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水利工程实行管养分离探讨摘要：从政策依据、运行规则和有利于水利工程运行管理三个方面阐述了实行水利工程管养分离的必要性，提出了实行水利工程管养分离的形式和保障措施，用以指导水管单位实行管养分离工作。关键词：水利工程；实行；管养分离；探讨中图分类号：tv文献标识码：a文章编号：1672-3198（2011）16-0292-021 实行管养分离的必要性1.1 实行管养分离有政策依据国务院办公厅2002年9月17日转发国务院体改办关于水利工程体制改革实施意见时指出：“积极推行水利工程管养分离，精简管理机构，提高养护水平，降低运行成本。”之后，各省、市、县在贯彻落实国务院办公厅关于水利工程体制改革实施意见时，都对推行水利工程管养分离提出了具体实施意见。例如，山东省人民政府办公厅2004年4月23日转发省水利厅、计委、财政厅、人事厅、劳动保障厅、物价局关于水利工程管理体制改革的实施意见时指出：“积极推行管养分离”、“为确保水利工程管养分离的顺利实施，各级财政部门应保证核定的水利工程维修养护资金足额到位。各级政府和水行政主管部门以及有关部门要努力创造条件，培育维修养护市场主体，规范维修养护市场秩序。”2011年3月，中共山东省委、山东省人民政府认真贯彻落实中共中央、国务院关于加快水利改革发展的决定的实施意见再次指出：“深化水利工程建设和管理体制改革。区分水利工程性质，分类进行改革，建立水利工程建设和管理运行长效机制。巩固国有大中型水利工程管理体制改革成果，严格定编定岗，落实好公益性、准公益性水管单位基本支出和维修养护经费。”可以说，水利工程实行管养分离的政策依据非常明确。1.2 实行管养分离符合政企分开的市场运行规则改革开放后，我国一直把实行政企分开作为政治、经济体制改革和转变政府职能的重要工作来抓。温家宝总理曾多次强调，要转变政府职能，继续推进政企分开。目前，铁路、邮政、房产等部门都在积极推行政企分开，并且取得一定成效。水利部门肩负着管理大量水利工程的重要任务，有着与铁路、邮政、房产等部门相同的政企职能合一的实际情况，普遍存在体制不顺、机制不活、管理粗放、经费缺乏等问题，正在阻碍着水利工程管理事业的发展，使已建成的水利工程面临着维护不及时、年久失修、老化退化等现象，影响着水利工程效益的正常发挥。水利工程管理事业要想改变目前的管理被动现状，保证水利工程效益正常发挥，实现长足发展，就应该和铁路、邮政、房产等部门一样，尽快实行管养分离，这也是水利工程管理、养护的大势所趋。1.3 实行管养分离有利于管好用好水利工程实行管养分离就是将日常的管理运行和维修养护职能分开，明确工作职责，分别由水利工程管理单位、养护企业各自实施。这样，管理单位就能集中精力做好水利工程的安全检查、防汛及维修养护工程的计划下达、监督等管理工作。养护企业只负责水利工程的维修、养护工作。山东省诸城市潍河水利风景区的维修养护就是实行的这种管养体制。他们的做法是，诸城市河道管理局依据有关定额和养护工程数量对潍河水利风景区的养护经费进行了测算，并将测算结果上报市政府批准，再由水利、财政、招标三个部门统一组织向社会公开招标确定养护企业，由养护企业实施养护，诸城市河道管理局只对养护情况负责监管和验收评定。实行这种管养体制近三年来，管理、养护职能明确，秩序井然有序，养护效果明显，风景区的效益得到了充分发挥，取得了非常好的管理和养护效果，得到了各地同仁的好评。2 实行管养分离的形式针对水利工程管理的实际情况，目前，实行管养分离的形式主要是外部管养分离和内部管养分离两种。（1）外部管养分离。外部管养分离就是将工程维修养护业务从所属水管单位完全剥离，面向社会公开招标，择优确定维修养护企业，使水利工程维修养护走上社会化、市场化和专业化的路子。水行政主管部门、水管单位只对养护情况进行监管，对养护结果进行验收和评定。这是水管单位体制改革要求达到的目标，也是公开、公平、公正的正确做法。山东省诸城市河道管理局对潍河水利风景区实行外部管养分离的实践证明，水利部门实行外部管养分离是可行的、成功的，值得大力推广。（2）内部管养分离。内部管养分离适用于水管单位体制改革有分流事业人员的情况，是一个暂时的过度阶段。山东省委、省政府在认真贯彻中共中央、国务院关于加快改革发展的决定时指出：“引导经营性水利工程积极走向市场，完善法人治理结构，实现自主经营、自负盈亏。”内部管养分离符合省委、省政府的指导思想，应积极推广。具体做法是将从事业单位分离出来的人员组建水利工程养护专业队伍，与水管单位分离，转制为企业，承担起原单位管辖的水利工程的养护任务。水管单位对养护情况进行监管，对养护结果进行评定。3 实行管养分离的保障措施3.1 制定水利工程养护标准水利工程养护标准是水管单位管理水利工程、养护企业养护水利工程的政策依据，也是规范管理水利工程的行业标准。各级水行政主管部门、水管单位可以直接使用法律法规或者水利部、省水行政主管部门制定的管理标准、规范、细则等；也可以依据有关法律法规规定和水利部部颁标准、规范、细则，省级水行政主管部门的要求，管辖工程的等级、重要程度和实际情况，制定所管辖的水利工程管理细则，作为水利工程管理、养护的依据。例如，河道主管单位要制定“堤防管理细则”、“拦河闸（坝）管理细则”等，做到有章可循。水利工程养护标准应本着以下原则制定：（1）确保水利工程完整、安全运行，巩固已建水利工程建设成果、充分发挥效益的原则；（2）考虑经济社会发展要求，并具有一定的先进性和前瞻性的原则；（3）因地制宜，便于管理、维护的原则。3.2 测算水利工程养护费用测算养护经费是实行管养分离的前提。为保证养护经费测算准确，各级水行政主管部门、水管单位在制定水利工程养护标准后，还要依据制定的养护标准、有关水利工程养护定额和养护的工程数量，测算水利工程的维修养护经费，作为公开招标或者财政投入的政策依据。笔者认为，水利工程养护定额应由水利部或者省水行政主管部门统一核定，并统一印发实施，这样更具有权威性，也便于统一衡量和有关部门审查、审核。养护定额编制应本着以下原则制定：（1）体现公益、精简、效能的原则；（2）体现社会经济发展要求，具有一定的先进性和前瞻性的原则；（3）体现地域差异和各地经济发展差异，掌握因地制宜的原则。3.3 建立养护经费投入机制能否建立起稳定的财政投入机制是实行管养分离的关键一步。在这个问题上，各地水行政主管部门、水管单位首先要积极向当地政府及其发改委、财政主管部门的领导做好宣传工作，让他们了解水利、关心水利，支持水利工作。其次是抢抓贯彻落实2011年中央1号文件的机遇，充分利用有利政策，把水利工程养护经费列入财政预算，定期拨付，保证水利工程养护资金及时足额到位，建立起稳定的财政投入机制。再次是要切实加强养护资金的管理使用，并做好审计工作，确保养护资金正确使用。3.4 加强维修维护监督管理各级水行政主管部门、水管单位要在下达维修养护计划后，对养护企业的养护情况实施全过程监管，