高速公路收费管理问题的研究.docx

此文档收集于网络，如有侵权，请联系网站删除第一章绪 论1.1研究背景高速公路是公路发展到一定阶段的必然结果。公路是我国覆盖面积最广、通达程度最深的交通方式，承担了全社会 75.5%的货运量和 93.4%的客运量，是国民经济发展的重要命脉。据统计，现有公路网中，95%的高速公路、61%的一级公路和 42%的二级公路是靠收费公路政策筹资修建的。1984 年 12 月，“贷款修路、收费还贷”政策在国务院第 54 次常务会议上被确定为促进公路事业发展的四项优惠政策之一，从此我国公路尤其是高速公路建设拉开了大发展的序幕，1988 年 10 月 31 日中国大陆第一条试验性质的高速公路上海至嘉定高速公路建成通车，实现了我国高速公路零的突破，结束了我国没有高速公路的历史。随后沈大、广深、西临等一批高速公路项目纷纷上马，1989 年交通部在沈阳召开的高等级公路建设经验交流会上第一次明确中国必须发展高速公路，1993 年、1998 年交通部分别又在山东、福州专门召开加快高速公路建设的会议，2004 年 12 月 17 日国务院常务会议审议通过国家高速公路网规划标志着中国高速公路发展又进入了一个新的时期。我国高速公路发展从大大滞后于经济发展到相对适应，再到适度超前，用了短短不到 30 年时间。截止 2013 年底，我国共建成通车高速公路 10.45 万公里，居世界第一，高速公路供给能力显著增强，运输服务水平不断提高，更重要的是有力促进和支撑了了中国经济的高增长。然而在高速公路迅速发展的同时，高速公路本身和社会对其的认识、期望等方方面面暴露出一系列问题，引起社会和投资管理者各方的不满随着我国经济的快速发展，商品运输日益频繁，高速公路为商品运输提供了一个快速的通道。严格来说，高速公路是一种特殊的“公用产品”，是社会服务的基础设施。由于其具有的特殊性，在收费过程中也会出现一些问题。2013至2016年，中央累计安排车购税资金2100亿元用于国家高速公路建设，在中央资金的带动下，全社会累计完成高速公路建设投资约3.1万亿元。随着一大批待贯通路段的建成通车和拥挤通道的扩容改造，高速公路对“三大战略”的支撑和引领作用明显增强。交通运输行业还立足我国国情和发展实际，自觉对标国际先进水平，加强理论与政策研究，突出科技创新的引领作用，取得了一批标志性的重大科技成果，积极地提升了我国公路交通的核心竞争力和可持续发展能力。 1.2研究意义高速公路收费涉及相关的利益面较广，该问题一直以来就备受各方的关注，成为热点及焦点问题。结合国内外的相关经验可以得知，进行高速公路收费具有多方面的积极作用。一方面，能有效缓解交通拥挤的问题；另一方面，能为公路养护提供部分资金。然而，有的地方政府没有厘清自己的位置，未能发挥好自己的公共服务职能，与民争利，与收费高速公路业主一道获取合法利益之外的超额利益，侵害了公共利益。同时，社会舆论过多地强调公共伦理，甚至要求立即取消一切高速公路收费，这也是不现实的，同样会带来很多问题。因此，在这样的背景之下，探讨政府如何在高速公路收费问题上做好角色定位，在这过程中不仅要顾及高速公路业主的利益，同时也要兼顾公众的合法利益，进一步优化政策制定流程，进而提升法律法规执行效果的最大化，可以说在这些方面具有重大的现实意义。 在国家政策引领和机制保障下，我国高速公路取得了辉煌的成就。尤其是收费公路政策实施以后，我国公路建设不再单纯依靠政府投入，而是充分调动起社会资本投资的积极性，形成了政府引导、社会参与的公路投融资新模式，我国公路建设热潮迅速展开。然而，我们早期的收费公路政策并无经验可以借鉴，当时的法律制度也相对缺失，在那样的环境下，高速公路的发展完全靠边探索边实践。近几年，社会公众对公路收费曰加不满，媒体也经常曝光收费公路政策存在的问题，究其原因，是现有的高速公路管理体制已经与当下经济发展有所背离，不断显露各种弊端。群众对高速公路免费的呼声越来越高。与之相对的高速公路建设养护成本越来越高，仅靠国家财政根本无力承担日渐高涨的建设养护费用。另一方面，政府还贷高速公路所负债务及相应利息无法化解、新建高速公路融资困难等都成为制约高速公路可持续发展的主要问题。百姓通行免费的意愿无法满足高速公路可持续发展的要求，二者的矛盾如果持续发酵，势必会造成有损社会公益和经济效益的严重后果。面对当前问题，交通运输行业主管部口，必须进一步加强腔督和管理，建立完善的收费公路发展政策，才能推动高速公路真正步入科学发展、可持续发展的轨道上来。第二章 高速公路发展与现状2.1高速公路定义高速公路是伴随着经济社会发展而发展起来的。联合国欧洲经济委员会运输部会议对高速公路的定义是：“高速公路是利用分离的车道往返行驶交通的道路。