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跨行政区水污染治理研究摘 要跨行政区水污染是我国水污染的重要特征，也是当前水资源危机中的突出问题。我国对跨行政区水污染的长期治理并没有从根本上扭转水污染的严峻形势，其根源在于经济利益调节机制不完善，无法有效调节各方利益，激励其治理污染的积极性，形成合力治污的良好格局。中央政府、地方政府、以企业为主的排污者和社会公众，是在水污染治理中涉及的重要主体。中央政府治理水污染的政策、法律等主要通过地方政府的贯彻执行而作用于排污企业，而地方政府与其辖区企业存在较强的一致利益。由于跨行政区水污染及其治理的外部性，在缺乏有效经济利益调节的情况下，地方政府为追求本地区利益必然缺乏治理水污染的积极性，对其辖区企业的污染治理监管不严。由于缺乏有效的利益调节机制，导致企业守法治污的成本高，违法排污的成本低，致使企业缺乏治污的积极性。而社会资金也缺乏进入水污染治理领域的利益驱动，造成水污染治理资金投入严重不足，严重制约了跨行政区水污染的治理。因此，必须以完善利益调节机制为核心，充分发挥中央政府的主导作用，鼓励各利益主体进行有效的合作和相互监督，促进地方政府合力治污，加强流域统一管理，加大水污染治理资金投入，形成中央政府主导、地方政府合力治污、企业主动治污、社会公众积极参与的跨行政区水污染治理格局，提高跨行政区水污染治理效率。中央政府应发挥主导作用，成为基础性制度和法律法规的提供者、地方政府有效合作的促进者、地方政府间水污染纠纷的仲裁者、法律法规执行的监督者、重大基础性设施的建设管理者和社会公众参与的积极支持者。通过中央政府的主导作用和有效的经济利益调节机制，有效协调地方政府之间的利益关系，促进地方政府合力治污。发挥市场机制的利益调节作用，提高排污收费标准，激励排污单位主动治污。完善多元化的投融资机制，加大资金投入力度。完善公众参与机制，加大社会监督力度，保障社会公众的合法权益。关键词：跨行政区 水污染 治理 利益 AbstractThe water pollution of cross region is an important character and an prominent question in the our countrys current water resources crises. The long term governance has not fundamentally reversed deterioration trend of the cross region water-pollution. The fundamental reason lies in the imperfect mechanism of economic interest adjustment, which has not adjusted effectively all stakeholders interest, and stimulated stakeholders jointly to prevent and cure water-pollution. The central government, the local governments, enterprises and the social public, are important stakeholders in the governance of cross region water-pollution. The implemention of policies and laws of central government, depends heavily on local government. The governance of cross region water-pollution is public goods. Because of properties of common goods, the local government has more inducement to develop the local economy than to prevent and cure water-pollution, so it has not strictly compelled enterprise to implement the policies and laws. In order to gain more profit, the enterprise has more stimulus not to prevent and cure water-pollution. Imperfect mechanism of economic interest adjustment has