美国金融监管新法律及对我国金融监管改革的思考.pdf

75 Financial Foresight 金融前沿 国际金融 INTERNATIONAL FINANCE 2011 02 美国金融监管新法律及对我国 金融监管改革的思考 边卫红 摘要 2010 年 7 月 多德 弗兰克华尔街改革和消费者保护法 正式签署成为法律 美国金 融监管法案的颁布促使我国重新审视金融监管体制的利与弊 并在金融消费者保护 系统重要性 金融机构监管等方面进一步完善我国的金融监管体系 提高监管效率 关键词 金融消费者保护 系统性风险 系统重要性金融机构 一 加强对投资者与消费者利益的 保护 防范金融欺诈 随着金融衍生产品的复杂性日益增加 金融消 费者越来越难以正确理解产品的特征和对产品蕴涵 的金融风险作出正确评估 从而无法基于审慎的判 断作出交易决策 甚至落入欺诈陷阱 因此 保护 投资者与消费者权益作为金融监管的重要一极 在 美国金融监管改革中得到强化 美国将设立消费者 保护局专司其职 目前 我国行使金融消费者保护职能的部门多 涉及到消费者协会 人民银行 银监会 保监会 证监会及银行 保险 证券等行业协会 对消费者 的保护能力较弱 而且对金融消费者保护缺乏立法 保障 保护金融消费者利益虽然被确立为金融监管 的目标之一 但并未正式写入法律之中 我国有必要加快金融消费者保护相关法制建 设 使金融消费者保护做到有法可依 同时 可以 借鉴美国的做法将分散在不同部门的消费者保护职 能集中起来 在人行内设立消费者金融保护局 使 该机构能够真正代表金融消费者利益 以进一步提 升金融消费者权益保护在我国金融监管制度中的重 要性和独立性 二 加快国内 国际金融监管协调 机制建设 填补监管真空 沃尔克规则表明 在经历了高度综合化经营之 后 对于银行涉猎风险较高的衍生品 对冲基金投 资等领域 美国金融监管当局的态度越来越谨慎 我国面对不可逆转的混业经营趋势 有必要加快国 内 国际金融监管协调机制的建设 以进一步弥补 监管真空 防范国内风险以及外部冲击 一 成立金融监管协调委员会 识别 金融系统整体风险 根据我国国情 我国应继续坚持中央银行货币 政策和金融监管机构职能相分离的原则 同时应赋 予人民银行主监管协调人的地位 建议由人行牵头 成立由 一行三会 财政部 发改委等机构参加 的金融监管协调委员会 进一步加强中央银行与金 融监管等机构之间的紧密合作 尤其应当高度重视 产业投资集团下设的金融控股公司可能引发的风险 传导效应 维护金融体系稳定 由于金融控股公司的组织结构形式相对比较复 杂 更重要的是要对其进行 合并监管 因此有 必要确定人行作为金融控股公司的监管主协调人 金融前沿 Financial Foresight 76 国际金融 INTERNATIONAL FINANCE 2011 02 使其享有特定的协调权力 此主协调人制度不仅维 护了人民银行在金融稳定方面的特殊权威性 使协 调事项和协调责任更加易于操作 而且有利于加强 对金融控股公司总部的监管 尤其是对各子公司之 间的关联交易以及财务状况实施重点监管 从而降 低金融控股公司运作中的潜在风险 通过立法明确金融控股公司设立的条件 业务 范围 投资范围与比例 控股公司及其下属各公司 会计报表的并表原则 防止集团内部高财务杠杆的 措施 控股公司内部控制制度建设的最低标准 控 股公司报告 信息披露的内容 方式与透明度规定 适度 防火墙 设计要求 控制集团内部风险集中 度和防止不正当内部交易规定等 针对我国金融控 股公司内部交易与风险集中问题 可采取列举形式 明确规定限制的对象 范围 规模 程度与责任等 并责令集团如实报告 防止风险传播 二 做好金融监管协调的基础性建设 建立金融信息共享制度 