两个车道用中央分离带隔开，与其他任何铁路、公路不允许有平面交叉，禁止从路侧的任何地方直接进入高速公路，禁止汽车以外的任何交通工具出入。” 在我国，按照交通运输部公路工程技术标准（JTG B01-2003）对高速公路的定义，高速公路属于高等级公路，是专供汽车分向、分车道行驶并全部控制出入的多车道公路。要求能适应年均昼夜标准小客车交通量 25000 辆以上，设计时速为 80-120 公里，且设置中央分离带，全部采用立体交叉的四车道及以上公路。具有特别重要的政治、经济意义。高速公路的建设情况反映着一个国家和地区的交通发达程度、乃至经济发展的整体水平。2.2高速公路发展与现状世界上第一条高速公路为德国波恩至科隆高速公路，1932 年建成通车，为德国第二次世界大战起到了很好的运输作用。从第二次世界大战结束至 20 世纪80 年代初，高速公路进入快速发展阶段，欧洲各发达国家，美国、日本、韩国等一些经济发达国家纷纷掀起了建设高速公路的热潮。20 世纪 80 年代末开始，除发达国家继续建设高速公路外，亚洲、拉丁美洲和非洲的一些发展中国家也开始大规模修建高速公路。截止 2012 年底，全世界已有 80 多个国家拥有高速公路，高速公路通车里程达到 40 多万公里。据悉，目前国家高速公路在建里程约1.3万公里（占规划总里程的9.56%），正在实施扩容工程的路段总里程超过2800公里，预计到“十三五”末，国家高速公路主线基本贯通。同时，交通运输部将加快推进建设年代较早、交通繁忙的国家高速公路扩容改造建设。届时，公路出行将更加畅通，更加便捷，更加高效，更加安全。近日，交通运输部组织的京新高速暨国家高速公路网建设成就主题宣传采访活动座谈会在内蒙古巴彦淖尔召开，记者从会上了解到，2013年，国务院批准了国家公路网规划（2013年2030年），国家高速公路网（简称“71118网”）由7条首都放射线、11条南北纵线、18条东西横线，共36条主线，以及地区环线、并行线、联络线等组成，约11.8万公里。规划建设展望线约1.8万公里，总里程13.6万公里，连接全国地级行政中心、城镇人口超过20万的中等及以上城市、重要交通枢纽和重要边境口岸。在国家公路网的基础上，各省（区、市）纷纷编制地方高速公路网规划，逐渐形成了以国家高速公路为骨架、以地方高速公路为补充的高速公路网规划格局。 近年来，交通运输部积极指导各地交通运输部门，加快推进国家高速公路建设。从骨架通道的建设进展看，“71118网”36条主线已建成通车7万公里，在建约4300公里、待建约3900公里，待建里程不足5%。其中，已实现全线贯通的路线有15条。据交通运输部公路局工程管理处副处长王恒斌介绍，7条首都放射线中，京哈、京沪、京港澳、京昆4条放射线已经贯通，京台高速北京至福州段已经建成，京新大通道也即将实现全线高速化；11条南北纵线中，鹤大、大广2条纵线已经贯通，济广、包茂计划年内贯通；18条东西横线中，青银、宁洛、沪陕、沪蓉、沪渝、沪昆、福银、泉南、广昆等9条横线已经贯通，杭瑞、厦蓉计划年内贯通。 “为加快推进首都地区环线等区域内国家高速公路网建设，构建多中心、网格状区域高速公路网，交通运输部还制定了京津冀协同发展交通一体化规划。”国家交通运输部综合规划司巡视员任锦雄对记者说，京津冀三省市协作联动，加快首都地区环线等区域内国家高速公路网建设，使京津冀交通一体化提升到新的层次。 第3章 高速公路收费政策3.1高速公路运营管理体制管理体制的核心是管理权力和职责的划分和配置。任何管理体制的建立、改革与完善，都是围绕着管理权力和职责的划分或分配进行的。管理权力和职责的划分与配置是否科学、合理，是判定管理体制优良与否的一个重要标准。 管理体制的表现形式主要是管理组织机构和规章制度。管理组织及各种规章制度是管理权力的载体，是管理权力配置及运行过程中所形成的各种关系的制度化。管理体制的建立、改革和完善，总是伴随着管理组织机构和规章制度的建立、改革和完善而进行的。 当前我国高速公路通行费标准的确定是由经营单位定价，省级政府交通主管部门和物价管理部门审批通过。这种价格形成机制的理论是社会主义市场经济的必然要求，即市场形成价格及政府宏观调控有机结合，一定意义上也是由高速公路的准公共产品属性所决定的。另外管理体制也受到一个国家经济基础、基本政治制度和民族文化传统等方面的制约和影响。经济基础决定上层建筑，在经济基础中，影响管理体制最主要的因素就是所有制形式。一国家的政治制度是该国家一定阶级关系和阶级利益的体现，政治制度决定着该国管理体制的性质和管理的基本方式。一些约定成俗的民族传统习惯也对管理体制产生着不可估量的影响。 3.2收费政策内容收费公路管理条例第条规定，无论是政府还贷公路还是经营性公路，申请经批准后，才可收取车辆通行费。