第五讲 行政行为概述.ppt

第五讲行政行为概述 1 一 行政行为的概念 分类 导言 行政行为一词最早出现于法国行政法学 但作为一个精密 特定的理论概念 最早却是由德国行政法学鼻祖奥托迈耶运用概念法学的方法提炼 概括出来的 迄今为止 此概念已广泛被各国行政法学家接受 运用并加以更新 不断锤炼和发展 2 一 行政行为的概念 分类 导言 关于行政行为 在理论上有着不同的学说 1 行为主体说 认为 行政行为是指行政机关的一切行为 2 行政权说 认为 只有行使行政权的行为 即运用行政权所作的行为才是行政行为 3 公法行为说 认为 行政行为是具有行政法 公法 意义或效果的行为 此说认为应将私法行为和事实行为排除在行政行为范围之外 3 一 行政行为的概念 分类 一 行政行为的定义及特征1 定义 取行政权说 即认为行政行为是指行政主体运用行政权 实现行政目的的一切活动 2 行政行为的时代特征 1 行政行为的服务性 19世纪的行政法学认为 行政主体与行政相对人的关系在状态上是一种利益冲突关系 在行为上是一种斗争关系 在观念上是一种互不信任的关系 因此 行政行为被认为是一种主权者的命令 20世纪以来的行政法学认为 行政主体与行政相对人的关系在状态上是一种利益一致的关系 在行为上是服务与合作的关系 在观念上是一种相互信任的关系 因此 行政行为被认为是行政主体在行政相对人的合作下所作的公共服务行为即公务行为 4 一 行政行为的概念 分类 一 行政行为的定义及特征2 行政行为的时代特征 1 行政行为的服务性特征向行政主体和行政相对人双方同时提出了新的要求 它要求行政行为弱化强制性而增强行政行为的可接受性 要求行政相对人增强对社会的责任感 积极配合和参与行政行为的实施 改变消极观望 甚至抵制的态度 2 行政行为的从属法律性 19世纪的行政法学认为 行政相对人的公法权利来源于法律 但行政主体的行政权却并不来源于法律或立法机关 而是直接来源于国家或人民 因此行政权并不需要从属于立法权或司法权 20世纪的行政法学认为 行政主体的行政权与行政相对人的权利一样来源于法律 因此必须受法律支配 法律的信仰层面 5 一 行政行为的概念 分类 二 行政行为的分类1 行政行为以是否有法律效果为标准 可以分为行政法律行为和行政事实行为 行政法律行为 是指行政主体运用行政权设定 变更或者消灭特定或不特定相对人权利义务的行政作用 包括行政立法行为 行政创造性文件 行政解释性文件 具体行政行为和行政合同 行政事实行为 是指行政主体运用行政权实现行政目的 但并没有产生相应法律效果的行政作用 6 一 行政行为的概念 分类 二 行政行为的分类2 行政行为以单方意志还是双方意志为标准 可以分为单方行政行为和双方行政行为 单方行政行为 是指行政主体为实现行政目的单方面运用行政权所作的行为 包括行政立法行为 行政规范性文件 行政事实行为和具体行政行为 双方行政行为 是指行政主体与对方当事人平等 协商一致所形成的协议或合同 包括行政合同和行政协议 7 一 行政行为的概念 分类 二 行政行为的分类 3 行政行为以所针对的相对人是否特定为标准 可以分为抽象行政行为和具体行政行为 抽象行政行为是指行政主体运用行政权 针对不特定相对人所作的行政作用 包括行政立法和行政规范性文件 具体行政行为是指行政主体运用行政权 针对特定相对人设定权利义务的行政作用 8 一 行政行为的概念 分类 二 行政行为的分类 3 具体行政行为和抽象行政行为的分类在法律上具有特别重大的意义 由于区分的标准是相对人是否特定 然而如何界定相对人是否特定本身 1 以拘束内容为标准确定 2 以是否可统计为标准确定 