西方行政管理思想史.doc

第一讲 西方行政学的产生与发展历程一、中西早期行政管理思想（一）中国论语、贞观政要、资治通鉴等一、中西早期行政管理思想（二）西方1、柏拉图理想国 观点：“哲学王”治国智慧、正义和美德 评论：政治与道德不分家 分析：柏拉图与孔子2、亚里斯多德政治学-政体研究的专著观点：A、法治优于人治。 B、“人从本性上说是政治的动物”C亚里斯多德关于政体的分类3、马基雅维利君主论-邪恶的圣经本意：为君主劳心劳力，为其统治和管理王国“开政治处方”观点：基于性恶论展开，君主为了巩固政权，君主可以不择手段权术评价：对政治斗争技巧进行了“最独到、最精辟的解剖”马基雅维利主义 德国哲学家 恩斯特卡西尔：他以科学家的冷静和沉着来看待这些东西贡献：将政治与道德分离，提出政治的本质是权力 4、洛克政府论A驳斥了君权神授说B人类最初处于自然状态（自由、平等），但存在不便（不受约束导致暴力和战争）【对比霍布斯】C政治社会源于对自然状态的保护（？）-公民委托自然状态：人身权、财产权、自由权D法治与分权：依据法律统治，国家权力分为立法权、执行权和对外权，不能专断E人民主权与政府解体政府违背委托目的，可推翻旧有统治案例：中东（阿拉伯国家）近期态势5、孟德斯鸠论法的精神共三卷，讨论了法与政体、法与政治权力、法与地理环境的关系最为著名的三权分立与制约学说A一切有权力的人都滥用权力,一直到权力的边界为止【阿克顿:绝对的权力绝对的腐败】B要防止滥用权力，就必须以权力约束权力C内容：立法权、行政权、司法权分立并相互制衡D目的：防止权力滥用、保障公民的权利和政治自由6、卢梭社会契约论A人生而自由，却无往不在枷锁中-生而平等，但私有制出现使其遭到破坏 B订立社会契约，保障人身和财产安全C人民主权-主权为公民集体拥有。而主权是公意的运用，公意着眼于公共利益，个人服从主权者 D法律是人民意志的记录，政府作为人民意志（人民主权）的执行者。总结共同：国家（政府）起源、国家（政府）与公民关系、政治格局、国家（政府）的目的特别是洛克、孟德斯鸠、卢梭： 政府是必要的， 但必须防止政府的“恶”权力制约 人民主权 四、主要章节内容（一）西方行政学说的发展历程1、理论革命（行政学独立）代表人物：威尔逊、古德诺2、原则追寻（普遍的行政原则）代表人物：泰勒、法约尔、韦伯、怀特、福莱特3、理性的挑战（反思批判与转变）代表人物：巴纳德、西蒙4、思维的拓展（分析视角拓展）代表人物：里格斯、帕金森定律与彼得原理5、价值回归（回归本源）代表人物：弗雷德里克森、德鲁克6、探索创新（多样化分析）代表理论：霍哲的公共部门绩效管理理论、企业家政府理论、公共服务理论、治理理论第二讲 威尔逊的行政学说一、威尔逊的生平与著述 伍德罗威尔逊：美国人，教育家、行政学家、政治学家、政治家 经历：普林斯顿大学校长、新泽西州州长、美国总统 被认为是美国历史上学术成就最高的一位总统 1887年：行政学研究 行政学鼻祖行政学开创者二、威尔逊行政研究的主要内容（一）行政学研究1、行政学研究的必要性：职能扩大 形势：政府职能的扩大化、复杂化趋势要求加强对行政管理的研究研究必要：力求政府不走弯路，减少不成体统，加强和改进政府的组织结构，使其尽职尽责1、行政学研究的必要性：职能扩大“我们的政府正如同一个身强力壮的小伙子一样，其机能已经得到扩张，其身材已经长大，但同时却在动作上变得笨拙了。他的精力和他的年龄的增长，跟他所具有的生活机能相比较，已经彻底不相适应”威尔逊2、行政学研究的目标与任务 首先，弄清楚政府能够“适当”且“成功”地承担的任务是什么（what） 其次，如何以高效率、低成本完成这些任务(how) “适当”： 政府承担其他社会组织所不能承担 3、行政学研究的历史渊源 威尔逊：源于法德两国(P30)，但必须以美国为核心研究 4、 行政学研究的方法：比较研究法与历史研究法5、 利用历史方法和比较方法对不同政府所共有的行政管理规律进行研究。威尔逊：我们只知道自己，那么我们就是一无所知（二）行政管理的研究1、关系：行政应与政治分离A、政党分赃制的弊端是将政治与行政混在一起B、行政不同于政治政治：重大普遍事项的国家活动 政治家活动 行政： 个别和细微事项 技术性职员活动所以，应将行政从政治中分离出来，行政学应成独立学科2、人事行政思想A政党分肥制（分赃制）存在弊端（腐化、动荡、无效率）B分离出不受政治干扰的行政空间，建立【文官制度】，终结政党分肥制文官队伍：专门教育训练、良好态度、不专断、无官僚作风3、行政监督的思想A行政管理离不开权力，防止权力扩大产生腐败的官僚阶层，必须对权力进行监督B行政行为应置于公共舆论监督之下，公众批评有益且必不可少三、简评行政学创始人，是行政学的鼻祖A行政学研究：必要性、目标、任务、渊源、研究方法 B行政管理的研究：政治与行政关系、人事行政、行政监督 我们应该向威尔逊他们借鉴和学习？