而收费标准，须由省、自治区、直辖市人民政府交通主管部口会同同级价格主管部口审核后，报本级人民政府审查批准。所以，各地高速公路如何定价，地方政府最具发言权。在收费年限方面，条例规定：政府还贷公路的收费期限，最长不得超过年，但中西部地区还贷公路的收费期限可延长至年；而经营性公路最长收费期限不得超过日年，同样，对于中西部地区的经营性公路的最长收费期限放宽至年。值得注意的是：在交通运输部年月刚刚发布的收费公路管理条例（修订征求意见稿）中，对公路的收费期限做了最新规定：、在高速公路管理部口统一偿还完银行债务后，政府可对高速公路的养护、管理等基本支出做综合考量，在保障通行效率的前提下，重新核算收费标准，进行养护管理收费。、对特许经营公路的经营期限，进行了适度放宽。规定对投资规模大、回报周期长的离速公路，可考虑收回成本并有合理回报的综合因素，经批准可适当延长收费期限，不再受的经营限制。同时，特许经营公路中的高速公路经营期届满后，再由政府回收，并与仍然背负债务的政府收费高速公路一起纳入统一管理，继续收费。、根据经济社会发展需要实施收费公路改扩建工程，将一级公路改建为高速公路的，可重新核定经营期限。3.3定价标准我国的收费标准在省区之内基本是统一的，但随着路网的连通、经济的发展、汽车使用量的增加、公路运营成本的变化会要求对收费标准进行调整。虽然在 2013 年 5 月份交通运输部出台收费公路管理条例（公开征求意见稿）中，拟加入一条“车辆通行费收费标准可根据交通流量、当地物价指数变化情况等因素适时予以调整。”但还是缺乏具体明确的收费标准调整的制度安排，收费标准调整随意性较大，而且在监督机制不完善的情况下，会成为垄断企业和地方政府获利的工具，极大损害使用者利益，这是导致公众对收费制度不满的重要原因之一。 我国的收费还贷高速公路基本都采取这种定价方法，其定价模型如下： 其中：pt 为未来第 t 年通行费费率（元/辆次） Q t为未来第 t 年的交通量（辆次） n 为偿还贷款年限即收费年限（年）L 为收费里程（公里） Ct 为未来第 t 年的公路养护、管理等费用（元） i 为贷款年平均利率 D 为贷款本息之和（元）而我国经营性高速公路收费标准则是在此基础上考虑一定的合理回报得来的，基本定价模型如下：其中：f t为未来第 t 年通行费费率（元/辆次） Q t为未来第 t 年的交通量（辆次） n 为特许经营年限（年） L 为收费里程（公里） T 为营业税税率 T i为所得税税率 C t为未来第 t 年的公路养护、管理等费用（元） k 为预计报酬投资投资率 I 为高速公路初始投资总成本 3.4收费标准1、车型收费 车辆通行费按车辆出厂标记荷载载重吨位（行车执照标记的吨位）、载客座位（不分重载、空载），以及行驶、出入公路的里程（次数）计收。即按车辆额定载质量（载客座位）确定车型，然后确定每类车型的费率，最后根据行驶的里程计算通行费。计算公式为：N=K*L N车辆应缴纳费额（元） K各车型对应的基本费率（元/车公里） L车辆在收费公路上行驶的实际计费里程（公里） 2.计重收费 为了改变按车型收费带来的弊端，国家出台了计重收费政策，计重收费标准如下： （1）车货总重 55 吨以内（含 55 吨）货运车辆正常装载（不超限）货运车辆的计重收费标准： 高速公路：车货总质量小于或等于 10 吨的车辆按基本费率计费，10 吨至 49 吨的车辆按基本费率线性递减到基本费率的 55%计费，大于 49 吨的车辆按基本费率的 55%计费。 （2）超限运输货运车辆的计重收费标准： 超限率30%的车辆，正常装载部分按递减后的基本费率计算（车货总质量小于或等于 10 吨的车辆按基本费率计费），超限 0-30%部分按基本费率计费。 30%100%以上的车辆，正常装载部分按递减后的基本费率计费（车货总质量小于或等于 10 吨的车辆按基本费率计费），超限 0-30%部分按基本费率计费，超限 30%-100%部分按基本费率 1 倍线性递增至 6 倍计费，超限 100%以上部分按基本费率的 16 倍计费。 （3）车货总重超过 55 吨货运车辆的计重收费标准： 禁止车货总重超过 55 吨的货运车辆行驶收费公路。对采用中途倒装、闯卡等极端方式驶入我省收费公路的车货总重超过 55 吨的货运车辆，执法人员应责令其就近卸载，消除违法行为；同时，55 吨以内（含 55 吨）部分按上述计重收费标准计算确定，超过55 吨以上部分按基本费率的 16 倍计费。 综上，我国收费还贷高速公路和经营性高速公路大部分都运用了以会计成本核定收费标准的倒逼定价机制，本质上是一种政府管制下的企业定价方式，但对高速公路的发展情况和长期经济社会效益考虑略有不足。