not efficiently attracted social fund into the area of governance of water-pollution.Therefore, it is important and necessary to take the perfection of economic interest adjustment mechanism as the core, exert fully the central governments leading role, stimulate all stakeholders to cooperate effectively and supervise mutually, promote the local governments jointly to prevent and cure water-pollution, strengthen the unified management of drainage area, increase the investment, form the cross region water-pollution governance pattern that the central government exerts leading role, the local governments jointly fight water-pollution, the enterprises initiatively govern water-pollution, the society positively participate. The central government should fully exert the leading role, such as the provider of foundational institutions and the legal laws, the promoter of local governments effective cooperation, the pacificator and arbitrator of intergovernmental water-pollution conflict, the supervisor of legal laws and regulations implemention, the superintendent of significant foundational projects construction, .and the actively supporter of society participation. It is important to coordinate the benefit relations of local governments effectively, promote the local governments to fight water-pollution jointly through central governments leading role and the effective mechanism of economic interest adjustment. Raise the charge standard of water pollution, stimulate enterprises to cut pollution positively. Reform the invest mechanism and increase investment. Encourage public participate in fighting water-pollution, strengthen society supervision, protect the publics legitimate rights and interests.Key Words: Cross region Water-pollution Governance Interest目 录1 绪 论（1）1.1选题背景及意义（1）1.1.1选题背景（1）1.1.2选题意义（2）1.2研究综述（2）1.2.1国外研究情况（2）1.2.2 国内研究情况（3）1.3研究思路（4）1.4研究工具（4）1.4.1 理论工具（4）1.4.2 方法工具（5）1.5 创新点 （6）2 我国跨行政区水污染治理现状与问题 （6）2.1我国跨行政区水污染治理现状（6）2.1.1我国跨行政区水污染的严峻形势（6）2.1.2 我国跨行政区水污染治理现状（7）2.2我国跨行政区水污染治理存在的问题（9）2.2.1管理体制不完善（9）2.2.2地方政府之间缺乏稳定有效的协调合作（11）2.2.3治理手段不完善，经济利益调节力度不大（12）2.2.4社会参与渠道不畅，公众参与不足（13）2.2.5投融资机制不完善，资金投入不足（14）3. 