第三讲 古德诺的行政学说一、古德诺的基本简介1859-1939：美国著名的政治学家、行政学家和法学家。 1900年政治与行政提出了政治与行政二分法思想。 1914年共和与君主论 ：袁世凯帝制顾问-为帝制招魂（民智未开不能共和，君主制为宜）中国数千年以来，狃于君主独裁之政治，学校阙如，大多数之人民智识，不甚高尚，而政府之动作，彼辈绝不与闻，故无研究政治之能力。四年以前，由专制一变而为共和，此诚太骤之举动，难望有良好之结果也。 -古德诺二、古德诺行政研究的主要内容（一）政治行政两分法 他扬弃了政治学上“立法、司法、行政”的三分法； 对威尔逊提出的“政治与行政”二分法进一步发挥他认为，政治与行政的功能是不同的 政治 政治是民意的表达，亦是政策的制定【国家意志的表达】 行政 行政是民意的执行，亦是政策的执行【国家意志的执行】问：民意与国家意志的关系？（二）政治与行政协调及路径（讨论重点）1、政治对行政的适度控制原则：适度-目的：保证民治的政府和高效率路径：政府高官-政治控制（选举或任命，不长期任职） 技术性人员-文官制度，常任 问：为什么适度控制可以保证民治的政府2、行政的适度集权（央地） 地方过度分权会导致行政统一性遭到破坏，造成国家意志执行上的障碍。中央政府应加强立法来控制（限制）地方权力 目的：国家整体利益 3、法外调节：政党协调机制问题：三权分立导致的部门分立政党协调机制-法定体制外政党路径：表达意志的成员（政治）执行意志的成员中的高官（行政） 第五讲：泰罗的科学管理理论一、泰勒的简介机械工人-工程师代表性著作：1912 科学管理原理科学管理学派的代表人物、科学管理之父二、泰罗面临的问题A管理方式问题：经验管理+ 经验生产（代代相传）B工人操作问题：磨洋工-生产效率类似案例：农民生产三、泰罗科学管理思想的主要内容（一）一个中心：效率至上提高劳动生产率（二）科学管理方法：员工管理、生产管理、组织管理、关系处理（二）科学管理方法1、员工管理A挑选一流工人-能力与工作相适应原理B刺激性工资制度-差别计件制（125、80） 2、生产管理-标准化管理A、工作定额管理：在时间研究、动作研究基础上，制定“合理的工作量”，实行工作定额管理B、标准化管理（标准化操作、标准化工具及标准化条件）3、组织管理A职能工长制-专业分工（用八个职能工长取代原来的一个职能工长，分权管理）B计划与执行相分离计划的实质就是管理，计划与执行相分离，将管理职能从企业的生产职能中独立出来 C例外原则-高层：决策与控制（例外事项）；下属：日常事项，高层授权下属处理日常事务4、关系处理资方与工方的精神革命（对抗 合作）原来：提高绩效-失业 提高工资-增成本 现在：精神革命（合作、协调）提高生产率（做大蛋糕） 企业组织有绩效、员工工资提高 对双方都有利四、对泰勒科学管理的评价1、泰勒科学管理的贡献（1）管理从经验上升为科学 （2）提出科学管理的重点：效率优化 2、泰勒科学管理的局限性 （1）将人看着机器（2）重视分工，忽略协调问题（3）仅解决个别具体工作的作业效率问题，未解决企业整体如何经营和管理第四讲：法约尔的一般管理理论一、法约尔的背景经历：低级别管理人员-总经理代表作：工业管理与一般管理荣誉：现代经营管理之父，过程管理之父区别泰勒：所处位置-研究重心？-以企业整体为研究对象（视野决定境界）1、劳动分工：效率2、职权与职责：职位权力及其对等原则3、纪律：企业成功必需（领导、协定、惩罚）4、统一指挥 ：一个下属只接收一个上司的命令5、统一领导 ：同一目标活动，仅一个领导和一套计划6、个人利益服从集体利益（榜样、协定、监督）7、合理报酬：雇主与雇员都满意8、适当的集权和分权：权力集中与分散9、等级制度：等级链；出于效率考虑：法约尔跳板10、秩序：合适的人在合适的位置11、公平：公道执行协定,善意对待员工12、人员稳定：鼓励职工做长期的服务13、首创精神：首创、热情14、团队精神：合作三、分析与评价（一）法约尔一般管理理论的贡献 1、系统性：提供了科学的理论构架；2、一般性 ：可应用于工商企业，政府、教会、慈善团体、军事组织以及其他各种组织。 