另外在我国高速公路收费标准制定过程中还参考其他一些方法：类比法和收费负担测算法，而在国外主要是级差效益法。 3.4收费方式 由于政府财力的限制，加上收费政策获得大范围的推广，使得我国收费公路所占的比例仍旧较高。目前，尽管我国相关部门已经在积极完善公路网络，然而总体来说，由于我国路网建设工作还处在发展阶段，很多方面仍不完善，其中包括管理措施及政策都还需要优化。此外，政府与公路业主之间还存在一种寻租行为，这些方面的因素叠加在一起，导致高速公路收费与公众利益之间的矛盾进一步深化。基于此，学者在高速公路收费与公众利益之间的关系定位问题上争议也逐渐增多。我国的综合国力虽然取得了令世人惊叹的高速发展，但是在这一进程中，财政资金不足依然是客观存在的现实问题。因此，我国高速公路的建设主要还是采取中央投资，此外还有几种融资方式，即除了地方筹资与社会融资方式之外，还有利用外资这种方式。其中，“贷款修路，收费还贷”是最普遍实施的政策，收费还贷的施行直接要求高速公路收费。 目前，我国的高速公路一般采用封闭式半自动收费方式，通行凭证采用月票 IC 卡、储值 IC 卡、打印纸质通行券或者提供不停车收费（电子标签）通道等形式。系统登记出入口及时间信息，电脑自动计费，管理模式为收费中心、收费站和车道三级。除了现在比较普及的半自动收费方式之外，我国还有人工收费方式，以及正在建设的电子不停车收费方式。具体收费方式有 3 种： 人工收费； 半自动收费； 全自动收费。其中，人工收费方式所占比例已经不多，占大多数的还是半自动收费。随着信息技术的发展，全自动收费方式会是以后普及的方向。第4章 高速公路收费存在的问题4.1收费标准不统一对于河北省来说听到大众反应最强烈的就是，高速公路的收费价格偏高。其实，这与我国高速公路收费标准不统一是有很大关系的，目前，各个省的收费标准都不一样，而海南省已经实现了高速公路路段完全免费。但是河北省在执行收费政策的十几年中，收费标准一直没有大的改变，以河北石安高速为例,该路全程 209.85 公里,主线上共设有 27 个收费站,其中小轿车的收费标准是 0.4 元/ km,按照这个收费标准,一辆小汽车,以笔者所在的沙河收费站为起点计算，从沙河收费站到河北收费站（入京口）需要交纳 125 元的车辆通行费,加上汽油费 150 元左右和小汽车的折旧费等,单程所需费用在 300 元以上，普通大众走高速的费用要比坐火车高几倍。依据公路法：收费公路的收费标准，由各地政府交通主管部门和同级物价部门审查批准。收费标准的权限下放给地方，各省又是主要以当地的交通流量、物价、经济发展水平等作为参考依据去核定收费标准。这就导致各地的收费标准不统一，公路的收费标准也有了极大的随意性。另外，虽然各地收费标准基本参照车辆型号和载货量来计算，但是不同地区的车辆类型划分标准也不一样，所相同类型的车辆在不同地区会有不同的收费价格。比如北京和天津紧挨的两个地区，收费标准却存在较大差异各地的收费标准灵活性太大，在执行的过程中存在着巨大的自由裁量权。据国家审计署审计，按最高标准收费甚至超标准收费的现象屡见不鲜，其中一年中个省市多收的通行费竞超过亿元。近几年，关于我国高速公路通行费过高的讨论一直没有停止过。各地价格不一，就小轿车而言，有的收费低的省每公里元，而收费高的省能达到每公里元，全国平均价格在每公里元？。年月日的经济半小时曝光广东一条快速公路一共米的快速路收费却达到元，被网友戏称为全球最贵公路。于此相对，发达国家却没有如此高的收费公路。例如，美国高速公路相当发达，但是收费高速的比例很低，只有不到的高速公路收费，上的高速公路免费通行：法国每公里高速公路通行费相当于人民币元；意大利相当于人民币元；德国仅对吨上的卡车货运收费，其他车辆全免费，而且收费标准较低，只有欧分公里。日本在高速公路通行费的征收方式上探索出新的路子。日本高速公路虽然收费，但有各种打折方法，实行弹性收费。在特定的历史条件下，公路收费是必然的选择，但当经济得到了一定的发展后，我们应当回归高速公路公益性、服务性的本质特征，用弹性的收费价格，调节运输结构，在回收建设资金的同时，促进交通运输事业的和谐发展。国家发改委经济贸易司副司长耿书海在 2011 年中国物流发展报告会上指出，中国各种过路过桥费已高达运输企业成本的 1/3，高速公路收费标准过高，应大幅降低。 北京市高速收费标准天津市高速收费标准 4.2收费期限随意延长2014 年 11 月 22 日，原京石高速河北段（现 G4 京港澳高速公路京石段）因收费年限到期停止收费，但是免费时间仅持续了 40 多天，在 2014 年 12 月底，改扩建后的“新京石高速”在原来高速的路基上，又重新开始运营，而且重新获得了 22 年的收费权。