19对进一步加强央行会计制度执行力建设的思考（事后监督精简）.doc

对进一步加强央行会计制度执行力建设的思考央行制度的执行力是指按央行制度规定的方法、标准、程序和时间执行并实现制度所要达成的计划目标的能力。制度执行力既与央行业务活动密不可分，又与央行所处的社会环境密切相关，是内外部环境因素综合影响的具体体现，因而也可以看成是央行一系列工作制度实际执行程度和效果的综合评价。近年来，随着我国金融体制的改革、央行会计体制的变化以及金融创新试点工作的深入，基层央行会计管理的重点已转向风险防范和内控管理。然而，从我省事后监督部门近几年发现的差错情况来看，在制度建设不断加强、内控管理及责任追究的力度不断加大的同时，违规操作现象却并没有得到根本遏止，会计风险防范责任仍任重道远。进一步调查分析发现，除了风险意识和制度本身等方面尚存有缺陷外，最关键性因素还在于制度执行力的偏软。一、现实中制度执行力匮乏的集中表现1、会计队伍建设出现问题阻碍了制度的有效执行。各级央行会计人员队伍的敬业精神及综合素质直接决定着制度执行力的强弱。多年来，央行机构体制以及业务职能的不断变革，给会计队伍建设带来了不少冲击，基层行会计骨干队伍的缺失已成为我们必须引起足够重视的突出问题。（1）会计队伍整体配备无法满足业务需要，会计骨干出现断层。由于机构改革和工作重心的调整，前几年，基层央行会计人员的调整补充一度出现了中止。据省内某中支调查反馈：辖区内共72名会计在岗人员，从事会计核算工作5年以上的人员不到40%，具有会计专业职称的人员不到20%，；在年龄结构方面，整体年龄偏大现象突出，40岁以上年龄的人员达到了55%左右。（2）基层个别会计人员思想出现涣散，事业责任感开始缺失。因近年基层行业务调整和工作考核力度的不断加大，内部工作强度不均衡以及奖罚措施不对等等客观现象逐渐凸现，诱发了个别地区基层行会计人员事业心和责任感的逐渐淡化缺失。（3）业务培训力度和效果低下，业务新知识掌握不够。一方面，会计人员老化带来的知识更新速度放缓问题严重了影响业务和制度执行力的有效发挥；另一方面，央行基本沿用“总行培训分行（省会中心支行）分行（或省会中支）培训中心支行中心支行培训县支行县支行参训骨干培训其他操作人员”四级培训模式。培训时间紧、层次多，再加上各级“临时教员”自身素质高低不一，培训效果自然层层衰减。这样的培训过程又怎能提高制度的执行力？2、业务差错“屡查屡犯”及操作风险频出影响着制度的执行效果。（1）“无知”犯错得不到有效遏制。由于近些年基层行会计队伍不断“失血”，而一些无上岗资格和不具备会计基础知识的人员被补充到会计业务岗位，个别人在业务操作中实际处于“无知”状态，犯下错误也就在所难免。（2）“粗心”出错得不到明显缓解。基层行国库会计业务量的猛增以及近两年各类新系统、新业务的推出，使得会计人员粗心出错的频率自然大为增加。虽然各级行均加大了监督检查和考核处罚的力度，但2006、2007年全省事后监督中心共发现的各类会计集中核算差错仍分别达到了633和638笔，特别是其中一些差错更属于“屡查屡犯”。（3）“存心”做错得不到及时根除。除蓄意作案外，现实工作中我们还发现了极个别会计人员存在故意犯错行为。据我们在省内一些支行实地调查发现，个别会计人员在职务晋升、职称评定、待遇调整和评先评优等方面遇到挫折时，不理智地采取了消极抵触策略，“大错不犯、小错不断”，或有意拖延业务处理时间、或制造一些 “不经意”差错来逼迫领导给其换岗，这又形成了对制度执行力的挑战。3、监督信息的传导失真严重制约了制度的执行进程。各种监督信息的正常流转和监督结果的合理利用是制度执行力得已正常发挥的重要基础和前提。“十案十违规”现象从另一个角度看，就是有章不循、违规操作情况平时就有发生，只是等到案发问题才暴露出来。