3、具体管理原则的实用性：给实际管理人员巨大的帮助2 、法约尔一般管理理论的局限性 （1 ）管理原则缺乏弹性； （2 ）有些概念关系还有些混乱：如管理与领导的关系，领导与指挥等。 第六讲 韦伯官僚制组织理论主要内容：一、背景简介（了解）二、官僚制组织理论 （理解）三、官僚制与中国（应用）（二）研究重点及角度 1、研究重点 A西方文明的独特性 B 现代政治（官僚制） 2、创新的研究角度 多元论（比如宗教文化角度）而非马克思的经济决定论二、官僚制组织理论（理想）的主要内容（一）几个相关的核心概念 （权力、权威、合法性）权力：支配他人的强制性力量权威： 组织领导过程中产生的使人信赖和服从的力量及威望正当性（合法性）： 指人们愿意服从统治并根据该统治系统的命令来行动的可能性正当性可能来自： 传统、情感、某种成文规定（二）权威合法化的方式超凡魅力型（chrismatic） （卡利斯马型）：超凡入圣-人格化权威（强人政治）；如英雄、先知、救世主传统权威：传统习惯或世袭-家长制权威法理型权威： 服从法律、制度而不是个人-制度权威；如官僚制组织韦伯对三种权威方式的评价超凡魅力: 依靠个人（情感）， 不确定性传统权威型: 依靠传统，效率最低法理型权威：规则、秩序，适合现代管理组织 (三)官僚制组织及其特征 1、官僚制的含义两个层面 组织结构形态层面（金字塔） 组织制度形态层面 （制度、规则）共性特征：非人格化2、官僚制组织的特征-效率补充：人事管理制度A人事管理过程：任用、职位安排、契约 职权与职责、工资薪酬、绩效、晋升 B职位本身要求 不转让不继承、非个人职权不滥用、纪律约束 三、官僚制组织与中国（分析应用）（二）中国式官僚制与韦伯式官僚制中国式官僚制：自战国特别是秦朝开始，中央集权建立，中国式官僚制就开始形成 韦伯官僚制：形成于20世纪初两者有何不同？1中国式官僚制（传统模式-人治） A等级制（组织、人格皆等级） B法外特权 C 世袭成分2韦伯式官僚制（法治） A等级制（组织等级、人格平等） B非人格化 （三）官僚制与官僚主义如何区别？官僚制与官僚主义官僚制：非人格化、制度化的组织结构形态或组织制度官僚主义：行政组织现象（呆板、僵化、效率低下、服务质量差）观点：我国目前官僚制不足、官僚主义过剩（四）官僚制组织与人有利：效率、减少人干扰、规范化 组织目标实现，从而使得成员利益实现不利：组织从此不再有人 第七讲 怀特的行政学体系理论一、怀特生平与著述伦纳德怀特生平： 美国人，1891-1958，行政学家、人事行政学家、改革家职业与工作经历： 教授： 芝加哥大学 政府官员：曾任美国文官委员会主席，亲自组织和参与美国文官制度改革（1934）代表性著作： 1926年行政学导论或行政学概论，世界公认的第一本行政学教科书，为行政学的学科构建了一个比较完整、系统化的理论框架研究突出点：系统性 怀特象法约尔一样，相信行政管理有普遍的运用性和适用的一般原则 威尔逊创立行政学学科，但并没有形成系统化知识体系。二、怀特行政学体系理论的主要内容（一）对行政学行政对象和范围的界定（二）行政环境思想（三）行政道德思想（四）行政组织思想（五）行政协调的思想（六）人事行政思想（七）行政法规思想（八）行政监督思想（一）对行政学行政对象和范围的界定1、研究对象: 国家政府中的市政，联邦或联邦行政2、研究范围: 行政中的各种问题,包括:组织、人事、监督、财政等3、行政的目的 A. 运用物质材料完成国家建设的任务（完成任务） B. 权限范围内最有效地利用一切资源（利用资源） C. 以最敏捷、经济的方式圆满完成政务计划（完成计划） D. 有效管理政务（有效管理） E. 防止行政权的滥用（规范权力）（二）行政环境思想1、 对”行政环境”含义的界定:行政系统赖以存在和发展的外部条件的总和2、分析各种具体行政环境与行政关系A. 经济环境变化行政职能范围变化（工业革命-积极干预）B. 政治环境变化政府职能（保障）、制度建设保廉洁C. 科技环境的影响行政方法、行政技术的研究D. 客观社会环境的影响公民的民主要求、政府效能（贤能、节约）（三）行政道德思想1、行政道德行政人员在行政管理活动中行为规范的总和作用：维持行政管理活动参与者之间合理、正当关系【参与者：行政机关与企事业单位，社会团体，以及公民之间等】2、行政道德即官纪的本质及其重要性官纪：表现于行政人员的热望、忠诚、合作、竭力负责及以服务为荣的精神重要性：能激励人的积极性，培养良好素质，保持官界纯净，免除各种私利之事（分赃）3、导致官纪败坏的因素: A. 