3 针对特定物的行为和交通信号 9 一 行政行为的概念 分类 三 行政行为的体系 图表将发至公邮 10 二 抽象行政行为 行政立法 导言 如前所述 行政行为分为行政法律行为和行政事实行为 行政法律行为又分为单方行政行为和双方行政行为 单方行政行为分为抽象行政行为和具体行政行为 抽象行政行为分为行政立法和行政规范性文件 因此抽象行政行为分行政立法和行政规范性文件两部分内容来学习 具体行政行为则分依申请的具体行政行为包括行政许可 行政给付 行政奖励 行政确认和行政裁决 和依职权的具体行政行为包括行政规划 行政命令 行政征收 行政处罚 行政强制等等多部分内容来学习 重点学习行政许可 行政处罚 行政强制 11 二 抽象行政行为 行政立法 一 行政立法的内涵与分类1 行政立法是行政机关根据法定权限并按法定程序和发布行政法规和行政规章的活动 1 行政立法的主体仅限于行政机关而不包括授权行政主体 2 行政立法是依法进行的 不仅主体是法定的 而且立法权限和程序都是法定的 3 行政立法是一种从属性立法活动 行政机关从属于权力机关 行政立法权从属于权力机关的立法权 行政法规和规章从属于法律 规章是否行政法的法源 解决争论的出路在于既承认规章是法的渊源之一和具有法的效力 又要将规章纳入司法审查的范围 12 二 抽象行政行为 行政立法 一 行政立法的内涵与分类2 行政立法的分类 1 职权立法和授权立法 根据行政立法权的取得方式 2 执行性立法和创制性立法 根据行政立法的功能 3 中央立法和地方立法 根据行政立法的主体 13 二 抽象行政行为 行政立法 二 行政立法的原则和程序1 行政立法的原则 1 民主立法原则 2 法制统一原则 一切法律 行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触 行政规章不得与法律和行政法规相抵触 3 可操作性原则 行政立法的主要目的是执行法律和法规的规定 14 二 抽象行政行为 行政立法 二 行政立法的原则和程序2 行政立法的程序 1 提议和起草 2 审查和审议 3 发布 4 修改和废止 15 二 抽象行政行为 行政立法 三 对行政立法的监督1 行政立法的合法性要件 参见 立法法 87条 1 职权合法 要求行政机关在职权范围内制定行政法规和规章 职权法定 越权无效 不得滥用职权 2 内容合法 要求下位法不得与上位法相抵触 行政立法目的没有违反法律 行政立法法律根据正确 3 程序合法 行政立法遵循 立法法 行政法规制定程序条例 和 规章制定程序条例 所规定的程序 另 行政立法的形式要件 书面而非口头 符合各种名称的规定 16 二 抽象行政行为 行政立法 三 对行政立法的监督 2 对行政立法的监督机制对行政立法的监督包括事前监督和事后监督 事前监督主要是通过行政立法的原则和程序来实现的 事后监督机制主要有以下几种 1 裁决 为了解决法律 法规和规章的冲突 实现法制的统一 立法法 规定了裁决制度 第一 全国人大常委会的裁决 地方性法规与部门规章之间对同一事项的规定不一致时 由国务院提出意见 若国务院认为应当在该地方适用部门规章的 应当提请全国人民代表大会常务委员会裁决 根据授权制定的行政法规与法律规定不一致的 由全国人民代表大会常务委员会裁决 17 二 抽象行政行为 行政立法 三 对行政立法的监督 2 对行政立法的监督机制 1 裁决 第二 国务院的裁决 行政法规之间对同一事项的新的一般规定与旧的特别规定不一致 部门规章之间 部门规章与地方政府规章之间对同一事项的规定不一致时 第三 规章制定主体的裁决 同一机关制定的新的规章与旧的规章所作特别规定不一致时 