从逆向选择的角度看，当发生制度执行不力时，除非严重到无法隐瞒，否则制度执行者和最先掌握信息的基层管理者都可能存在为规避上级惩罚而不真实报告的意愿。此外，现今央行系统由于考核结果直接与收入、费用、晋级等因素挂钩，因而在各级行形成了考核结论为重、差错整改和核算质量次之的现象，进而造成了会计监督信息的人为“过滤”。这种重考核轻整改倾向导致的监督信息失真必然给制度执行的进程带来以下不利影响：第一、失真的监督信息必然带来制度执行责任的涣散。因为问题被过滤和隐瞒，相关制度执行者的责任没有得到追究，侥幸心理也就演变成制度执行责任心的缺失，同时也为经济案件的发生埋下了隐患。第二、失真的监督信息使监督成果无法有效利用。监督成果的有效开发和利用，是强化内部管理提高内控水平的有效手段，可一旦监督信息失真，这一切都将变为空谈。第三、监督信息失真也会造成制度执行问题得不到有效答复和解决。现在央行会计业务创新步伐日益加快，业务分工越来越趋向专业化，业务问题的请示答复变得日益艰难，要么答复有失偏颇、要么须等待多个相关部门漫长的集体研究后才能给予解答，这必然大大制约了基层制度执行的进程。二、影响制度执行力有效发挥的原因剖析1、制度执行者素质缺陷。基层央行会计人员是制度的具体执行者，他们的综合素质和水平直接决定着制度执行力的强弱。繁忙、机械、重复的会计操作本就极易导致操作人员的乏味和疲劳，从而容易形成对制度要求的麻木和抵触。在人员的数量和素质都难以满足业务需求的条件下，一旦积极进取的工作热情和事业责任感还出现丧失，制度执行力的溃退就将变得无法解救。这一点在省内县支行的表现较为突出，以2006年为例，全省事后监督部门发现的409笔中央银行会计核算差错中，竟有86.1%是出自县支行。另外，执行者心理预期问题也影响着制度执行力的提高。彼得原理认为：在一个层级组织中，因各种原因，任何一个优秀人才都可能在某一个时期到达其职位的最高层而无法再晋升，即进入了职业生涯的“高原期”。高原期人才普遍会感觉缺少前景、江郎才尽，从而使其人生预期受阻，丧失了勇于拼搏斗志。因此，这类人最容易出现工作效率降低、得过且过和在职谋利。目前，基层央行的高原期人才多数是老会计人员，其延伸的“示范效应”不可避免地会给整支队伍的制度执行力造成消极影响。2、制度制定缺乏体系。一方面，近年央行职能转变之后，会计业务以及央行会计基本制度也都有很大调整，旧的制度体系已不再适用；另一方面，目前基层央行对操作制度的细化仍沿袭着“发现一个问题，增加一个规定”的路子。如近两年我省对国库预算收入混合级次入库的账务处理、县级国库同城清算业务等风险隐患问题都进行了补充规定，这种因差错引导制定制度的做法也使得一项系统业务的规范性要求不可避免散落在不同的制度之中，增加了会计制度的繁琐程度及前台核算操作人员掌握难度。现实中，还出现了一些业务由多个部门均对其进行规范，其中还不乏不同部门规定存在相互冲突之处，陡增了制度执行的随意性。以事后监督部门执行的一些制度为例，自2004年以来，总行颁布的有关事后监督的制度屈指可数，且大多属于指导性意见，原则性强、可执行性则较差。各单项业务的监督实施细则几乎是一片空白，具体监督程序没有制度保障，制度执行的随意性加大。如对国库的小额支付往来业务、财税库行横向联网业务及电子缴税业务的监督，至今都没有配套的监督制度，也没有指定某一业务指导部门制订。同时，所有核算监督业务规章制度的建设全部要滞后于前台业务的发展，制度建设与业务发展脱节，形成了制度盲区。实际工作中，事后监督部门往往无奈只能选择放弃，提升制度执行力更无从谈起。3、管理层的失策。一是造成了基层行会计骨干“失血”严重。在基层行会计队伍日趋老化的同时，业务骨干还频频被上级行抽走。新上岗的一些会计主管业务辅导和示范能力欠缺，制度的理解和把握能力尤其不够，制度执行水平必然大打折扣。