缺乏奖励 B. 惩罚无度 C. 不按能力与成绩计酬 D. 疏略社交生活 E. 调资不及时 F. 抑制升迁机会 G. 其他影响官员发展的因素4、良好官纪的标志：行政组织中良好的人际关系，领导关心下属，重视让下属民主参与有关决策5、端正官纪的途径：直接地：奖励工作表现突出者，倡导合作与忠诚（认可工作）间接地：善于利用外界环境影响，提供适当的工作条件，鼓励有关的社交活动（条件、环境改善） 问题：这与哪一个理论相似？（四）行政组织思想1、行政组织核心是行政组织体制，其类型：A.自治型与官僚型（来源） 自治型: 民选制、任期制、对选民负责 官僚型: 长官委任制、长期制、服从长官B.中央集权型与地方分权型（中央与地方关系）中央集权型：中央直接分配事务地方分权型: 地方政府对地方事务有决定权 C. 独立型与权力汇一型（部门之间）独立制型：部门是独立单位，相互之间保持联系少权力汇一型：部门之间密切联系、部门之上长官协调监督2、对行政责任与权力的分配问题的分析A 权力与责任的适当分配关系到政府的行政效率B 权力责任分配的含义：“每一个行政官员必须特别赋予一种固定任务”，为此，必须配以行政权力关系：职位、职务、职权 （四）行政组织思想C实践中权责一致绝非易事，其的困难和障碍所在：民选官员缺少上级监督委员会制易致责任不清机关之间缺乏协调机构设置过多职权分配不当机构越权D提出了权责适当配置的原则及具体措施：法定权力与立法依据配以充足财源将同一目标的事务(其权力与责任)归于同一部门权责分配与任务相一致，与人员相一致按区域、工作性质、方法和程序的不同进行分配3、对行政组织有效监控幅度的探讨 因精力限制，监控幅度不应太大，以保证监控的有效性任何行政首长，其有效监督不能超出七个部或七个行政单位，否则将导致效率下降（7）（四）行政组织思想4、优良行政组织的标准 能获得最优秀的人才 组织成员应有一致的责任及适当的权力 将行政官员区分为政务官与事务官 设置有专门的协调机构从事协调工作 对组织的管理效率进行精确合理的测量（五）行政协调的思想1、协调的含义 行政协调行政部门之间、人员之间建立良好的协作和配合关系，以达到共同目标的管理行为。2、如何协调 A、应精简机构 B、应设置行政协调机关 C、及时而精密的协调 D、以首长裁定为最后决定（六）人事行政思想1、人事行政的支柱：选拔人才、职位分类2、人才选拨A设置独立的考试机构B考试方法应科学化、多样化 笔试与口试结合， 操作试验、 工作试验、心理测验结合3、职位分类定义：将职位根据工作性质、繁杂程度、责任轻重及所需资格条件，横向划分职组、职系，纵向划分职等、职级，形成分类体系。意义：与工资密切联系 工资多少应根据所完成的工作加以确定 同工同酬、公平报酬 必须按按现代标准改进工资政策，确定生活费用4、职务晋升 A、在考核基础上实行功绩晋升制度（功绩制） B、确保能干的人员得到提拔和重用 C、应扩大晋升选才的范围，内晋与外聘兼用 ？ D、综合运用职务晋升的依据 工作资历 工作成绩 职务晋升考试成绩 领导评价（七）行政法规思想行政法规：行政立法的结果-（ ）行政行为1、政策与法律法规之间的关系 政策(通则化) -法制(经行政经验通则化) - 行政案例 (通则化) -宪法条文2、行政法规的范围必须有授予的委任立法权；依据宪法、法律3、行政法规的限度环境情况极端复杂琐碎情况变化或执行中发现不妥之处导致需要制定新条例情况极端复杂且需要较强的专业性或非专家不能处理时紧急情况时4、行政法规制定权的保障:提出了实施行政法规制定权的七项主张 5、行政条例制定的重要性: A可使行政管理纳入法制化轨道并具有权威性 B激励官员的负责精神与创造才能,使其胜任工作,忠实公正履行职责 C减轻立法机关的工作（八）行政监督思想1、行政监督的必要性与作用 A必要性: 存在着滥用权力，违法乱纪，侵犯公民权利，管理无力，不负责任的不良情形-缺乏规范 B. 具体作用: a. 确保政府高效运作 b. 维护公民利益,防止侵害个人自由 c. 促进社会福利2、立法监督的主要职责 确保立法与行政政策的协调 确保政府支出适当 确保行政监督的实施目的真正在于提高效率 使立法机关完全了解行政情形以便制定补救性立法3、有效的立法监督方法 A. 会计及支出上的监督 B. 