我国药具公共服务的沿革与展望.doc

我国避孕药具公共服务的沿革与展望王茹我国计划生育药具免费供应作为一项政府公共产服务，距今已走过了37年的风雨历程。这项公共服务的建立与发展，伴随着新中国建立后人口问题的出现与社会经济发展的矛盾冲突、变化，而不断摸索成长的。这项公共服务惠及千家万户、亿万群众，在执行计划生育基本国策、贯彻“三为主”方针、稳定“低生育水平”的各个阶段，为落实避孕节育措施、确保人口计划的执行、维护人民群众生殖健康，发挥了不可或缺，不可替代的作用。根据我国避孕药具的生产、研发和供应发展的路程，避孕药具公共服务可划分为三个阶段：生产供应的起步阶段、保障基本国策落实阶段、维护人民群众生殖健康阶段。每一个阶段的更迭，都是在社会经济发展和人口计划生育工作任务转型、水平提升的推动之下发生的。通过药具工作的重大改革，紧跟时代的步伐，不断满足群众的需求，提升了公共服务的水平。我们今天总结回顾和探讨药具公共服务每个发展阶段人口、社会、经济、计划生育工作体制、机制改革等关系，对我们在新历史时期，全面做好人口工作，促进人口协调发展具有极其重要的现实意义。一、避孕药具生产供应起步阶段从20世纪50年代初至70年代初，是我国避孕药具生产供应起步阶段。在这个阶段中经历了避孕药具生产的空白时期、生产及供应初创时期和避孕药具公共服务的建立这三个时期。在这个过程中，人口因素是我国的避孕药具生产、研发和供应发展的强大推手。社会经济、文化、科研也起到了助推的作用。1、避孕药具生产的空白时期。1949年-1953年，国家面临战后重建，百废待兴。由于长期战争，大量的青壮年阵亡，加之发展生产对劳动力的需求，刺激了人口生育。当时人们的生育行为属于一种无节制的状态。中国人长期受着传统生育文化的熏陶，多子多福、养儿防老的思想根深蒂固。政府决策层面，虽没有制定明确的人口政策，但当时推行的社会管理、经济政策，客观上是鼓励人口发展的。在当时国家卫生部明确规定“四个严格限制”，即：“严格限制人工流产和绝育手术”、“严格限制进口和销售避孕药具”、“严格的限制避孕药具的生产”、“严格限制避孕药具的市场销售”。因此国内几乎没有避孕药具的生产与销售。然而随着社会趋于稳定，经济得到恢复，卫生条件逐步改善，人口死亡率迅速下降。1953年第一次人口普查，人口达到6.01亿人，全国净增了6千万人口。2、避孕药具生产及供应初创时期。1954-1973年。在“一普”出现了新中国建立后人口第一个高增长的态势后，国家政务院及时做出了反应，批准并下发卫生部关于改进避孕及人工流产问题的通报，明确提出取消对避孕节育的限制，首次在全国倡导节制生育。同年11月，卫生部和商业部就避孕药具的生产和供应问题，第一次出台了“避孕药具管理和供应办法”。1964年第二次人口普查，全国总人口达到7亿人，比解放初净增了2.5亿人口，比“一普”净增1亿人。上世纪70年代初，全国人口突破8亿。1971年党中央、国务院发出了关于做好计划生育工作的报告。国家制定了 “晚、稀、少”和 “一对夫妇生育子女数量最好一个，最多两个”的生育政策，全国计划生育工作广泛开展。而避孕药具的研发和生产从1956年开始起步，国家投资200万元在广州第十一橡胶厂建成了中国第一条避孕套加工生产线，随后又在青岛和上海建立了两个避孕套生产厂。50年代末期，以上海医用缝合针厂为主体研制和生产了金属圆环式的节育环。中国避孕药具生产、研发实现了零的突破。我国60年代开始研制开发口服避孕药，用4年的时间研制成功了人工合成女性甾体口服避孕药，1967年正式投产，并通过了大规模的临床试验，在全国很多地区推广使用。在1971年以后，为配合计划生育政策的推行，广大工矿企业开始实行避孕药具免费发放。3、避孕药具公共服务的建立。1974-1999年。毛泽东主席在1973年，对国务院计划生育领导小组提出，“避孕药物和避孕工具不要钱还不行，还要送货上门，不然群众不好意思去拿”的指示，周总理亲自批示，“避孕药具由国家财政负担”。从1974年1月20日起，14种避孕药具实行免费供应，送货上门、方便群众。