在现场检查中就曾发现，某核算中心的计息参数设置违规长期未予发现，网点会计主管一笔会计差错冲正补记六次才得以纠正，会计主管自身制度执行力过弱现象令人咋舌。二是会计主管自身存在的风险没有受到足够重视。会计主管的责任集中使得会计主管的道德风险有放大的可能，总行通报的拜城县支行资金案件就是一起典型的会计主管作案事件，这已给我们敲响了警钟。三是业务关系沟通和监督信息交流渠道不畅。实际工作中，监督与被监督者的对立是客观存在的，其中最大的影响在于阻碍监督信息流转并可能带来制度执行的不力；再者，工作中遇到的业务问题权威解答日益困难以及诸多核算差错问题得不到有效及时整改则都是管理信息沟通不畅的典型例证，这必定会影响基层行的制度执行力。三、提高制度执行力的对策1、正确理解，提高对强化制度执行力的认识。在目前中央银行会计业务实践不断改革创新的情况下，只有先形成正确的认识，才能产生正确的意识和态度，才能产生采取有力行动去提高制度执行力的愿望。当前有章不循、违规操作问题仍较为突出、制度执行力仍普遍偏软、风险防范形势仍较为严峻的情况下，无论怎样去强调制度执行力都无可厚非。2、以人为本，把制度执行力的提高与会计人员整体素质的提高有机结合起来。会计人员素质高低与制度的有效执行密不可分，制度的有效执行又关系到央行资金的安全。因此，必须把提高的会计人员整体素质与提高制度执行力有机的结合起来。一是提高会计人员个人对制度的认知与执行能力。首先是要改变现有的培训模式，重点加强对基层行会计人员的继续教育，提高其对制度的理解、掌握和核算业务的实际操作能力，并以运行报告、再监督、风险预警、案例讲评、专家讲座等多种形式增强监督人员的风险敏感程度；同时，完善会计人员的准入、交流及淘汰机制，平等落实对会计人员的奖惩制度。二是紧锁会计主管，强化对制度的约束力。会计主管的履职水平很大程度上决定着其所在单位或部门的制度执行力水平。因此，应尽快建立会计主管的准入管理、培训和评价机制，加大对会计主管履职行为的刚性约束。在事后监督业务中，则要通过细化再监督工作的制度要求实施对监督主管的量化考核与管理，加大对监督主管失职行为的问责追究力度，以此更好地引导基层行着力提高监督制度的执行力。三是合理调解会计人员“高原期”反应。在加强思想、使命、价值等教育的前提下，采取以下措施：（1）合理拉开同一级别绩效优劣者的收入差距，防止怠工等情况发生；（2）加强横向轮岗交流，让会计人员不断接受变化的环境，始终面临一些新的挑战。3、提高业务制度规律性的认识，以客观务实的态度优化业务流程。制度是否科学合理，制度制定的针对性和目的性是否明晰，对执行过程是否顺利和执行目标是否能够实现有着根本性的影响。在制度科学性得到保证的前提下，加强操作流程的标准化、规范化建设就显得尤为重要。标准化和规范化是高效组织行为的重要特征，每个细节都要求标准化规范化管理则就是目前所提倡的精细化管理，是制度有效执行的必备条件。目前，基层行主要业务职能已由金融监管向金融服务转变，我们正好顺应业务发展的内外在规律性需求，借助现代化信息技术的应用，从根本上优化央行会计业务流程和规范会计业务的管理，使央行各项会计规章制度执行更加合理高效。4、疏通信息渠道，正确协调各种业务矛盾。一是应完善建立“监督员审核监督主管再监督内审部门再审计”的三级监督机制。做到对日常监督发现的问题及时提示，逐一分析；对非现场监督的异常点及时进行有针对性的延伸检查；对风险管理的高发区和“自留地”进行全方位重点监督等，加快监督资源共享机制的建设，促进有效监督合力的形成。同时，注重责任追究制度的完善，注重问题整改督导制的实施，注重整改后续核查制的落实，注重会计内控执行情况报告制度的施行。二是加强监督信息的综合利用。（1）建立健全风险预警机制。充分利用事后监督现有业务资源建立起会计风险的预警制度，完善相应的分析体系和整改反馈机制。（2）建立健全事后监督运行报告制度，使监督成果寻求一条合