款额与分配的监督 C. 行政政策的监督 D. 人员的监督 E. 调查监督 F. 诘问(质询) 4、 司法监督 A. 必要性与目的：对行政过失进行补救，保障公民与公务员的权利 B. 分析了三个方面的司法监督:a. 对公务员的司法监督b. 对普通行政行为及特别行政行为的监督c. 对行政自由裁量权行使的监督 四、怀特行政学体系理论的简评优点：A率先提出了一个比较完整的行政科学的理论体系B产生了西方行政学发展史上的第一部系统性的教科书，满足了行政管理作为一门独立学科的要求 C将行政学的研究重点转向了行政管理内部，转向技术性细节，丰富了行政学研究的内容 不足：过于注重细节，缺乏宽阔视野第八讲 福莱特的动态行政理论一、福莱特生平与著述美国人，泰罗的同时代人，一位在“科学管理”理论与“行为科学”理论之间架起桥梁的管理学家贡献：探讨人及其行为对行政效率产生的影响主要著作有：1918新国家，1941动态行政管理论文集（其中包括有建设性冲突、作为一个整体的企业等非常具有前沿性思想的论文主要思想： 提出群体原则的观点 建设性冲突 提出了情境规律：关于权威、控制与领导方面的创造性思想荣誉：有人把她与泰罗相提并论，宣称这位杰出的女性应当与“科学管理之父”并列，可称之为“管理理论之母”。 二、福莱特动态行政理论的主要内容（一）群体原则（过程）一种新心理学传统：以个体为研究单位，假定人进行独立行为福莱特：人只有通过群体才能发现自己真正的本性，成为真正的人A个人存在于相互的社会交往中（类似“镜中我”）B民主是一种社会意识。民主可以众多成员交织在一起以弥补个人的不完整。C群体目标：通过群体活动、团体努力达到共同目标的统一性。二、福莱特动态行政理论的主要内容（二）建设性冲突冲突可以用来为冲突双方的事业做出贡献，前提是这些冲突是用整合的方法解决的，而不是一言主宰或双方妥协的方法 福莱特 福莱特论冲突我希望大家不带任何道德上的预断去考虑冲突；不要将它看做斗争，而是将它看做观点或利益差异化的表现。 福莱特1、冲突的认知传统：矛盾、冲突就是斗争福莱特：观点或利益差异化2、冲突的存在问题福莱特认为，冲突和差异客观存在的，不可避免 应对其加以利用，而不是对其批判一个革命政党，就怕听不到人民的声音，最可怕的是鸦雀无声。 邓小平3、冲突的效用福莱特认为，冲突不仅仅只具有消极作用，如果能正确对待冲突，以合理整合的办法处理冲突，可以产生积极作用。冲突对绩效的影响1、适量的冲突有利于工作绩效的提高；2、太多或太少的冲突会造成绩效水平的下降两种不同性质的冲突的比较4、冲突解决的方法（三）福莱特的情境规律情境规律(law of situation)也被译为“形势规律”，是指管理行动应根据事实和环境而定，而不是来自于发布者的意志。当环境变化时应出现的敏感反应。1、权力、权威与情境规律的关系权力：使事情发生的能力（能力）划分：统治的权力和共同的权力 统治的权力：强制的权力 共同（共享）的权力：联合共事的权力、共同行动的权力（人际关系、知识、经验）福莱特：倾向于共同（共享）权力 因为：发号施令为利益共同制造了障碍权威：与职能密切相关（与知识与经验相联系），而非源于等级、身份或个人意志 部门负责人与专家都有权威所以，认清情境，共享权力，共同行动2、情境控制（控制与情境规律）A控制应以情境的要求为基础，而非取决于长官意志、个人喜好。B只有特定形势中的全部要素是团结协作的，控制才有效，否则会失效。-C控制要使人认识到相互间的共同利益，从而使之自觉工作，自我指挥、自我管理。3、情境协调协调：在特定情境中的所有要素相互联系并整合一体协调原则： 交互联系原则-使得全部要素协作、关联 早期进行原则决策早期进行，利于积极性 直接接触原则横向+纵向，直接参与 连续进行原则长久机制4、情境领导传统：领导具有强势性格的人，强加意志于他人福莱特： 社会需要根据形势确定新的领导模式 领导主要工作：协调整合、界定目标 培养合作意识 预知（高瞻远瞩）三、简评贡献性： 方法上具有创新性，具有“社会人”时代的特征，在古典理论与行为科学之间架起了桥梁。 许多观点（群体原则，情境规律，建设性冲突）具有创造性与先见性局限性：主观臆断；理论体系不够连续和系统化；第九讲 巴纳德的系统组织理论一、巴纳德的生平简介系统组织理论创始人，现代管理理论之父无学士学位-却拿到七个著名大学的荣誉 博士学位 1927-1948年：AT&T公司总经理，自学成才的管理学家 代表性著作： 二、系统组织理论的内容（一）协作系统论（二）组织平衡论（三）权威接受论（一）协作系统论1、组织本质：一个协作系统巴纳德：组织即把两个以上的人的活动和力量有意识地加以协调的系统。