为了分析金融体系的整体风险状况 充分获取 市场信息非常重要 一行三会 应当共同整合一 套信息数据交流平台 签署信息数据共享协议 建 立信息数据共享机制 监管部门共同制定统一的报 表格式 对重复或类似报表实行归口管理 组织开 发适合金融监管协调的公文传输系统 电视电话系 统 联网系统 三 加强国际金融监管协调 推进金融 监管技术的标准化与全球化 在加强国内金融监管协调的同时 应加强国内 监管机构与国际货币基金组织 世界银行 国际清 算银行 金融稳定委员会 Financial Stability Board FSB 巴塞尔委员会 国际会计准则委员会 国际 证监会组织 国际保险监管协会等国际金融监管机 构的沟通协调 第一 我国积极参与国际监管合作 有助于把握其他国家金融监管改革尺度 避免其他 国家和地区金融监管环境的改变对我国金融业竞争 力造成威胁 第二 我国与其他国家和地区一道加 强跨境和跨职能监管 是防范外源性系统性风险的 重要措施 减少不必要的差异 克服对具有全球和 地区重要性公司的监管障碍 采取更协调的早期补 救行动 加强合作 以确保沟通渠道的畅通 第三 我国积极参与全球金融监管规则的制定 熟悉全球 统一监管技术细节 逐步实现国内金融监管标准与 国际金融监管标准的协调统一 在避免国内监管漏 洞的同时 也防范外部风险的冲击 同时 我国应考虑到遵守国际统一标准会带来 一些潜在的风险 应积极与 FSB 展开对话 进一步 评估提高我国遵守相关标准和路径的可能 明确我 国与其他国家金融结构的差异 在接受 FSB 评估 的同时 也要利用相关金融指标展开自我评估 需 要考虑的指标包括国内金融资产 国外金融资产与 负债比例 组合投资状况 资本流动总额 保费 OTC 衍生品市场 对冲基金 养老金资产 跨境银 行资产五个市场在全球市场中的份额 三 明确人民银行为系统性风险监管 机构 加强大型复杂金融机构监管 我国始终要把系统性风险作为金融监管的重 心 根据国际形势 国内宏观环境以及金融业经营 的变化 有效防范跨市场 跨领域的潜在金融风险 要将事前防范措施和事后解决机制相结合 细化系 统重要性机构衡量指标体系 完善评估工具 最大 程度地防范 太大而不能倒 机构给金融系统带来 的潜在损害 一 确定系统性风险监管机构 鉴于我国金融监管机构设置的特点 应当通过 颁布系统性风险监管法案 明确人民银行为系统性 风险监管机构 负责监管整个金融体系的系统性风 险 特别是跨市场 跨行业的风险 建立由人民银 行负责宏观审慎监管 专业监管机构负责微观审慎 监管的金融监管职能构架 第一 由人民银行牵头来界定系统重要性机构 市场和工具 第二 确立系统性风险评估的频率 这要与金 融体系和金融创新的结构性变革的步伐相匹配 第三 建立并逐步完善系统性风险的评估框架 此评估框架不仅注重对系统重要性金融机构建立事 77 Financial Foresight 金融前沿 国际金融 INTERNATIONAL FINANCE 2011 02 前防范措施 而且还要建立经过改进的事后解决机 制 可视适当时机考虑根据机构引致的系统性风险 的大小来收取资本费 二 系统重要性金融机构的评估 我国可尝试通过以下关键指标来界定系统重要 性金融机构 参见表 1 1 规模状况 通过规模指标来反映金融机构提 供的金融服务在金融体系中的占比 2 可替代性 在此机构经营失败的情况下 其 他金融机构提供相同服务的程度 3 相互关联性 可以利用一些关联性的指标来 反映系统重要性机构与金融体系其他部分的相互关 联性 参见表 2 4 杠杆率 杠杆率可以一定程度上衡量金融机 构在金融系统中传播风险 以及导致金融资产市场 动荡的可能性 也是金融机构之间相互关联性的一 个测量标准 杠杆率的测量需要涉及表内 表外资产 