跨行政区水污染治理存在问题的原因分析 （15）3.1 水资源的“公用地悲剧”效应（15）3.2跨行政区水污染治理中的利益冲突 （16）321地方政府之间的利益冲突（16）322中央政府与地方政府之间的利益冲突（17）3.3经济利益调节机制不完善 （19）331庇古税与经济利益调节机制存在的缺陷（19）332科斯定理与经济利益调节机制存在的缺陷（21）4 完善跨行政区水污染治理的对策（23）4.1 充分发挥中央政府的主导作用（23）4.2 完善流域管理机构设置，加强统一管理（25）4.3 以经济利益调节为核心，促进地方政府合力治污（26）4.3.1 明确地方政府平等使用水资源的权利 （26）4.3.2 完善跨行政区水污染治理的经济补偿机制 （27）4.3.3 强化水污染治理的经济问责制 （28）4.4 完善排污收费制度，加大利益调节力度（28）4.5 完善公众参与机制，加大社会监督力度（29）4.6 完善投融资机制，加大资金投入力度（31）4.6.1 合理划分各投资主体的环境事权 （31）4.6.2 引入市场机制，拓宽投融资渠道 （32）参考文献（33）后记（38）401 绪论1.1选题背景及意义1.1.1选题背景水是生命之源，关乎国计民生，是经济社会可持续发展的重要战略资源。我国拥有全球7%的淡水资源，但要支撑21%的人口，并且我国水资源分布极不均衡，60%的水资源分布在人口稀少的地方。目前我国人均水资源量仅2200 m3，不足世界人均占有量的1/4中国科学院可持续发展战略研究组编：2007中国可持续发展战略报告水：治理与创新，科学出版社，2007年。第14页。随着经济的快速发展和城市化、工业化进程的不断加快，我国的水资源整体态势异常严峻和复杂，水污染问题尤其突出 水污染是指水体因某种物质的介入，而导致其化学、物理、生物或者放射性等方面特性的改变，从而影响水的有效利用，危害人体健康或者破坏生态环境，造成水质恶化的现象。我国流域水污染问题尤为突出，主要污染物排放量远远超过环境容量，环境污染严重。水环境污染已经从地表水延伸到地下水，从单一污染发展到复合性污染，从一般污染物扩展到有毒有害污染物质，已经形成点源与面源污染共存、生活污染和工业排放彼此叠加，各种新旧污染与二次污染形成复合污染的态势。 中国科学院可持续发展战略研究组：2007中国可持续发展战略报告，科学出版社，2007年，第49页。2006年全国地表水总体水质属中度污染，在国家环境监测网实际监测的745个地表水监测断面中，类，劣类水质的断面比例分别为32%和28%。七大流域中的松花江、黄河、淮河为中度污染，辽河、海河为重度污染。巢湖水质为类，太湖和滇池为劣类。国家环境保护总局：中国环境状况公报2006，/plan/zkgb/06hjzkgb。根据地表水水域环境功能和保护目标，按功能高低依次划分为五类：类： 主要适用于源头水、国家自然保护区； 类：主要适用于集中式生活饮用水地表水源地一级保护区、珍稀水生生物栖息地、鱼虾类产卵场、仔稚幼鱼的索饵场等； 类：主要适用于集中式生活饮用水地表水源地二级保护区、鱼虾类越冬场、洄游通道、水产养殖区等渔业水域及游泳区； 类 主要适用于一般工业用水区及人体非直接接触的娱乐用水区；类：主要是用于农业用水区及一般景观要求水域。按照水质的分类标准，类水已不能和人体接触，劣类水更是丧失基本水体的生态功能。国家统计局环境统计数据2006表明，全国约14万公里的河流有41%的河水受到了严重污染，其中类和劣类水质28.3%。水污染严重危及人民群众的生命健康安全。目前全国约有1.9亿人饮用水中有害物质含量超标。近年来河北涉县、河南沈丘县、天津北辰区、陕西华县、江苏阜宁县、广东翁源县等地频频发生的“癌症村”都与饮用水污染高度相关。 张锐：水污染：沉重的中国环境报告，北方经济，2007.9。水污染造成了严重的经济损失，国家环保总局、国家统计局中国绿色国民经济核算研究报告2004表明，2004年水污染造成的损失为2862.8亿元，占当年GDP的1.71%。跨行政区水污染治理已进入了不进则退的关键时期，如不加以有效治理，水污染将进一步全面恶化，严重威胁经济社会的可持续发展。国务院2005年12月3日发布的关于落实科学发展观加强环境保护的决定，其中将“以饮水安全和重点流域治理为重点，加强水污染防治”作为未来15年国家环境保护的七项重点任务之首。1.1.2选题意义研究跨行政区水污染治理，对于破解我国水污染治理，特别是重点流域的水污染治理难题具有重要的理论和现实意义。首先，跨行政区水污染治理是我国水污染治理的显著特征在本文中，跨行政区主要是指跨省（自治区、直辖市）。