这标志着避孕药具免费发放这项公共服务的确立。当时的药具公共服务的管理与供应体制为“国家出资统购、不计价调拨”。由国家医药工业公司负责避孕药的生产，中国医疗器械公司负责节育环的生产，化工部负责避孕套的生产，中国医药总公司负责避孕药具的收购和层层调拨。由国家计划生育委员会编制全国避孕药具年度计划，并组织县以下基层单位进行药具发放和技术指导。在这个阶段，我国人口生产类型发生了的历史性的转变，由“高高低”转变为“高低高”。我国的人口政策历经了重大的调整，一系列人口调控手段得到有效实施。在国家人口政策的引导下，国内更多地科研机构、工厂和医院开展了有关计划生育科研和生产，把避孕药具的研究工作推向一个高潮。我国的避孕药具生产、研发和供应就是在这个关键的历史阶段开始起步，避孕药具公共服务也随之应运而生。二、保障基本国策落实阶段20世纪70年代中期至2000年，是我国避孕药具公共服务保障基本国策落实阶段。1978年中华人民共和国宪法明确规定：“国家提倡和推行计划生育”。计划生育被定为基本国策，国家提出了“三为主”的工作方针即：“计划生育工作以宣传教育为主、避孕为主和经常性工作为主”。避孕药具免费供应作为一项政府的公共服务得到了进一步的确认。经过了药具管理体制、机制的改革，药具公共服务得到了很大发展，为保障基本国策的落实提供了有力技术和物质保障。变“吃大锅饭”为“分灶吃饭”药具管理体制。在人口高速发展的高压下、国家人口政策措施的推动下和全国育龄群众对避孕药具日益增长需求敦促下，药具的研发和生产迅速发展。然而由于是管理体制机制的缺陷，避孕药具的公共服务，滞后于时代的要求。如：计划统得太死，与基层需求相脱节；国家高度集中管理，不利于调动各级的积极性；运行环节过多、头绪混乱，避孕药具发放渠道不畅，难以及时将药具发放到群众手中；不计价调拨，各地“吃大锅饭”，国家财产巨大的浪费。面对药具管理体制的种种弊端，改革势在必行。1981年国家计划生育委员会、化工部、国家医药管理局在长春召开了全国避孕药具工作会议，明确提出了改革避孕药具管理体制的意见，将原有的“国家出资统购、不计价调拨”的管理体制，改变为“经费包干、计价调拨”的管理办法。国家按一定标准将药具经费包干到省，层层计价调拨，向群众免费发放。1982年河北省率先进行药具改革试点，并取得了成功。国家计生委、财政部、国家医药总局联合下发了避孕药具经费包干，计价调拨管理工作暂行规定，全国各省、市都相继进行了这项改革工作。药具改革取得五大成效。一是建立了“一张网络和一支队伍”。 从国家、省、市、县、乡、村六级建立了药具管理和发放网络，并打造了一支专兼职的药具服务队伍。1983年开始各地计划生育部门，将药具的供应发放工作从商业、卫生部门接收过来。二是基本业务建设初具规模。在政府的高度重视下各地开展基本业务建设。至1988年底，全国省级已建成药具仓库6400平方米，拥有运输车44辆；市级已建成药具仓库3800平方米，运输车256辆；县级药具仓库60000平方米，车119辆。三是发放渠道畅通。在改革前全国服用免费避孕药具的人数为953万人，改革几年后，使用人数倍增，达到1758万人。国家财政投入的药具经费截止1999年，平均每年增加9%。四是提高了公共财政的使用效益。在改革前避孕药具从生产到发放至使用者手中，须经过医药采购供应站（称一级站），收购、储存、调拨到商业二级站（地区级），再到三级站（县医药公司），然后调给县计生委，层层下发，中间环节太多。多头运行，不利监管。由于医药公司是经营性企业，而免费发放药具的储运损耗并不计入其经营成本，以致管理混乱。由于国家统购，不计价调拨等原因，造成大量药具的过期、变质。改革后理顺关系、职责明确、疏通渠道、减少中介环节、监管到位，避免了浪费，降低了运营成本，提高了公共资金的使用效率。五是建章立制，规范管理。各级药具管理机构，在工作实践中，相继建立了各项管理制度。国家计生委在1991年下发了关于加强计划生育药具目标管理工作的通知，制定了三项管理指标，即避孕药具应用率、药具使用有效率、药具库存周转量。