这一举动引起大众强烈反响，呼声最高的是：既然收费已经到期，政府就应该认真履行承诺，停止收费，将高速公路回归公益，而对免费后的公路进行改扩建，是政府的公共职能所在，不应转嫁给民众。在债务还清后，如仍需收取一定费用用于道路的养护，可以不完全免费，通过适当的降低通行费标准，来减轻民众的交通负担。 我国收费公路管理条例规定：东部发达地区政府还贷高速公路收费期限最长不能超过年，西部地区为年；东部地区经营性收费期限最长可至巧年，西部地区为年？。但现实情况是，一方面政府还贷高速公路已经到了最长收费期限，仍然没有停止收费。代表性的是山东省政府于年月日，印发了关于同意延长荷泽至东明等巧段高速公路收费期限的批复，批复中同意了关于山东省交通运输厅提交的条高速公路的延期收费申请？。另一方面，经营性高速公路即便己经收回投资成本，但仍然没有停止收费。如山东青银高速济青段：经估算，济青高速只需年便可以收回建设成本并得到合理的投资回报，但实际情况却是这条高速被批准的收费年限是年，在送年的收费期限内，可增加收入亿元。第三种情况，不少省市地方政府在政府还贷高速公路即将到期时，通过改变高速公路性质，继续延长收费期限。如被媒体疯狂追踪报道过的北京首都机场高速，通过改变其还贷公路的性质，重立身份变成经营性公路，便可收费年；江苏省对部分路段，通过建设互通立交新增债务及扩建筹集资金等方式重新核定收费年限，如宁马高速，年延长收费年限年；福建省通过改扩建等方式将原高速公路项目统合成新收费项目，重新核定收费年限，如厦潭高速，年一次性批复年。还有的高速没有批准具体的收费截止日期，而是一直在收，如京承高速北京沙峪沟至司马台；有的是批准的收费期限超过了收费公路管理条例的规定，如京津高速天津段；另外有些省份的某条政府还贷性高速公路虽然已经在批准的收费期限内提前还完贷款，但是由于统贷统还政策，还在继续收费，引起了社会的误解和不满，但这应该不属于违规收费。 如某投资将近 40 亿元的高速公路，批准收费年限 30 年，但实际收回建设投资及利息费用年限为 13 年。如京港澳高速（原京石高速）北京段 1987 年 11 月开始建成收费，为政府收费还贷公路，1999 年 12月，这条公路就由政府收费还贷公路变成了经营性收费公路，并且重新获得30 年的收费期限，这样一来，这条高速公路的收费年限就被拉长到了 42 年，而截止 2004 年 12 月已累计收费 17 亿余元，偿还贷款等款项后还剩余近 6 亿元。同样成渝高速重庆段 1994 年 4 月建成通车并开始收费，为政府还贷公路，1999年 12 月，成渝高速重庆段进由政府还贷公路变为经营性公路，并且重新获得30 年的收费期限，而截至 2005 年底，成渝高速重庆段偿还完贷款还剩余 26 亿元，其中部分还被挪用。而对收费期限作出明确规定的收费公路管理条例2004 年才颁布实施，这样以来京石高速北京段和成渝高速重庆段并没有违规，但却有不合理之嫌。像成渝高速重庆段和京石高速北京段这种高速公路在我国很多，大多都在收费公路管理条例出台前变成了收费经营性高速公路，也已基本完成上市，其通行费收入高出建设成本数倍以上。 这种现象，在高速行业内并不在少数，可能也是出于无法解释大众疑惑的原因，2015年 7 月，交通运输部又向社会公布了收费公路管理条例修订稿，向全社会公开征求意见。修订稿中，对高速公路收费期限不再做具体规定，而是以实际偿债期为准，也就是说，多久还完债务，多久才停止收费，或者收取少量的通行费用于道路养护。这一修订在吾人看来各有利弊，效果如何只能从今后的实践中得知了。4.3通行费收入使用不当一些地方从高速公路通行费收入中扣除部分用于政府指定的其他投资项目，另外一些地方从通行费收入中收税，收费还贷政策目标及效果受到极大影响，社会负担加重。审计署 2008 年公布的18 省市收费公路建设运营管理调查结果显示，连霍高速及京珠高速公路河南省部分路段，至 2005 年底收取通行费近 95 亿元，其中用于其他项目建设的将近四分之一。2001 至 2005 年，辽宁省从全省高速公路通行费中提取部分资金用于路政交警费用及其他员工补助费用。到目前还有部分省市，对高速公路（或部分车型）收取名目繁多的“建设基金”、“统筹基金”等等。不分建设投资来源是政府投资、收费还贷或投资经营，从而加大消费者的负担。4.4政府监管问题突出一些地方政府随意减免通行费，“人情车”、“特权车”泛滥。管理机构编制、费用支出混乱。如根据国家审计署 2008 年数据，湖北省荆门市钟祥大桥管养所收费管理人员编制 30 人，实有 144 人；山西省运城市河津龙虎公路收费管理人员编制 27 人，实有 156 人。以上问题主要根结在于政企不分，地方交通主管部门既是规则制定者、裁判者、又是执行人，而且这类运营政府还贷高速公路的机构或企业本身具有运营效率低，管理成本过高。 