我国七大江河都跨越三个以上省级行政区域，流域面积为437万平方千米，占全国国土面积的44%，覆盖中国的29个省（直辖市、自治区），人口占全国的88%，河川径流量占全国的57%马中：加强国家防范控制水污染事件的能力：松花江水污染事件的启示，世界银行政策分析和建议项目，中国：解决水资源短缺，背景文章系列。/eapenvironment/ChinaWaterAAA。研究跨行政区域的水污染治理，对于有效解决我国水污染的严峻形势意义重大。因此，研究水污染治理，必须考虑跨行政区这一特征。其次，跨行政区水污染治理是中央政府与地方政府、地方政府与地方政府之间利益与冲突的集中体现，是有效治理水污染问题的难点和重点。由于水污染治理的外部经济性和地方政府在经济发展上的竞争格局，在中央政府不能提供有效的基础性制度安排并进行有效监管的情况下，地方政府在水污染治理上必然陷于“公用地悲剧”的境地：各地方政府都极力争取自身经济发展利益的最大化，尽可能减少自身承担的治污成本，最终结果是水污染得不到有效治理而进一步恶化，各方利益严重受损。从跨行政区的角度研究水污染治理，揭示深层次的矛盾和原因，是构建科学、合理、高效的治理机制，促进地方政府之间的协作，从根本上解决水污染治理难题的有效途径。1.2研究综述1.2.1国外研究情况西方学术界进行了大量“跨界”水污染管理的研究，具体为探讨国家或地区之间水污染“跨界合作”体制和制度安排、讨论管理体制模型的设计、总结跨界河流水质管理制度安排的国际经验等。美国、欧洲等发达国家关于跨行政区水污染治理的研究是与流域水资源管理结合在一起的。尽管各国面临的水资源问题的表现形式和程度不同，解决途径也各不相同，但其研究都集中在以下几个方面：（1）管理模式的转变，从传统的部门分割管理转向综合的水资源管理，采用基于流域的综合管理模式。（2）建立全面的水资源和水环境法律体系，强调法律的严格实施。（3）治理中采用广泛的经济手段。如制定合理水价、排污收费、排污权交易、财政支持和补贴等经济手段。（4）鼓励公众和利益相关者参与水资源管理和水污染治理，并积极探索有利于公众参与的途径和措施。（5）探索新的技术手段开源和节流。（6）注重对私人投资体制的研究。王满船：欧洲和美国水资源管理的经验：从部门向综合管理模式的转变，世界银行政策分析和建议项目，中国：解决水资源短缺，背景文章系列。/eapenvironment/ChinaWaterAAA。1.2.2 国内研究情况国内学者对水污染治理的研究大致可以分为以下几个方面的内容：（1）从体制、机制的角度研究水污染治理。王金南、葛察忠等中国水污染防治体制与政策，是中国环境规划院、北京大学环境学院与世界银行合作完成的报告。报告对中国现行的水污染防治政策系统进行评估，找出现行水污染防治管理体制、管理手段、投融资政策中存在的主要问题，提出了水污染防治管理体制、政策手段和投融资体制的具体改革和创新建议，即建立职责明确、合力治污的管理体制；提高水污染防治政策的综合效率；构筑与市场经济相适应的投融资体系。王金南、葛察忠等中国水污染防治体制与政策，中国环境科学出版社 ，2003年。（2）跨行政区水污染治理的案例实证研究。陈晓琳的地方政府合作机制与钱塘江流域水污染的治理运用治理理论和政府间关系理论，以地方政府之间的合作为研究视角，探讨构建流域水污染治理的政府合作机制。张紧跟、唐玉亮流域治理中的政府间环境协作机制研究以小东江治理为例指出，传统的以地域为边界的管理方式在治理跨行政区河流污染问题上捉襟见肘，地方政府间协作是小东江治理的必然选择，而这必须建立上级政府监管权威、健全公众参与和流域内地方政府间民主协作的多元治理机制。张紧跟，唐玉亮：流域治理中的政府间环境协作机制研究以小东江治理为例，公共管理学报，2007年7月，第四卷第三期。（3）从经济学的角度研究跨行政区水污染治理。王文龙、唐德善对中国跨区域水污染治理困境与出路的思考经济学分析视角，从经济学角度对跨行政区水污染治理进行了探讨，认为只有认真对待各地方利益的差异，统筹兼顾各方利益，改变治理思路，建立合理的经济补偿与激励机制，才能使跨区域水污染治理达到预期效果。 文龙，唐德善：对中国跨区域水污染治理困境与出路的思考经济学分析视角，福建行政学院福建经济管理干部学院学报，2007年第3期。1.3研究思路本文以跨行政区水污染治理为视角，运用政治学、管理学和经济学理论，分析当前我国在跨行政区水污染治理中存在的问题，深入剖析其根源，并提出完善对策。第一章绪论。主要包括本文的选题背景与选题意义，对相关的研究文献进行梳理，介绍本文所用的研究工具，说明论文的研究思路和创新点。第二章我国跨行政区水污染治理现状与问题。主要介绍当前我国跨行政区水污染的严峻形势、治理现状。分析总结跨行政区水污染治理中存在的主要问题：管理体制不完善；地方政府之间缺乏稳定有效的协调合作；治理手段不完善，经济利益调节力度不大；社会参与渠道不畅，公众参与不足；投融资机制不完善，资金投入不足等。