由制定机关裁决 18 二 抽象行政行为 行政立法 三 对行政立法的监督2 对行政立法的监督机制 2 改变或撤销 意义重大 a 有权改变或撤销的机关 根据 立法法 规定 全国人大常委会可以撤销不符合合法性要件的行政法规 国务院可以改变或撤销不符合合法性要件的部门规章 地方政府规章不符合合法性要件的 国务院有权予以改变或撤销 本级地方人民大表大会常务委员会也有权撤销 省 自治区的人民政府有权改变或者撤销下一级人民政府制定的不符合合法性要件的规章 授权机关有权撤销被授权机关制定的超越授权范围或者违背授权目的的法规或规章 必要时可以撤销授权 19 二 抽象行政行为 行政立法 三 对行政立法的监督 2 对行政立法的监督机制 2 改变或撤销 意义重大 b 改变或撤销的程序 根据 立法法 规定 国务院 中央军委 最高院 最高检和各省 自治区 直辖市人代会常务会认为行政法规同宪法或者法律相抵触的 可以向全国人大常委会书面提出进行审查的要求 由常委会工作机构分送有关的专门委员会进行审查 提出意见 其他国家机关和社会团体 企事业组织以及公民认为行政法规同宪法或者法律相抵触的 可以向全国人民常委会书面提出进行审查的建议 由常委会工作机构进行研究 必要时 送有关的专门委员会进行审查 提出意见 全国人大专门委员会在审查中认为行政法规同宪法或法律相抵触的 可以向制定机关提出书面意见 也可以由法律委员会与有关的专门委员会召开联合审查会议 要求制定机关到会说明情况 再向制定机关提出书面审查意见 制定机关应当在两个月内研究提出是否修改的意见 并向全国人大法律委员会和有关的专门委员会反馈 全国人大法律委员会和有关的专门委员会审查认为行政法规同宪法或者法律相抵触而国务院不予修改的 可以向委员长会议提出书面审查意见和予以撤销的议案 由委员长会议决定是否提请常委会会议审议决定 20 二 抽象行政行为 行政立法 三 对行政立法的监督 2 对行政立法的监督机制 2 改变或撤销 意义重大 c 根据 规章制定程序条例 第35条以及有关地方性法规的规定 国家机关 社会团体 企业 事业组织 公民认为规章同法律 行政法规 地方性法规和上级政府规章相抵触的 可以向有权改变或撤销的国家机关书面提出审查的建议 经该有权改变或撤销的国家机关法制机构研究处理 由该有权改变或撤销的国家机关决定是否予以改变或撤销 21 二 抽象行政行为 行政立法 三 对行政立法的监督2 对行政立法的监督机制 3 备案a 备案机关b 备案程序 报送备案 备案登记 备案审查 备案处理 22 二 抽象行政行为 行政立法 三 对行政立法的监督2 对行政立法的监督机制 4 司法监督 a 通过法律解释监督行政立法 b 基于监督的具体解释形式 司法解释 条文含义的释明 限缩或扩大解释 释明行政法规和规章的效力 23 三 抽象行政行为 行政规范性文件 一 行政规范性文件的含义行政规范性文件是指行政机关及被授权组织为实施法律和执行政策 在法定权限内制定的除行政法规和规章以外的决定 命令等普遍性行为规则的总称 俗称 红头文件 它在法律文件中表现为 行政措施 决定 命令 甚至以 报告 纪要 答复 意见 通知 解释 说明 和 函 等形式发布 行政规范性文件存在非常广泛 对行政机关来说是重要的 对相对人来说也并非无足轻重 24 三 抽象行政行为 行政规范性文件 二 行政规范性文件的分类行政规范性文件纷繁复杂 千差万别 大致可分为行政创制性文件 行政解释性文件和行政指导性文件 1 行政创制性文件 是指行政机关未启动行政立法程序而为不特定相对人创设权利义务的行政规范性文件 从行政创制性文件的根据上来看 