经过实践不断完善药具目标管理体系，药具管理向规范化、制度化健康发展。生产、研发步入国际先进行列。在这个阶段我国已先后试制成功并开发生产了口服、注射、外用、长效、短效和速效避孕药的原料药及药品20余种，避孕药各种剂型达30余种。还自主开发生产了第二代活性宫内节育器，在使用中减少脱落率、带器妊娠率和因症取出率。80年代国家在自主研制新型避孕药具方面有了长足进展，如：研发生产了左炔诺孕酮片、三相片等二代短效口服避孕药；避孕套厂发展到7家国有大型生产企业，其产品不仅纳入了国家政府采购，还有大量的出口。我国的避孕套生产跻身世界“四大强国”之列。国产的避孕药具基本达到安全、有效、使用简便的要求，有的已达到了国际先进水平。在这个阶段随着第二次、第三次人口生育高峰的到来，虽然国家实行强有力的政策调控，但由于人口增长的惯性，全国总人口从1970年8.29亿升至1995年12.11亿，净增3.8亿。在国家政策扶持、群众需求增大等因素作用下，不但刺激了避孕药具的研发和生产，同时也触发了药具管理体制的改革。通过改革，这一公共服务体系得到完善，建立了发放服务网络，畅通了发放渠道，提高了公共财政的使用效率，使得药具管理与服务跟上了时代的步伐。在这个阶段各级政府为贯彻“三为主”方针，保障避孕节育措施的落实、确保人口计划的完成，通过强行入轨的行政手段和有效落实避孕节育的技术措施，实现人口高速增长的“急刹车”，全国平均总和生育率从1970年的5.8下降到1995年的1.8，接近更替水平，遏制了人口高增长的势头。三、 维护人民群众生殖健康阶段从本世纪初开始，我国避孕药具公共服务进入维护人民群众生殖健康阶段。2000年中国人口发展步入了低生育水平时期。人口增长类型实现了“低低低”的转变。2001年12月9日，第九届全国人大常务委员会第二十五次会议通过了中华人民共和国人口与计划生育法，提出“国家要创造条件，保障公民知情选择安全、有效、适宜的避孕节育措施”，同时还提出了“要提高公民的生殖健康水平”。在新的时期，人口和计划生育工作的主要任务、工作职能、工作方式都发生了历史性的转变。1、新的问题和新的挑战。进入新的历史时期，随着改革开放的不断深入，社会经济高速发展，物质极大丰富，人们的价值观和生活方式都发生了深刻的变化。药具公共服务也面临着许多新的问题。首先药具服务需求增长，结构变化。几十年人们的生育观念有了很大转变，自觉要求避孕节育的人越来越多。未来十几年，受人口增长惯性影响，我国每年仍将净增1000万人的速度持续增长。随着“知情选择”工作的深入普及，输卵管结扎率将进一步下降，使用药具避孕的人数增多，需求量大幅度上升。另外使用的品种结构也发生了很大的改变。其中服药人数大幅减少，使用避孕套的人数增多。二是城市化发展，工作格局的转变。近年来由于城市化进程的加快，城市人口激增，流动人口聚集、流动性强以及精简机构，拆乡并镇，基层计生专干面临服务半径增大，服务对象激增的双重压力。三是人们更加关注自身的健康，关注生活质量的提高。对药具的需求也呈现多样化和个性化，对服务的方式也要求私密性和便捷性。四是原有药具公共服务体系存在药具供给指令性计划与实际需求相脱节、药具经费不足与经费管理不善现象并存、药具质量不高、品种老化不能满足群众需求、调拨手段落后、药具发放难和群众领取难并存等突出矛盾。群众对公共服务的服务方式、水平、公共产品的品质的要求不断提升。面对新的任务和更高的要求，药具工作改革势在必行。2001年国家人口计生委启动了人口和计划生育工作综合改革。计划生育药具工作作为人口计生工作的重要组成部分，2005年国家人口计生委首次在沈阳召开了全国深化计划生育药具改革会议，全面启动了第二次药具工作改革。2、药具改革实现了“二个提升，二个转变”。首先是药具工作理念的提升。药具工作理念和思路上由控制人口数量的物质保障，提升到保证中国人口长期均衡发展重要的物质保障；由注重药具的流转环节，提升到注重人的需求，促进人的全面发展，避免非意愿姙娠，防止性病艾滋病的传播，提高生殖健康水平，促进家庭和谐；由注重量的管理，提升到更加注重服务品质，保障群众的安全有效、领取方便、知情选择上来。