第三章我国跨行政区水污染治理存在问题的原因分析。我国跨行政区水污染治理存在问题的原因主要有三个方面：水资源的“公用地悲剧”效应，跨行政区水污染治理中的利益冲突和经济利益调节机制不完善。第四章完善跨行政区水污染治理的对策。以完善经济利益为核心，完善跨行政区水污染的治理框架，主要包括：充分发挥中央政府的主导作用；完善流域管理机构设置，加强统一管理；以经济利益调节为核心，促进地方政府合力治污；完善排污收费制度，加大利益调节力度；完善公众参与机制，加大社会监督力度；完善投融资机制，加大资金投入力度等。1.4研究工具1.4.1 理论工具（1）经济利益分析理论 经济利益是人类行为的重要决定因素，“人们奋斗所争取的一切,都同他们的利益有关。马克思恩格斯全集第1 卷,人民出版社1956 年版,第82 页 。”马克思主义认为，经济结构是社会中起着决定作用的基础结构，经济关系是社会一切关系的基础，而经济关系的实质则是利益关系，“每一既定社会的经济关系首先表现为利益。马克思恩格斯选集第3 卷,人民出版社1995 年版,第209 页。” 亚当斯密在其国富论中深刻揭示了“看不见的手”经济利益是如何有效引导和决定个人、企业和社会阶层行为的。公共选择理论认为，在政治领域中，政府和官员是利己主义的，追求自身利益和效益最大化，其活动受个人利益驱动与导向。地方政府行为具有明显的利益取向性，地方利益的最大化是地方政府行为追求的目标朱玉明：地方利益、政府利益与官员利益，东岳论丛，2006 年1月.第27 卷,第1 期。利益具有主体性，不同的利益主体有不同的利益要求，纵横交错形成了复杂的利益关系。在利益关系中，有三类利益矛盾最为关键：利益的利他性与利己性的矛盾；整体利益与局部利益的矛盾；眼前利益与长远利益的矛盾。处理好利益矛盾，使得这些利益之间实现有机结合，既是公共政策的原则，也是政策所追求的结果。陈庆云公共政策分析中国经济出版社1996年版，第91页。（2）治理理论1989年，世界银行在讨论非洲发展时首次使用了“治理危机”(crisis in governance)的概念。治理理论作为一种新的理论范式，20世纪90年代以来被广泛应用于政治学、行政学、管理学等领域。治理理论的中心思想是把市场机制引入公共管理领域，通过建立地方政府之间、政府与企业之间以及政府与社会之间的良好合作，提高公共管理效率，促进社会的良性治理。全球治理委员会在1995年我们的全球伙伴关系的研究报告中对治理做出界定:治理是各种公共的或私人的机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括人民和机构同意的或以为符合其利益的各种非正式的制度安排。罗茨（R.Rhodes）认为：治理意味着一种新的统治过程。作为新公共管理的治理，它指的是将市场的激励机制和私人部门的管理手段引入政府的公共服务；作为社会控制体系的治理，它指的是政府与民间、公共部门与私人部门之间的合作与互动；作为自组织网络的治理，它指的是建立在信任和互利基础上的社会协调网络。俞可平：治理与善治，社会科学文献出版社，2000年版，第8796页。1.4.2 方法工具本文将结合政治学、经济学、管理学等相关知识，以马克思主义为指导，综合运用两种研究方法。首先是运用文献整理分析法，本文收集的文献涉及国内外政治学、管理学、经济学等领域。文献的来源主要出自于专著、国内外文献数据库及网络。其次运用了综合比较分析法，通过国内外跨行政区域水污染治理相关理论的比较分析，找出我国同发达国家存在的差距，以期吸收发达国家先进经验，促进我国跨行政区水污染治理水平的提高。 1.5 创新点本文的创新点是以跨行政区水污染治理为视角，运用利益分析和治理理论工具，对跨行政区水污染治理的利益结构进行分析，提出了以经济利益调节为核心的跨行政区水污染治理框架，即必须以完善利益调节机制为核心，建立完善的以利益为基础的合作、监督和治理机制，鼓励各利益主体进行有效的合作和相互监督，降低监督、合作成本，提高跨行政区水污染治理的效率。在跨行政区水污染治理中，中央政府应充分发挥主导性作用，建立健全以利益为基础的合作、监督和治理机制，促进地方政府之间进行有效的合作和相互监督，实现地方经济利益上的共赢，破解地方政府的“搭便车”行为。地方政府则在中央政府、其他地方政府和社会公众的有效监督下，基于自身的经济利益而积极治理管辖区域内的水污染，加强与相关地方政府的合作，从而有效破解地方政府与辖区内的企业等排污者在水污染上的利益同盟，破解地方政府之间的恶性竞争。而基于利益的公众参与，能够有效缓解中央政府对地方政府监管信息不足的缺陷，提高中央政府的监督效率，降低监督成本，使中央政府能够更好地发挥主导性作用，进而促进地方政府和企业主动治理水污染。2 我国跨行政区水污染治理现状与问题2.1我国跨行政区水污染治理现状2.1.1我国跨行政区水污染的严峻形势随着我国经济的快速增长和工业化进程的加快推进，我国的水污染问题日益突出，严重制约了经济社会的可持续发展。