（一）协作系统论2、组织存在的三个基本条件（组织三要素）A共同目标-全体成员接受与理解B协作意愿-自我克制，个人行为的非个人化（组织）C良好沟通-指令、建议等传递，组织目标与个人意愿联系的桥梁3、管理人员的职能与组织三要素有关（三）权威接受论3、管理者强化正式权威的方法A、激励组织成员，从内心角度扩大成员的接受范围；B、设法培养良好的团体态度；C、出于公心，以组织目标为准作出决策，对组织负责； D、建立和改善信息交流渠道，使之能准确、及时地传递信息； E、不要仅仅依赖职权，要把职权与才能结合起来第十讲 里格斯的行政生态学一、里格斯生平与著述弗雷德W里格斯1917年生于中国桂林，20-30年代在中国生活和研究美国当代著名行政学家；比较行政学与行政生态学创始人行政生态学：里格斯最重要的代表作，也是行政生态学领域最重要的著作 高斯：首提政府生态，里格斯发展成学科二、里格斯行政生态学的主要内容（一）行政生态观行政生态学：研究“自然以及社会环境与行政之间的相互影响”的一门行政学分支学科突破：不局限于行政系统本身，跳出行政系统，从社会这个大系统来考察行政目的：使行政官员更明智对待环境的需求与挑战（高斯）（二）影响公共行政的五种生态要素经济因素社会因素沟通网络符号系统政治框架 五种分析维度、角度1、经济因素及对行政的影响经济因素：经济形态、经济发展水平农业社会：“互惠重配”经济结构（政治组织重配系统，行政组织与经济组织重合）过渡社会：“集市有限市场”经济结构（有限）工业社会：“市场企业”经济结构（自有、契约）2、社会因素 里格斯的社会因素主要指社会组织以血缘关系为纽带的群体，家庭、家族（裙带关系、陌生人社会）以利益关系为纽带的组织团体，政党、企业、工会（利益连接社会）3、沟通网络 文化水平、语言使用状况、舆论力量、通讯状况沟通水平高，更快达成共识；反之，政府面临麻烦4、符号系统 政治价值的指代物：政治神话、准则、法典主权在民、天赋人权主权在官、官赋人权5、政治框架主要探讨政治与行政的关系（秉承古德诺的思想？）政治与行政二分传统：政治与行政合二为一，易专断现代：政治与行政分开，行政有效率（三）三种社会形态和三种行政模式1、融合型行政模式：缺乏分工、混沌不清、效率低下 经济要素：互惠重配 社会要素：家庭作用大、社团微乎其微 沟通网络：沟通渠道不畅、相互阻隔，各自为政 符号系统：君权神授、主权在官、官赋人权 政治结构：政治与行政部分，政客与官僚不分 代表：泰国、古代中国2、衍射型行政模式：分工明确、效率、政民沟通 经济要素：市场-企业结构（契约） 社会要素：代表不同利益的社团活跃 沟通网络：畅通渠道、善于制造公共舆论，以影响政府 符号系统：主权在民 政治结构：行政服从政治（行政操作执行） 代表：美国3、棱柱型行政模式：介于二者之间经济要素：集市-有限市场社会要素：有社团，但微弱沟通网络：有沟通，但有限符号系统：传统符号与现代符号并存政治框架：政治与行政分离未完成 代表：发展中国家、过渡型社会 棱柱型行政模式的特征（1）异质性：一个社会在同一时间里，同时存在着相互矛盾的制度、行为与观点（2）重叠性：传统与现代的重叠，比如：潜规则、显规则（3）形式主义：政策和法令不能付诸实施，形同虚设，徒有虚名（食品监管）三、里格斯行政生态学的简评（一）优点1、研究方法的创新：生态学角度研究行政2、五种生态因素奠定了行政环境分析的框架3、三种行政模式具有一定的解释力（二）不足重描述、清规范：关注“是怎样”，忽略“应怎样”术语随意性：一元化和多元化第十二讲 帕金森定律与彼得原理一、帕金森定律（一）帕金森定律及其作者简介1、帕金森定律帕金森定律（Parkinsons Law）亦称“官场病”或“组织麻痹病”帕金森定律对职场潜规则进行入木三分的描述职场潜规则：平庸战胜才俊，人浮于事、效率低下 2、帕金森英国历史学家、政治学家西里尔诺斯古德帕金森（Cyril Northcote Parkinson）（1909-1993）提出。帕金森通过长期调查研究，出版帕金森定律(Parkinsons Law)一书（1958年）难以定位学科领域的名人，本是历史学博士，却因为管理方面的杂文名震天下经过观察，发现“官场病”现象，1955年11月首次在经济学人(The Economist)杂志上发表帕金森定律一文。