近几年，我国高速公路网络不断扩大，收费技术也在不断更新，绿色通道、节假日免费等惠民便民政策也不断出台。但是，依然没有阻挡住不法分子偷费漏费的不法行为。有的利用系统和技术漏洞，换卡、卖卡、假冒绿色车辆，甚至不顾危险闯关冲卡；还有的单位和个人，利用职务之便，与收费站开展人情战，办理特权车，特却车通过收费站无需缴纳通行费。这样的偷逃通行费的情况有很多。有数据统计，年至年，两年间特殊车关系车共偷逃公路通行费亿元？。这些现象的出现严重扰亂了正常的收费秩序，对社会造成了很大的负面影响。这些现象难以遏制的原因，就在于我国在高速公路法规管理制度方面存在的缺陷和漏洞，导致相关执法部口执行效率低、缺乏一定强度的稽查和监督力度，使高速公路成了官商勾结、权钱交易的局发区和重灾区。部分省利用提高公路收费标准，违规将多收取的通行费设立专项建设资金用于其他项目建设。收费标准过高的如清理整顿前广州 XX 快速一期，总长 15.6 公里，小客车走完全程需要交 20 元过路费，平均每公里收费达到 1.2 元。南方 XX 机场高速公路全程不到 10 公里，实行双向收费，来回收费共计 30 元，计算下来每公里收费超过 1.5 元，根据 2004 年开始实施的该省的高速公路收费标准，一类客车每公里收费为 0.4 元，以此计算，该机场高速公路超标逾 250%。还有如 2011年媒体报道河南的时某某天价过路费案，时某某 8 个月共偷逃过路费 2361 次，逃费金额为 368.2 万余元，其中空驶 1179 次，若不超载，1179 次也叫交通行费 26 万元左右，而其 8 个月才收入 20 万元。这样看来走高速不超载也是 “赔本”。据运输业人士讲，大货车超载 150%上路是业内普遍现象，只有这样才能保证微薄的利润。 4.5经营权违规转让依照收费公路管理条例的规定，转让收费公路权益的，应当向社会公布，采用招投标的方式，公平、公正、公开地选择经营管理者，并依法订立转让协议。收费公路的权益包括收费权、广告经营权、服务设施经营权。转让政府还贷公路权益中的收费权，可以申请延长收费期限，但延长的期限不得超过 5 年。转让经营性公路权益中的收费权，不得延长收费期限。高速公路要想飞速发展，必然会带来庞大的资金需求，而我国由于财力有限，通过转让经营权等方式，确实可以拓宽资金渠道，增加资金供给,提高资金的使用效率。而高速公路作为准公共产品，涉及到每个人的利益，不能轻易转让。所以，国家必须制定相关政策法规，来规范收费权益转让的整个过程，并加以监督。但就河北省的实际情况来说,其高速公路收费权益转让工作仍然处于探索阶段,在实施执行过程中还存在着许多问题,主要有转让主体混乱；转让模式使用不当；收费公路权益价值评估不规范；转让监管不到位等。 某些地方政府对高速公路经营权转让不规范，违规及越权审批屡见不鲜；一些高速公路经营权转让招投标不规范，有些故意压低转让价格，甚至不经评估；一些收费经营性高速公路受让方将被转让高速公路在银行进行质押，进而以贷款作为收购款，实际上并没有达到吸引社会资金参与高速公路发展的目的；还有部分单位和领导利用职权从中牟取私利，造成国有资产流失。 近几年，高速公路违规审批事件被媒体屡屡曝光，收费公路成为某些人某些部口垄断经营的得力工具，性质极其恶劣。这其中的根本原因是由于监管机制不明确，监管不到位造成的。根据国家审计署对高速公路转让经营项目的审计数据，在个省市的个审查项目中，地方政府违规审批转让项目竟达个，只有的转让项目合规合法？。还有数据显示，在次的路权转让项目中，仅有次经过有关部口的审批，其他次程序根本不合法，而且的转让金支付渠道都不合法？。送些违规越权私自转让项目不仅阻碍了正常的社会资金参与公路建设，更是造成了国有资产的不良流失，为不法企业钻法律空子提供了便利，这是与公路法相背离的严重违法行为。4.6债务负担偏重，部分存在偿债风险根据2014 年全国收费公路统计公报，截止到 2014 年底，在累计债务性资金投入中，高速公路银行贷款 36720.1 亿元，其他债务资金投入 2127.9 亿元，分别占高速公路累计债务性资金投入的 94.5%和 5.5%。这一数据显示出我国高速公路建设资金来源中，大部门依赖银行贷款，这样单一的融资渠道使我国的高速公路产生过高的负债。从某收费科调查取得的数据显示：2015 年河北省高速公路管理局共收取通行费 112.4亿元，其中石安管理处共收取通行费 13.29 亿元，但是河北省高速公路管理局所管辖的26 条高速线路，包括运营的和正在建设中的，截止到 2015 年 12 月 31 日累计负债本息共 334 亿元。所以说，按目前实际的通行费标准征收，仍然属于入不敷出的尴尬境地。高速公路行业的快速发展发展得益于地方政府的政策性融资，而近年来地方政府性债务融资问题已经完全显现。