2001年至2006年，全国废水排放量稳步增长，废水排放量从2001年的433.0亿吨增加到2006年的536.8亿吨，主要污染物化学需氧量的排放量稳中有升，从2001年的1404.8万吨增加到1428.2万吨，氨氮排放量从2001年的125.2万吨增加到141.3万吨。国家环境保护总局2006年环境统计年报，/plan/zkgb/06hjzkgb。 2006年全国地表水总体水质属中度污染。在国家环境监测网实际监测的745个地表水监测断面中，类，、类，劣类水质的断面比例分别为40%、32%和28%。全国约14万公里的河流有41%的河水受到了严重污染，其中类水质6.5%，劣类水质21.8%。七大水系中松花江、黄河、淮河为中度污染，辽河、海河为重度污染。27个重点湖（库）中，类水质的湖（库）5个，占19%；劣类水质的湖（库）13个，占48%。其中巢湖水质为类，太湖和滇池为劣类。90的城市水域受到不同程度的污染。在开展浅层地下水水质监测的125个城市中，与2005年相比，主要监测点地下水水质呈恶化趋势的城市有21个，水质基本稳定的城市有95个，水质呈好转趋势的城市9个。国家环境保护总局2006年中国环境状况公报，/plan/zkgb/06hjzkgb。水污染具有流域性和跨行政区的特征流域是指一个水系的地表水及地下水分水线所包围的集水区域。流域的界限是自然形成的，体现了水资源的连续性、流动性、循环性和整体性，是由水资源、生态环境和经济社会所集成的综合系统。行政区域是国家按照分级管理的需要而划分的地方政府管辖范围，并以历史沿革和地区之间的经济、社会联系为划分的主要依据。污染物会随着水的流动从上游流到下游、从支流流到干流，导致污染范围不断扩大直至形成跨行政区的流域水污染。我国流域水污染形势十分严峻，主要污染物排放量远远超过环境容量，环境污染严重。水环境污染已经从地表水延伸到地下水，从单一污染发展到复合性污染，从一般污染物扩展到有毒有害污染物质，已经形成点源与面源污染共存、生活污染和工业排放彼此叠加，各种新旧污染与二次污染形成复合污染的态势 中国科学院可持续发展战略研究组：2007中国可持续发展战略报告，科学出版社，2007年，第49页。水污染直接影响人们的饮水安全，严重危及人民群众的生命健康状况。据国家水利部披露，目前全国有3.2亿农村人口喝不上符合标准的饮用水，其中约有6300多万人饮用高氟水，200万人饮用高砷水，3800多万人引用苦咸水，1.9亿人饮用水中有害物质含量超标。近年来河北涉县、河南沈丘县、天津北辰区、陕西华县、江苏阜宁县、广东翁源县等地频频发生的“癌症村”都与饮用水污染高度相关。 张锐：水污染：沉重的中国环境报告，北方经济，2007.9。水污染还给国家造成了严重的经济损失，据国家环保总局、国家统计局中国绿色国民经济核算研究报告2004表明，2004年水污染造成的损失为2862.8亿元，占当年GDP的1.71%。其中，水污染对农村居民健康造成的损失为178.6亿元，污染型缺水造成的损失为1478.3亿元，水污染造成的工业用水额外治理成本为462.6亿元，水污染对农业生产造成的损失为468.4亿元，水污染造成的城市生活用水额外治理和防护成本为274.9亿元。除了加剧水资源短缺、严重危害民众健康、造成严重经济损失外，水污染还导致地区之间、企业和民众之间纠纷不断，严重影响和谐社会的构建。2006年全国环保系统收到水污染信访达7.3万件，较2001年约增加了54%。根据国家环境保护总局2006年环境统计年报公布的数据整理得出/plan/zkgb/06hjzkgb。2.1.2 我国跨行政区水污染治理现状20世纪80年代以来，特别是1994年以来，面对水污染不断加剧的严峻形势，我国政府不断加大投入力度，把水污染防治作为环境保护工作的重要任务，对水污染最严重的“三河三湖”（淮河、海河、辽河、巢湖、滇池、太湖）实施了重点治理，跨行政区流域水污染治理工作取得较大进展。（1）水污染治理的法律制度体系。我国在水污染治理实践中坚持“预防为主、防治结合、防重于治”的水污染防治工作方针和“谁污染谁付费、谁破坏谁补偿”的原则。陆续颁布实施了中华人民共和国环境保护法（以下简称环境保护法）、中华人民共和国水污染防治法（以下简称水污染防治法）、水污染防治法实施细则、水污染物排放许可证管理暂行办法、关于加强水污染防治工作的决定、淮河流域水污染防治暂行条例等十二项水污染防治的专门法律、法规、规章和政策，以及地面水环境质量标准、污水综合排放标准等二十四种水环境保护标准。逐步建立起了环境影响评价、水污染防治“三同时”、水污染物排放总量控制、限期治理、排污许可和排污收费等制度，初步形成了以中国国情为基础的水污染治理的法律制度体系，使水污染防治工作有法可依、有章可循。