其后，继续发表类似文章，引起关注于是集结成册出版帕金森定律一书，长期占据畅销书排行榜之首，从而扬名世界金融时报评价该书：一本可恶的书，决不能让它落入下属的手里（二）帕金森定律的主要内容1、冗员增加原理：官员数量增加与工作量并无关系（机构膨胀的原因及后果） 现象分析：一个不胜任的官员怎么办？ A辞职让位 B让能干的同事帮忙 C再找两个比自己水平低的助手选择策略：A-失去权力、职位 B制造对手 C最适宜 C策略：安全，满足权力欲、可发号施令（增加下属而不是增加对手）结果：人浮于事、机构臃肿金字塔上升示意图 A B C D E F G 相互制造工作：职能划分、协调关系、相互平衡、工资住房、培养接班人 启示：不称职（庸人）的行政首长占据领导岗位，庞杂的机构和过多的冗员不可避免，整个行政管理系统就会形成恶性膨胀，陷入难以自拔的泥潭。2、中间派决定原理：座位决定观点 A以投票来决定事情，则真正掌握最终决定权的人是中间派 B中间派成了主角3、鸡毛蒜皮定律：鸡毛蒜皮的事情则花费很多时间 A讨论议程表上每一个项目所需的时间与项目涉及的金额成反比 B因为：领导者对不熟悉领域保持沉默，但又要显示不是无能的，于是在自己熟悉的鸡毛蒜皮的事情上斤斤计较，以证明其存在的价值4、办公大楼定律：办公场合的豪华程度与机关的事业和效率呈反比A事业处于成长期的组织一般没有足够的兴趣和时间设计完美无缺的总部B随着事业发展的边际效益递减，维护组织的名望便成为头等大事C设计完美乃是凋零的象征，完美就是结局，结局就是死亡5、退休定律：领导工作效率下降的年龄应在退休前的倒数第三年A退休前倒数第三年，精力开始下降B在位者总会设法阻止职位较低的人接近自己的职位，任职时间越长，越难寻得合适的接替者,以至不得不延长自己的退休时间6、组织瘫痪定律：嫉妒症流行（三阶段）第一阶段，出现了既无能又好嫉妒的人物第二阶段，嫉妒症患者不幸进入或原本就在高层，会排斥强人，拒绝提升能人，进行“愚蠢比赛” 第三阶段，机关病入膏肓，凡才智者一概不得入内，组织病入膏肓，已经无药可救状态：高级主管辛苦而迟钝，中层干部勾心斗角，底层人员垂头丧气而不务正业（三）帕金森定律发生作用的条件管理者能力极其平庸管理者权力的危机感（四）解决对策A出现了“无可救药”的领导人 a激发有能力，排斥无能力 b激将法 c惩罚无能B大刀阔斧地整改：以富有朝气的新人替代“无可救药”者C濒临倒闭,彻底解体D用人权改革：公开、科学的用人制度 不要将用人权放在一个被招聘者的直接上司手里（避免冗员） 二、彼得原理（一）简介彼得原理：劳伦斯J彼得提出 劳伦斯J彼得：美国著名的管理学家，现代层级组织学的奠基人，教育哲学博士彼德原理的推出，使他“无意间”创设了一门新的科学层级组织学彼得原理翻译成几十种语言，长达20周占据畅销书排行榜第一名（二）彼得原理的主要内容1、晋升中的不胜任现象（爬不完的晋升梯子）核心观点：组织成员会因某种特质或技能，在层级组织中得到晋升，直至被上升到不能胜任的地步，变成组织的障碍物及负资产黑色幽默：无论你多聪明，无论你如何努力，总会有一个你胜任不了的职位在等待着你，并且你一定会达到那个位置论据：据千百个有关组织中不能胜任的失败实例的分析而归纳得来论证职务晋升：激励措施但晋升超过一定程度，超出员工能力范围就出现不胜任，导致个人绩效下降，组织整体绩效下降2、层级组织的工作任务多半是由尚未达到不胜任位置的员工完成的。推论：大部分的领导职位是由不能胜任的人所担任。（三）彼得原理的对策A回避升职员工：为了提高品质而不是向上攀升组织：提供创造性工作，使员工能留在胜任的位置上B合理选人组织存在两种人：（1）能胜任现在的工作，但基本已“定型”，不具备自我提升的素质，永远只能做好现职工作，再向上升一级就是错误； （2）不但能胜任现在的工作，也具备自我学习、自我总结、自我提高的素质和能力，能不断提高自己的能力组织用人之道：发现并培养第2种人。第十一讲：德鲁克的目标管理（MBO）一、德鲁克的简介：1909-2005A现代管理学之父，第一个提出“管理学”概念的人B华盛顿邮报称他为“商业宗师”（大师中的大师）C德鲁克著有近40部著作。