命上。欧洲中央银行的行长、副行长、执行委员会的其他成员由欧元区国家的政府首脑基于共同同意(common accord)而任命。也就是说，没有成员国的同意和支持，欧洲中央银行的高级人员便不能产生。1998年5月25日，欧元区国家政府（当时希腊尚未加入欧元区）任命了欧洲中央银行行长、副行长和执行委员会的其他4位成员。除行长理事会和执行委员会外，欧洲中央银行还有第3个决策机构总行长理事会（the General Council）。总行长理事会由欧洲中央银行行长、副行长和所有15国中央银行行长组成。总行长理事会具有咨询和协调作用，为欧元区的扩大作准备。这意味着成员国的声音在欧洲中央银行也能被听到。2、欧洲中央银行的资本。欧洲中央银行的资本由成员国中央银行任缴。由于成员国政府是其本国中央银行的主要股东12，这意味着成员国间接持有欧洲中央银行。根据银行章程的规定，在进行章程第28、29、30、32、33和51条下的投票时，投票权应按照成员国中央银行任缴欧洲中央银行资本的比重加权计算。3、决定欧洲一体化的进程的主导因素是成员国。欧洲经货联盟不仅仅是一个经济问题，还是一个政治问题。欧洲经货联盟的发展和前提还取决于成员国的政治热情。欧洲中央银行的独立性也受成员国的制约，这集中体现在欧洲中央银行行长的任命上。现任行长为杜依森贝赫。根据当时成员国达成的君子协定，杜依森贝赫将在任期4年后自动让位法国人让克劳德特里系特。但是，如果届时杜依森贝赫不主动辞职，而他本人又没有严重行为不端或不具备任职能力的问题，则根据共同体条约和银行章程，成员国是无法强迫其离职的，因为那将破坏欧洲中央银行的独立性。届时如何解决这一问题，也是对成员国和欧洲中央银