在跨行政区水污染治理的法律制度建设上，1995年8月国务院颁布实施的淮河流域水污染防治暂行条例，是全国第一部流域法规，突破了水污染治理以行政区域为主的管理模式，初步奠定了流域水污染统一规划治理的法律保障，具有重要的意义。（2）现行水污染防治管理体制。我国的水污染防治实行统一管理和分级分部门防治相结合的制度，水资源管理职权和水污染防治职权分别由不同部门行使。水污染防治法规定，县级以上人民政府环境保护主管部门对水污染防治实施统一监督管理，是水污染防治的主管部门。国家环保总局 2008年3月11日,以“大部制”为核心的新一轮国务院机构改革方案出台,国家环保总局升格为环境保护部。作为国务院的环境保护主管部门，负责组织实施水污染防治。县级以上人民政府的水行政、国土资源、卫生、建设、农业、渔业等部门以及重要江河湖泊的流域水资源保护机构，有权在各自的职责范围内，对有关水污染防治实施监督管理。其中，水利部门也是水污染防治的重要部门。中华人民共和国水法（以下简称水法）规定，水利部作为国务院水行政主管部门，负责全国水资源的统一管理工作。国务院的其他有关部门按照国务院规定的职责分工，协同国务院水行政主管部门，负责有关水资源管理工作。水法同时规定，县级以上地方人民政府水行政主管部门按照规定的权限，负责本行政区域内水资源统一管理和监督工作。目前，国家在重点流域设立了七个流域管理机构（分别是长江、黄河、淮河、海河、珠江、松辽水利委员会和太湖流域管理局），作为水利部的下属派出机构，侧重于水资源管理，主要职能有：统一管理本流域的水资源和河道；负责流域的综合治理；开发管理具有控制性的重要水工程，促进水资源综合开发利用和保护。同时在七个流域管理机构内单列机构，设置了水资源保护局，受水利部和国家环保总局的双重领导，主要侧重于水质管理，对所在流域的水资源保护工作实施统一监督管理，防治水污染，协调省际水污染纠纷。由于流域管理机构的水利部派出机构的性质，加之水利部和国家环保总局缺乏协调机制，使得双重领导在实际运作中并不容易落实，水资源保护局事实上成为水利部门的组成部分，这制约了流域管理机构在跨行政区水污染防治方面的作用。中国科学院可持续发展战略研究组编：2007中国可持续发展战略报告水：治理与创新，科学出版社，2007年。第255页。（3）水污染治理力度不断加大。“九五”（19962000年），全国水污染治理安排投资1820亿元；“十五”（20012005年）期间，安排水污染治理投资2700亿元。根据国家环境保护“十一五”规划确定的目标及任务，“十一五”（20062010年）期间，国家计划安排水污染治理投资约6400亿元。在国家和社会各界的不懈努力下，我国跨行政区水污染治理工作取得一定成效，水污染急剧恶化的趋势得到一定程度的遏制。但仍没有从根本上扭转水污染的严峻形势。以淮河水污染治理为例，我国1994年开始对淮河进行全面治理，成立了专门的流域管理机构，颁布实施了淮河流域水污染防治暂行条例，十余年间累计投入超过600亿元的资金。但淮河的水环境到目前为止仍然没有得到根本性好转，水污染仍然十分严重。2007年5月淮河流域47个省界断面水质综合评价结果显示，水质受到污染的类水断面4个，占8.5%，而水质严重污染的劣类水断面竟有23个，占48.9%，类和劣类水质几乎占到60%。淮河流域水资源保护局2007年5月淮河流域省界水体及主要河流水资源质量状况通报，/hhsbj/www/special/sjsz/2007621080924.htm 淮河水污染治理面临的困境，具有较强的代表性，说明我国跨行政区水污染治理还存在着明显的不足。2.2我国跨行政区水污染治理存在的问题2.2.1管理体制不完善我国现行的跨行政区水污染管理体制是以行政区域管理为主、流域管理为辅的治理机制。水污染防治法第四条规定，县级以上地方人民政府对本行政区域的水环境质量负责，这一规定明确了行政区域管理的基础地位。水污染防治法仅提及流域统一规划，却没有明确流域管理制度的地位。水法第十二条规定，国家对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制，但没有明确两者之间的主从关系。以行政区域管理为主、流域管理为辅的跨行政区水污染治理机制在实践中存在严重的缺陷，难以对跨行政区的水污染进行有效地治理。（1）横向上管理事权不集中，部门职能严重交叉，环保部门职权有限。我国的水环境保护体制实际上是由环境保护部门主管，多个部门协管的水污染治理体制。根据水污染防治法第八条规定，县级以上地方人民政府环境保护主管部门对水污染防治实施统一监督管理，是水污染防治的主管部门，政府水行政、国土资源、卫生、建设、农业、渔业等部门有权在各自的职责范围内，对有关水污染防治实施监督管理。各部门之间职权不明晰，职能严重交叉，形成部门分割严重的“多龙治水”格局。以制定和实施水污染防治规划为例。目前我国水污染物主要是工业废水、生活污水和农业面源污染。