它可以分为两类 即依职权行政创制性文件和依授权行政创制性文件 25 三 抽象行政行为 行政规范性文件 二 行政规范性文件的分类2 行政解释性文件 是指行政机关为了实施法律 法规和规章 统一各个行政机关及其公务员对法律 法规和规章的理解及执行活动 对法律 法规和规章进行解释而形成的规范性文件 它可以分为行政法定解释性文件和行政自主性解释性文件两类 3 行政指导性文件 是指行政机关对不特定相对人事先实施书面行政指导时所形成的一种行政规范性文件 26 三 抽象行政行为 行政规范性文件 三 行政规范性文件与行政立法行政规范性文件与行政立法的不同是明显的 如主体 权限 法律效力等方面 其中制定程序存在的差别是 前者依据 国家行政机关公文处理办法 后者适用 立法法 行政法规制定程序条例 和 规章制定程序条例 因此 在具体的程序设计上 后者有着比前者更为严格和特殊的立法程序 如听证 会议讨论通过等 而前者由行政首长审批通过即可 原则上可由行政机关办事机构的首长签发 在以往 这种行政规范性文件一般不公开对外发布 最多只下达或发给有关部门和一定范围的公众 或者在报刊上登载一消息而已 现在根据行政公开原则 这些行政规范性文件也将在相应的公报上发布 27 三 抽象行政行为 行政规范性文件 四 行政规范性文件的范围行政规范性文件具有主体的广泛性 效力的多层级性与从属性 具有普遍约束力等特点 其范围如下 一 国务院规定行政措施 发布决定 命令的行为 二 县级以上地方各级人民政府规定行政措施 发布决定 命令的行为 三 乡 民族乡 镇的人民政府发布决定命令的行为 四 国务院各部门和县以上各级地方人民政府工作部门针对非特定主体制定具有普遍约束力的规范性文件的行为 28 三 抽象行政行为 行政规范性文件 五 行政规范性文件的法律效力1 在行政管理领域 行政规范性文件的法律效力 1 对行政相对人具有拘束力和强制执行力 2 对行政主体本身具有确定力 对具体行政行为具有适用力 3 是行政复议机关审理复议案件的依据 29 三 抽象行政行为 行政规范性文件 五 行政规范性文件的法律效力2 在行政诉讼领域 行政规范性文件的法律效力 1 行政诉讼当事人可以以行政规范性文件作为论证相应具体行政行为违法或合法的根据 2 人民法院审理行政案件 对具体行政行为的合法性进行审查时 应同时审查相应具体行政行为所依据的规范性文件的合法性 3 人民法院在判决的正文中 不宜直接引用行政规范性文件的条文 但在判决理由部分 可以指出具体行政行为所依据的合法的行政规范性文件 对于违法的规范性文件 法院不能直接宣布其违法 只能向有关部门提建议 30 三 抽象行政行为 行政规范性文件 六 对行政规范性文件的监督1 对行政规范性文件的监督标准2 对行政规范性文件的监督机制 31 四 具体行政行为概述 一 具体行政行为的成立要件具体行政行为是指具有行政权能的组织运用行政权 针对特定相对人设定 变更或消灭权利义务所作的单方行政行为 一个行为要构成具体行政行为 必须具备以下四个要件 1 行政权能的存在 2 行政权的实际运用 3 法律效果的存在 4 表示行为的存在 32 四 具体行政行为概述 二 具体行政行为的分类1 羁束行政行为和自由裁量行政行为羁束行政行为 明确规定了行政行为的范围 条件 形式 程序等的行为 行政机关没有选择的余地 只有依法执行 自由裁量行政行为 行政机关可以在一定的幅度范围内进行选择的行为 相对而言行政机关拥有一定裁量幅度 但并无绝对的自由 33 四 具体行政行为概述 二 具体行政行为的分类2 依申请和依职权的行政行为依申请的行政行为指以行政相对人的申请为前提而作出的行政行为 