第二是工作方式的提升。药具管理与服务基本实现了法制化与规范化。在药具改革过程中，国家相继出台相关的政策和法规，2006年7月由张维庆主任签发的计划生育药具管理办法10号令，是药具公共服务史上第一部法规性文件。同时还配套出台了全国计划生育药具业务管理规范和全国计划生育药具质量管理规范，各省市及时参照出台了实施细则。从药具工作的计划管理、财务管理、质量管理、发放服务等环节，按照各级药具部门不同要求，建立了一系列药具管理与服务的规章和业务规范。通过层层贯彻落实，检查指导，考核评估，初步形成了较为规范的计划生育药具管理法规和制度体系，使我国的药具公共服务有法可依，有章可循，步入了法制化、规范化的管理轨道。第三是工作机制的转变。全国计划生育药具系统实行了“四个分离，四个结合”具体措施，即：药具管理职能实行“上下分离”，强化了国家的宏观调控职能、强化省级药具机构的行政管理职能、强化了基层药具发放和技术服务职能；药具经费实行购药经费与业务经费分离，实行国家掌握药具经费的分配权，省、市级对经费的使用与管理、县以下药具业务经费纳入地方财政预算的原则；药具供给实行采购与支付分离，药具由国家集中采购，各省支付货款的原则；药具流通实行管理与配送分离。科学设置库存，加大地市级的集散功能，减少流转环节，实行生产厂商直接配送到市、县，加快周转速度；药具发放实行立体于平面方式相结合。不断开拓创新，以提高群众获得率和可及性为目标，在传统的发放方式的基础上，拓展了自助式发放、社会化发放、凭服务卡发放、刷二代身份证自动领取等药具免费发放模式，极大的方便群众领取药具；药具管理手段实行运行与监督相结合。加强药具信息化管理，实现了全国县以上药具系统联网，对药具物流、资金流、信息流进行实时监管；药具结构调整实行企业优胜劣汰与产品更新换代相结合。建立了避孕药具政府采购目录，对避孕效果，毒副反应，规范了评审程序，建立了政府采购药具的结构调整机制和引进、退出机制。药具监督管理实行制度与机制相结合。建立完善了各项管理制度，明确运行方式。建立了药具经费使用的监管及约束机制。加强了免费药具的质量管理，实行了严格的药具抽检制度，以及不良反应的犯规制度，有效保障了群众使用药具的安全。第四是工作格局的转变。变原来以农村工作为重心，为加强城市基础设施及服务网络建设，城乡统筹的“大人口”格局；公共服务服务对象的拓展，由户籍人口向常住人口转变，由育龄妇女向全人口转变；由原来重户籍人口服务，变为本地人口和流动人口均等化服务；由原来系统网络服务为重点，积极向拓展统筹社会资源的工作格局上转变。药具改革取得了初步成绩，目前计划生育避孕药具政府采购目录列入七大类、40多个品种的免费发放避孕药具。全国药具系统建立并完善了以群众需求为本、与市场经济相匹配管理机制；以计划生育系统为主，社会资源为辅助发放渠道；以计划管理与宏观调控相结合的，提高公共资金使用效率目标的，便捷、及时、准确、畅通、高效的药具管理和服务体系。据2010年底统计全国有1.59亿对育龄夫妇享受到了政府的这项公共服务。四、新时期药具公共服务的展望在“十二五”开局之年的关键时期，党的总书记对计划生育工作做出重要指示：“人口是影响经济社会发展的关键因素，关系到改革和社会主义现代化建设的成功，关系到中华民族的未来”。他用了“一个关键，二个关系到”，强调了人口计生工作的重要意义。温家宝总理在政府工作报告中指出：“要全面改善人民生活，建设更加幸福，更有尊严的社会”。在新颁布的我国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要第三十章“提升基本公共服务水平”章节中，首次单独成章，提出：“人口计生部门要提供免费避孕药具”，并作为“十二五”时期计划生育基本公共服务的重点任务之首。这充分说明了避孕药具公共服务在未来全面做好人口工作中依然将发挥重要的作用。在新的历史时期我们要努力实现“五化”，即：理念人性化、服务精细化、管理科学化、队伍职业化、生殖健康产、学、研一体化，从而提升药具公共服务的能力与水平。