控制工业污染主要依靠执行工业行业的废水排放标准和推行行业的清洁生产、结构调整政策；生活污水的治理主要依靠提高生活污水处理率；农业面源污染的控制需要调整农业生产结构等。环保部门在制定水污染治理规划时需要协调各部门利益，提出的各项污染控制目标、指标和治理方案需通过各部门层层分解落实各项规划任务来保障实施。部门职能交叉尤以水利部门和环保部门之间的关系最为典型。水污染防治法规定，环保部门是水污染防治的行政主管部门，国家环境保护总局的职责是“组织编制环境功能区划；组织拟定和监督实施国家重点流域、重点区域污染防治规划”。而水法规定，水利部门是水资源管理的行政主管部门，水利部在水资源保护方面的职能是“拟定水资源保护规划，组织水功能区的划分和向饮水区等水域排污的控制，监测江河湖库的水质，审核水域纳污能力，提出限制排污总量的意见等”。由于水资源管理和水环境保护关系密切，水质和水量管理不可分割，而水污染防治法和水法却把同一事权分别授予两个不同的主管部门，环保部门和水利部门之间职责严重交叉，这就导致在实践中出现了两套并行的功能区和两套规划，水质规划缺乏统一性。在水质监测方面，目前环保部门和水利部门各有一套监测系统，导致在实践中有两套不同的反映江河水质的数据。2003年关于淮河COD排放总量的数据，两个部门发布的数据相差一倍之多，导致了对淮河治污成效两种截然不同的判断。 中国科学院可持续发展战略研究组：2007中国可持续发展战略报告，科学出版社，2007年，第255页对于水利、建设、农业、卫生、交通、渔业等部门而言，水污染防治不是其首要职责，也不是其部门绩效考核的最重要指标，在水污染治理的具体实施过程中，各部门主要考虑的是部门自身利益，而不是水污染治理的整体利益，水污染治理的整体性和综合性在实践中被部门利益所分割，这必然导致重复管理和管理盲区现象的并存。由于法律法规对水污染治理机制缺乏明确具体规定，部门之间的职责、权力和工作关系没有理顺，责、权、利不统一，各部门争权不断，推责有余。环境保护部门虽负有“统一监督”的权力，但实际上难以协调各部门的利益矛盾，致使治理效果不佳。（2）在纵向上强调行政区域管理，流域管理存在严重缺陷。我国水污染治理体制以行政区域管理为主体，规定地方政府对本行政区域的水环境质量负责，是水污染治理的主体。而水污染的一个主要特征就是跨区域性，上游、支流的水污染物会随着水的流动而扩散到下游和干流，并在流动中不断聚集，最终造成整个流域的严重污染。流域水污染的这一特征必然要求把流域作为水污染治理的基本单位，打破行政区域划分，实行统一的流域管理。而以行政区域管理为主的水污染管理体制，却没有充分考虑流域水污染的这一特征。在跨行政区流域治理中，由于流域边界与行政区边界不一致，地方政府只对本地区流域有管理权，各自基于自身利益考虑来制定流域污染治理政策和规划。在实践中，这些政策与规划在制定时往往缺乏协商与沟通，因此相互之间往往存在冲突，从而导致地方政府之间相互推诿、相互扯皮、各行其是。虽然为了加强流域管理，协调各方利益，国家在重要的江河湖泊设立了流域管理机构，在所管辖的范围内行使法定的和国务院水行政主管部门授予的管理监督职责。但由于水法和水污染防治法没有强调区域管理服从流域管理的原则，也没有确立流域水资源管理机构的法律地位，致使现存的流域管理机构存在严重缺陷：管理地位低，权威性不高，只是水利部派出性质的事业单位，行政监管和执行权力十分有限，缺乏履行职责所必须的强制性制约手段，许多具体的工作任务还主要依靠地方政府来贯彻落实。在处理省际之间的纠纷时，只能调查研究和协调而不能仲裁。同时由于水污染治理需要投入大量资金，对当地的产业结构和经济发展有较大的限制，地方政府在竞相发展经济的竞争格局下，往往从本地区利益出发，对不符合自身利益的流域管理政策消极执行。而流域管理机构由于职权限制，也根本没有能力管理监督地方政府，难以承担流域管理统筹协调的职责，无法对流域水污染进行统一、有效的治理。2.2.2地方政府之间缺乏稳定有效的协调合作地方政府是跨行政区水污染治理的重要主体，地方政府之间的协调合作对于有效治理水污染至关重要。但当前地方政府之间的合作缺乏法律保障，没有形成稳定有效的协调合作机制。首先，我国宪法和地方政府组织法对政府间纵向关系规定的较为明确具体，而对地方政府之间横向关系的规定几乎是空白，对于地方政府之间的合作机制的建立、运行、权利义务、纠纷解决的具体形式办法更是没有涉及。其次，对跨行政区水污染治理的协调合作缺乏制度保障。中华人民共和国环境保护法原则性规定：跨行政区的环境污染和环境破坏的防治工作，由有关地方人民政府协商解决，或者由上级人民政府协调解决，作出决定。水污染防治法同样是原则性规定：跨行政区域的水污染纠纷，由有关地方人民政府协商解决，或者由其共同的上级人民政府协调解决。而对协商解决水污染纠纷的原则、形式、责任认定、赔偿标准等具体程序，以及协商或调解不成如何处理，