依职权的行政行为是行政机关主动作出的行政行为 3 附款行政行为与无附款行政行为 4 授益行政行为和负担行政行为 5 要式行政行为和非要式行政行为 34 四 具体行政行为概述 二 具体行政行为的分类6 作为行政行为和不作为行政行为 7 独立行政行为和需补充行政行为 8 外部行政行为和 内部行政行为 对外部行政行为适用行政复议和行政诉讼 对内部行政行为则不适用 内部行为 有机构 编制 人事 财物 档案 秘书等 有学者认为不是行政行为 35 四 具体行政行为概述 三 具体行政行为的合法要件具体行政行为的成立不等于具体行政行为的合法 具体行政行为的合法 必须具备以下五个条件 1 行政主体合法 2 行政权限合法 3 行为内容合法 4 行为程序合法 5 行为行使合法 36 四 具体行政行为概述 四 具体行政行为的错误和瑕疵 违法 具体行政行为的合法要件对行政主体非常重要 但法学往往是一种反向思维 不是看是否合法 而是看是否违法 没有违法 也就可以视为合法 1 具体行政行为的错误 1 错误种类 误写 误算 表述不明 机械故障 2 错误消除 行政主体的更正 复议和诉讼中的认定 37 四 具体行政行为概述 四 具体行政行为的错误和瑕疵 违法 2 具体行政行为的瑕疵 违法 具体行政行为不符合应具备的合法要件的 我们大陆行政法学称为 违法 在日本等国以及台湾称为 瑕疵 按瑕疵的程度 可以分为明显轻微瑕疵 一般瑕疵和重大而明显的瑕疵三类 我国 行政复议法 第28条和 行政诉讼法 第54条就此作了相关规定 38 四 具体行政行为概述 四 具体行政行为的错误和瑕疵 违法 2 具体行政行为的瑕疵 违法 1 明显轻微的瑕疵 第一是明显轻微的程序和形式瑕疵 第二该程序和形式瑕疵的存在 并没有损害当事人的实体上的合法权益 第三是指同一行为的反复 2 重大而明显的瑕疵 主体资格方面的 权限方面的 内容方面的 程序方面的 39 四 具体行政行为概述 五 具体行政行为的效力 内容具体行政行为的效力内容包括公定力 确定力 拘束力和执行力四个方面 1 公定力 根据行政行为 效力先定 原则 行政行为一经作出 就推定为合法的 相对人必须遵守 只有特别情况下 才能停止行政行为的执行 因此 行政行为生效后 无论是否合法 都是有效的行政行为 又被称为 公定力 所谓公定力 是指具体行政行为具有得到所有机关 组织或个人尊重的一种法律效力 公定力是一种对世的法律效力 40 四 具体行政行为概述 五 具体行政行为的效力 内容1 公定力 公定力是具体行政行为的一个基本原理 要求一切机关 组织或个人对行政主体所作的具体行政行为表示尊重 不能任意予以否定 除无效行政行为外 具体行政行为不论是否违法 在被依法解除前都具有公定力 理论探讨 现代行政法的前提和前置条件 41 四 具体行政行为概述 五 具体行政行为的效力 内容2 确定力 是指已生效具体行政行为对行政主体和行政相对人所具有的不被任意改变的法律效力 这里的改变 既包括撤销 重作也包括变更 既包括对事实认定和法律适用的改变 也包括对权利义务的改变 这一效力来源于法律的安定性原则或诚信原则 任何国家机关非依法不得变更 撤销与废止该行政行为 相对人如果超过行政复议和行政诉讼期限 也不得对该行政行为的效力提出异议 在复议 诉讼期间 非经法定程序 也不得停止对该行政行为的执行 1 形式确定力 即不可争力 是具体行政行为对相对人的一种法律效力 指除无效行政行为外 在复议或诉讼期限届满后相对人不能再要求改变具体行政行为 申诉例外 2 实质确定力 即 一事不再理 是指行政主体不得任意改变自己所作的具体行政行为 