1、理念人性化。药具工作的服务对象是人，药具工作必须以满足育龄群众的需求为出发点和落脚点。坚持人性化服务的理念，要调查研究，弄清新时期群众的需求变化，了解群众最关心、最迫切的问题。当今我国公众的生殖健康意识在觉醒，与传统的健康需求相比，生殖健康需求正在成为增长最为迅速的健康需求。根据世界组织卫生（who）的统计资料，全世界每年约有5000万例次的非意愿妊娠人工流产。目前我国每天要发生15万次流产，其中50为计划外妊娠，25为非意愿妊娠造成的。未婚流产率呈逐年上升趋势,而流动人口妇女流产率也高于户籍人口。非意愿性妊娠严重地危害广大育龄群众的身心健康。生殖健康不再仅仅是医学问题，而且已经成为影响社会经济发展的重要因素之一，并为社会所关注。药具免费发放作为政府公共服务，首先要发挥教育的先导作用，开拓大众传媒及社会各个方面的作用，利用现代化的传媒技术，广泛宣传国家免费发放药具政策，大力普及避孕节育知识。通过宣传教育和人性化的服务，使群众掌握避孕节育和生殖健康知识，不断增强群众生殖保健的意识；转变传统的生育观念，培养健康科学的生活理念和生活方式，积极防治疾病传播，推动全民族的身体素质的不断提高。应有针对性地采取有效措施，丰富服务内容，创新服务方式，提升服务水平。2、服务精细化。要力求精细化服务。一个人的生育期很长，女性长达35年，男性更长，而一个人在不同的生理周期对避孕节育的方式方法也有不同的需求，这是我们药具公共服务面对的服务对象使用药具避孕节育的长期性、广泛性和复杂性的问题，应在原有服务的基础上，针对人在不同的生理周期，指导群众及时选择更适宜的避孕方法。对长期使用宫内节育器的女性，根据不同情况，科学指导其择期更换措施。这些服务细节直接关乎育龄群众的健康和家庭幸福和谐。对不同类型的服务对象的需求，也要进行细分。要加强对流动人口和弱势群体服务。研究特色化服务。针对流动人口在新时期变化的特征，要探究“新生代农民工”80后的问题，要研究“拉皮箱进城的与扛麻袋进城的流动人口”的不同特征、不同的需求，采取不同的服务模式，确保流动人口得到及时、便捷、贴心的药具服务。要积极开展各种形式的咨询服务，积极推广避孕节育新产品、新技术，指导群众选择最适宜的药具，并能掌握正确使用方法，从而提高有效率，减少非意愿性的妊娠。3、管理科学化。药具服务管理要不断向智能化、科学化的高度迈进。以药具管理信息化建设为先导，标准化建设抓手，全面提高药具公共服务的效能为的目标，逐步构建药具购、调、存业务管理信息系统与育龄群众使用药具信息为一体的药具管理服务平台。首先要抓住标准化建设这一的关键环节。要制定药具计划、财务、仓储、质量、随访等环节的统一的业务操作流程，以及各级药具管理部门的管理与服务的标准。二是统筹各有关管理部门的资源,拓宽统计信息收集渠道 ,实现信息资源共享。在全国省际间流动人口计划生育信息交换平台的基础上，拓展相关部门之间信息交换平台，实现信息及时交换。三是建立健全各项管理和运行制度。包括：加强以现居住地为基础的信息采集，建立完善信息采集检查考核奖惩制度，标准化制度、提交、反馈制度、监控督促制度、信息安全制度。确保信息的准确、及时、安全、有效。四是应用物联网技术，依托信息平台，实现对药具发放、药具监管、实时监控、药具库房温湿度自动调控、信息比对、信息综合分析、考核评估为一体的功能。从而实现科学化智能化管理，提高公共资金使用效益。4、队伍职业化。拥有一支高素质的队伍，是推进药具事业可持续发展的根基。面对新时期药具工作中出现的新情况、新问题，计生药具管理队伍要具备“三有”，即：有道德、有能力、有资质，才能保证事业的蓬勃发展。首先要教育广大从业人员具有良好的职业道德。要按照国家人口计生委人口和计划生育工作者职业道德规范的要求，做到：忠于国家，落实国策；依法办事，服务群众；爱岗敬业，诚信务实；团结协作，廉洁奉公。二是要抓好各级药具从业人员的能力建设。建立岗位培训制度，加强基层药具管理服务人员的岗前培训、在岗培训、专项业务的培