管理实践、卓有成效的管理者、管理：任务、责任、实践最为著名D德鲁克最有影响力的著作1954年管理实践首次提出“管理学”的概念，奠定其管理大师的地位1966年卓有成效的管理者成为高级管理者必读的经典之作“自我修炼的经典之作”1973年管理:任务,责任,实践企业经营者的系统化管理手册，学生的系统化教科书管理圣经E引领时代的思考者1950年代初，指出计算机终将彻底改变商业1961年，提醒美国应关注日本工业的崛起20年后，又是他首先警告这个东亚国家可能陷入经济滞胀1990年代先对“知识经济”进行了阐释 德鲁克在企业界的影响 “只要一提到彼得 德鲁克的名字，在企业的丛林中就会有无数双耳朵竖起来听。” 哈佛商业评论 评价如果说二十世纪最伟大的发明是管理的话，那么毫无疑问，彼得德鲁克就是最伟大的发明家。 美国管理协会德鲁克：目标管理（影响最为深远的理论）组织的目的是使平凡的人做出不平凡的事 德鲁克二、目标管理理论（一）批判泰勒主义A“泰勒主义” 高度关注效率、利润 员工是企业“负债”，企业对员工：胡萝卜+大棒B德鲁克：企业是“人”的组织，不只是营利机构 工人是企业的资产，而不是负债 （二）目标管理理论 1、概念：以目标为基础的管理体系， 或依据目标进行管理 2、目标在目标管理中的地位 目标是管理核心；目标贯穿各级管理者 高层：战略目标 中层：策略目标 基层：操作目标 目标不是命令，而是一种责任或承诺。目标并不决定未来，只是一种调动企业的资源和能量以创造未来的手段。 德鲁克3、目标管理的过程（1）目标设定共同参与设定共同目标（2）目标分解分解至部门、个人形成目标体系（3）根据分解目标确定各自责任（4）组织以目标结果为导向，给予员工自主权，员工自我控制 （5）组织以目标评估检测员工4、目标管理的条件A积极参与（高层、下级）B充足的情报资料及信息沟通C员工愿意承担责任（个人组织）D管理方式的民主化结果导向的自主管理三、目标管理在公共行政管理中的应用A问题：政府本是为公众服务的机构，但成了不务正业的官僚机构B原因：无明确的约束性目标（完全依靠预算拨款，拨款与服务态度无关）； 缺乏竞争C结果：政府不是真正的服务，而是弄虚作假D对策：政府应与企业一样采取目标管理方法，确定明确的目标和任务。 a明确的任务、使命 b提出有效益的目标 c规定目标权责标准 d制定衡量、考核目标的标准 e目标体系下的自我控制 f对目标效益检查考核，防止浪费第十五讲 布坎南公共选择理论主要内容：一、背景简介（了解）二、公共选择理论 （理解）三、对公共选择理论的评价（了解）四、案例分析（应用）美国最差总统榜榜首：詹姆斯布坎南 James Buchanan（二）布坎南的思想早期：信奉国家干预（？）思想转变：信奉自由主义，反对国家干预致力于揭示公共部门的运行特征和国家干预经济的局限性创建经济学的另一个分支现代公共选择理论（三）新公共管理与公共选择理论新公共管理的主要理论基础一、管理主义的传统（企业管理）二、公共选择理论三、企业家政府理论四、委托代理理论五、交易成本理论二、公共选择理论的主要内容（一）公共选择理论的概述（二）政府失败说（一）公共选择理论的概述1、公共选择理论的概念解释公共选择：非市场化，集体决定资源分配，即政府选择公共选择理论的主题：政治科学公共选择理论方法创新：将经济学的方法应用于政治科学，用经济学方法分析政治过程。 公共选择理论又称为“ 官僚经济学” 。（行政机关统称为官僚机构） （一）公共选择理论的概述2、公共选择理论基本假设：理性经济人假设传统的“公共人”假设-国家和政府是道德神话经济人假设的引入：使得政府从超凡入圣的虚构逻辑中摆脱出来布坎南：政府不是神的造物，并没有无所不在和正确无误的天赋。3、政治市场（政治交易过程论） 政治：解决利益冲突时进行交易并达到协议的过程 政治交易过程： （二）“政府失败说”1、政府失败说的分析逻辑市场失灵政府介入政府失败2、政府会失败 A、政府失败：国家或政府活动并不总是有效，政策往往并不能弥补市场不足B、政府失败的主要表现形式： 政府政策低效率：不能确保资源的最佳配置； 政府工作机构低效率3、政府失败的原因分析3、政府失败的原因分析寻租与设租租：经济学上把超出机会成本的获利称作“租”；这种诉诸非市场机制来获取“租”的活动就被称作“寻租”最常见的寻租行为（管制）：一是政府定价二是政府的特许权三是政府的关税和进口配额四是政府订货4、补救“政府失败”的政策建议A、重建宪政规则约束政府权力，提高社会民主程度（宪政、民主）B、在公共部门恢复自由竞争，改善官僚体制的运转效率（市场化）C、改革税赋制度，约束政府权力（财政约束） 要改善政治，必然要改善或改革规则，政治竞争是在规则结构内进行的。不