根据交通部和国家审计署数据，截止 2011 年底，全国 30 个省收费公路累计债务余额为 2.3 万亿元。2012 年有关部门的调查结果显示，我国高速公路整体资产负债率均值为 63%，资产负债率超过 50%的有 27 个省份，超过 70%的有 6 个。实际上我国除部分国高网高速公路效益相对较好外，部分地方高速公路的实际车流量均低于可研报告预测值，过高的资产负债率，加上日常运营、管理、养护费用，造成大多数项目入不敷出，面临较大的偿债风险，因此各地普遍采取了借新还旧，甚至借款还息的做法。另外不少高速公路偿债已进入高峰期，更加重了债务风险，而且风险基本集中于银行体系，如果发生违约，可能对银行体系带来较大影响，已有部分银行将高速公路贷款作为坏账处理。 有观点认为，改革开放初期高速公路收费的主要原因是政府财政不足，需要引入贷款和投资，而 2011 年我国财政收入将近 13 万亿，因此有一部分声音认为目前政府完全有能力负担高速公路的建设、养护资金，认为高速公路免费不存在障碍。2012 年 5 月新华网的一份调查显示：在参与投票的 2000 多名网友中，77.6%的网友认为我国完全取消收费公路“可行”，理由是“公路是公共设施，应完全由财政投入”。高速公路行业在背负着高额负债的情况下，自然不愿意主动进行改革，比如调整费用，收费期限到期后停止收费等等，而在节假日期间的四次免费更是加重了高速行业经营者的负担，所以这会制约该行业进行管理改革的积极性，大众所关心的问题依旧得不到解决，严重损害了管理部门的信誉和政府形象。同时，高额的负债也会增加该行业的财务风险，影响其持续发展的能力。 4.7效率低下，服务水平不高近几年，社会经济生活水平不断提高，汽车数量快速增加。对高速公路的需求越来越大，对高速公路的管理也提出了更高的要求。但是，从目前情况来看，我国的高速公路已经运行多年，通行车辆日益增多，路面损坏越来越严重，高速公路通行负担越来越重。于此同时，高速公路收费站设备陈旧老化，服务区加油站、卫生间、餐厅等基础设施配套不能满足日益高涨的社会需要，与时代发展严重脱节，社会公众的强烈不满引发了高速公路管理服务人员的抵抗和无奈情绪，导致服务水平低下，服务质量不高，服务意识不足，工作管理不规范，这些因素的出现造就了低下的工作效率，高速公路收费管理水平受到极大挑战。第五章高速公路收费问题的原因分析5.1管理者缺乏法治理念，法律法规不完善 造成当前高速公路有关制度法规不健全的根本原因在于对法制的不重视。事实上，在相当多的领域都可以发现，包括法律法规在内的有关规章制度不健全的现象在我国并不罕见。如果说某一领域出现这样的问题还可以解释为行业特性，但是当这一问题广泛出现在众多领域之中时，显然就不仅仅是该行业的问题，而是规则制定者，也就是政府的责任。一方面，我国历史上严重缺乏法治传统，依法治国的理念非常淡薄，长期以来形成的政治习惯从胚胎中就不带有制度意识，作为扎根于这片土地的执政党自然而然地也缺乏这种基因，加上成长于战争时期的特殊背景，对于“特事特办”思想的一贯推崇更是导致在国家层面对于法制建设的不重视；另一方面，尽管十八届三中全会作出了全面推进依法治国的重大战略决策，但是事情的发展总需要有个过程，罗马不是一天建成的，制度化显然也不能一蹴而就，从中央到地方都需要一个适应的过程，过去那种“全能政府”将逐步被“有限政府”取代，而“全能政府”时期并不需要那么多的条条框框，容易束缚手脚，这是高速公路收费领域制度法规体系不健全的直接原因。目前，在我国现有的法律体系中，有关高速公路管理的法律法规分口别类，交通、公安等部口都有文件出台，但是法规越多越混乱，到底应该遵循哪部法律？从国家层面来讲，并没有一部能完全覆盖高速公路管理体系的各个方面的健全的法律法规，这就导致了高速公路管理出现各种混乱，其中，高速公路收费期限一延再延，便是法律漏洞的最好说明。北京、江苏、山东等省先后出现高速公路延期收费情况，老百姓一直怨声载道。山东高速公路建设起步较早，按照统贷统还模式政府还贷公路为主，早期建设的高速公路收费期限己陆续达到年。而年山东省政府同意段高速延期收费的一纸批文，引起了媒体和社会公众的广泛关注，并纷纷解读法律政策：根据政府还贷公路的收费期限最长不得超过年的法律规定，这次延期渉嫌违法。但有交通专家指出，政府还贷公路延长收费期限，其实也有法可依。由此看来，高速公路延期收费的现象不断出现进而被大肆炒作，将本应合理的收费政策解读成违法违规，很大程度上是由于我国公路法律法规不健全，不断出现法律漏洞造成的5.2管理体制混乱收费公路管理条例第十一条规定，建设和管理政府还贷公路，应当按照政事分开的原则，依法设立专口的不营利为目的的法人组织？。