否则应承担相应的法律责任 42 四 具体行政行为概述 五 具体行政行为的效力 内容3 拘束力 也称约束力 是指行政行为一经作出 并有效成立后 行政法律关系主体各方必须遵守和服从该行政行为 受其拘束 行政行为的拘束力包括三个方面 一方面对作出行政行为的行政机关自身具有约束力 行政行为有效成立后 无论是作出该行政行为的行政机关 还是该行政机关的上级机关或下级机关 在该行政行为被合法撤销或变更之前 都要受其约束 另一方面 对行政相对方具有约束力 行政行为有效成立后 作为行政相对方的所有个人或组织都要受该行为的约束 不能作出与该行为相抵触或违反该行为有关要求的行为 相对方必须完全地 实际地履行行政行为所设定的义务 此外 其他国家机关也应该受到行政行为的拘束 非经法定程序不得改变 撤销行政行为 43 四 具体行政行为概述 五 具体行政行为的效力 内容4 执行力 是指行政行为内容和效果具有完全实现的效力 对行政机关而言 它有义务实现行政行为内容和效果 对相对人而言 必须履行行政行为所确定的内容 如果相对人拒绝履行或拖延履行 相应行政主体可以依法采取强制措施 强制实现行政行为的内容或者依法申请人民法院强制执行 44 四 具体行政行为概述 六 具体行政行为的效力 时间具体行政行为的效力时间 1 生效时间 a 告知之时 b 附款规定之时 2 执行力的追溯 3 效力的延迟 4 效力的中止 5 失效时间 a 内容已实现 b 期限届满 c 无效 d 撤销 e 废止 f 其他失效情形 45 四 具体行政行为概述 七 具体行政行为的无效 撤销 废止1 具体行政行为的无效 1 条件 根据外国有关行政程序法的规定 行政行为如具有下述情形 行政相对人可视之为无效 有权国家机关可宣布该行为无效 a 实施具体行为的行政主体不明确或明显超越相应行政主体职权的行政行为 b 严重欠缺法定的形式要件 c 行政处理行为有明显或重大的违法情形 d 行政主体因受胁迫 欺骗而作出的处理行为 46 四 具体行政行为概述 七 具体行政行为的无效 撤销 废止1 具体行政行为的无效 2 法律后果 a 行政相对人可不受该行为拘束 不履行该行为为之确定的任何义务 并且对此种不履行不承担法律责任 b 行政相对人可在任何时候请求有权国家机关宣布该行为无效 c 有权国家机关可在任何时候宣布相应行政行为无效 d 行政行为被宣布无效后 被行政行为改变的状态应尽可能恢复到行为以前的状态 47 四 具体行政行为概述 七 具体行政行为的无效 撤销 废止1 具体行政行为的无效 3 无效行政行为的认定 我国 行政处罚法 第三条第二款规定 没有法定依据或者不遵守法定程序的 行政处罚无效 我国 合同法 规定 损害社会公共利益或违反法律 行政法规的强制性规定的合同无效 注意事项 无效一般要由司法机关经过裁判认定 理由 行政行为一旦正式作出 就应被推定为合法有效 相关国家机关 社会组织与个人必须予以尊重 这就是行政行为的公定力理论 48 四 具体行政行为概述 七 具体行政行为的无效 撤销 废止2 具体行政行为的撤销 具体行政行为撤销是在相应行为具备可撤销的情形下 由有权国家机关作出撤销决定而使之失去法律效力 无效行为始终无效 而可撤销的行为只有在撤销之后才失去效力 49 四 具体行政行为概述 七 具体行政行为的无效 撤销 废止2 具体行政行为的撤销 1 撤销的条件 a 合法要件缺损 任何一个 b 不适当 2 撤销的法律后果 a 撤销通常使行为自始失去法律效力 但根据社会公益的需要或行政相对人是否存在过错等情况 撤销也可仅使行政行为自撤销之日起失效 b 如果行为的撤销是因为行政主体的过错引起 而依社