改革开放以来，我国的高速公路管理体制一直在社会主义市场经济的变革中不断发展改变。纵观前后，我国的高速公路管理体制一直在国家国有资产和行政管理体制改革的推动下，发生着潜移默化的变化。经过不断尝试和探索，目前，基本形成了事业型、隶属省交通主管部口企业型、隶属省国资委企业型王种模式？。但是这种模式，或多或少的打上了政府行政管理的烙印。事业型和隶属交通主管部口的企业型运营体制自不必说，交通主管部口集规划、执行、经营项任务与一身，自己制定目标，推行决策，自我实施。这种权利和利益相结合的运营管理方式，即便有政府部口的背景，还有垄断企业的实力，但是却在权利的规制中丧失了追求利益的市场活力，必然会导致低下的运营效率。对隶属国资委企业来说，投资收益率必然是其投资决策的主要依据，而作为行业主管的交通部口的决策依据则是提供普遍公共服务为基础，实现区域范围内高速公路普遍供给。从这点来讲，必然造成社会公共利益和经济效益之间的矛盾，使行业监管难度进一步加大，长远来看，影响了整个高速公路建设、养护等事业的可持续发展。造成当前高速公路有关制度法规不健全的根本原因在于对法制的不重视。事实上，在相当多的领域都可以发现，包括法律法规在内的有关规章制度不健全的现象在我国并不罕见。如果说某一领域出现这样的问题还可以解释为行业特性，但是当这一问题广泛出现在众多领域之中时，显然就不仅仅是该行业的问题，而是规则制定者，也就是政府的责任。一方面，我国历史上严重缺乏法治传统，依法治国的理念非常淡薄，长期以来形成的政治习惯从胚胎中就不带有制度意识，作为扎根于这片土地的执政党自然而然地也缺乏这种基因，加上成长于战争时期的特殊背景，对于“特事特办”思想的一贯推崇更是导致在国家层面对于法制建设的不重视；另一方面，尽管十八届三中全会作出了全面推进依法治国的重大战略决策，但是事情的发展总需要有个过程，罗马不是一天建成的，制度化显然也不能一蹴而就，从中央到地方都需要一个适应的过程，过去那种“全能政府”将逐步被“有限政府”取代，而“全能政府”时期并不需要那么多的条条框框，容易束缚手脚，这是高速公路收费领域制度法规体系不健全的直接原因。 5.3利益牵涉者众多，政策调整难度大一条高速公路到底归哪个部口管？这是大多数老百姓搞不明白的事情。到底是公安？交通？交警？路政？其实，对高速公路的管理，国家是有规定的。公路管理条例规定：交通部主管全国公路事业，国道、省道由省、自治区、直辖市公路主管部口负责维修、养护和管理？。这里讲的主要是高速公路的维护管理，包括路政、收费、养护等服务。道路交通管理条例中将交通安全的重要职责划给公安交警承担。所，交通、公安分别承担起高速公路管理中路政和安全两个方面的重要职责。但是没有一部法规条例对公安和交通的具体职责做明确分类和规定，所以在实际操作中，公安部口和交通部口出现了明思的职责交叉，导致高速公路管理主体权利混乱，甚至产生执法冲突。对于经营性高速公路而言，有些省市交通主管部口甚至将路政管理权下放给经营企业，送样，一条高速或许出现交通部口、公安部口、经营企业方执法现象，不仅老百姓弄不明白，在执法者内部，对于自己的执法权限，或许也已经模糊不清了。目前，社会大众对于高速公路反应最强烈的就是希望降低高速公路通行费甚至免费，然而，高速公路收费政策想要调整却不是一个简单的事，它涉及到方方面面的利益相关者，包括地方政府、经营性企业、消费者等等。首先，地方政府在执行收费政策时缺乏来自法律的监督和制约。虽然收费公路管理条例已出台多年，但仍然有许多法律漏洞，比如规定地方政府可以实行“统一管理、统一贷款、统一还款”，这一规定看似公平又合理，却为获取利益预留了空间，地方政府可以以为那些车流量小，效益较差的路段补贴为由，对已经还完贷款的高速公路继续收费。另外，有的地方政府在“政府还贷公路”收费期限即将期满之时，转让收费权，将其变为“经营性公路”，但是却没有扣除掉前面的收费时间，也就是说这同一条高速公路换了个身份，又重新开始收费，这是对公众利益的极大损害。其次，经营性公路行业性质发生了改变，它的收费属于企业行为，如果政府出于公众利益的考虑要求其降低或免除收费将直接影响到企业效益。比如，国家在四个节假日期间，要求所有高速公路在期限内对 7座以下小型客车免收通行费，这必然对经营性公路企业带来了极大的损失。再次，由于近几年来，高速公路建设发展迅速，但国家更多的是依赖收费政策，对高速公路建设投资总额的比例是在逐年下降的，这就造成高速行业从建设到运营到后期的养护都充分依赖收费政策，尤其是后期养护阶段，对收费的依赖更加明显，这无疑是对收费政策调整的一大阻力。5.4地方政府追求自身利益和短期利益 新中国成立以后开展了对苏联模式的系统性学习，计划经济体制迅速得以建立。在这种体制下，地方政府只是行政等级中的一级组织，高