5 流动性与期限错配的风险 大量非流动性资 产的敞口一定程度反映了金融机构面临的流动性以 及市场风险 如果金融机构持有的错配资产在资产 市场中的比重较高 而且与其他机构的关联性较强 表明一旦此机构面临融资困难可能导致潜在系统性 风险 6 复杂性 金融机构经营的复杂性是增大系统 波动性的因素之一 我国越来越多的金融集团同时 经营银行 保险以及证券业务 综合化经营趋势明 显 而且随着产融结合步伐加快 越来越多的大型 企业涉足金融业的多个领域 企业 走出去 步伐 加快促使越来越多的金融集团跨境运作 金融集团 的机构庞大 运作领域多样 投资产品复杂以及跨 境操作会带来信息不对称 透明度降低 容易使系 统性事件被潜在放大 三 加强对大型复杂金融机构监管 防范 大而不倒 对大型复杂金融机构 除继续完善并表监管外 还要采取以下措施 加强对其日常监管和持续跟踪 一是在资本 杠杆率 流动性 风险管理等方面 对大型机构提出更加严格的要求 并进行严格的压 力测试 二是对此类机构强化现场检查和风险监测 增强对大型机构的监管力量 三是采取隔离措施 严防风险在不同业务间传染 四是加强对大型复杂 金融机构体外 影子银行 的监管 也应密切关注 可能造成系统性风险的大型非银行金融机构 四 明确针对系统重要性金融机构的 特别处置制度 全球金融危机期间 各国暴露出缺乏应对濒 临破产金融机构的处置制度或其覆盖范围有限等问 题 政府要么让企业破产 例如雷曼兄弟破产事件 要么政府注资 如美国政府向美国国际集团 AIG 注资 事实已经证明这两种选择的代价都十分昂 贵 我国需要着手建立一个由政府起主导作用的有 表 1 金融机构规模的指标分析 资料来源 作者整理 表 2 金融机构相互关联性指标 资料来源 作者整理 核心指标次级指标 资产与负债的市场份额 包括衍生品 担保以及信 贷条线 信用增强的市场份额 包括债券保险等 融资的市场份额 银行之间 市场 回购 发行证券以及 公开市场融资 可以用以出售的交易 账簿资产 衍生品价值占总资产 的比例 流动资产与短期负债 的比例 与监管资本的到期错 配问题 未实现的利润或损失 与一级资本的比例 核心指标次级指标 国内及国外分支机构的资产占 总资产的比例 集团内部的风险暴露 包括衍 生品 与总资产 负债的比例 压力测试中不同国家的 风险暴露 在支付清算系统中的份额 支付交易中的市场份额 离岸以及海外分支机 构收入占总收入的比例 国外分支机构占东道国 金融部门的份额 境外衍生品风险暴露与 监管资本的比例 对金融危机国家风险暴 露与股权资本的比例 担保品占总资产的比例 金融前沿 Financial Foresight 78 国际金融 INTERNATIONAL FINANCE 2011 02 效 专门的针对金融机构的特别处置制度 Special Resolution Regime 明确危机处置机构与制度安排 可扩大政府在危机管理中的有效工具组合范围 避 免政府仅能在 无序破产 与 政府注资 之间选择 降低纳税人的经济负担 减少道德风险 降低金融 机构潜在破产产生的系统性影响 并通过控制财政 成本与系统性影响而提高处置成效 处置制度需要明确监管门槛 当金融机构逾越 门槛的时候 处置当局有权对公司实行控制并开始 启动重组程序 在普通破产程序中 设立的是 资 产负债表门槛 只有在资产净值几乎为零之后才 能启动破产程序 与此不同 特别处置方法是在金 融机构出现经济困难的早期阶段 当机构资产净值 可能仍然为正值时 允许政府对其进行干预 四 加快建立金融危机监测长效机制 鉴别隐患新来源 一般而言 一场金融危机可能会有很多年的 潜伏期 尽早甄别系统性金融风险 有利于决策者 提前做出政策反应 降低危机损失 金融危机往往 是由各种冲击与宏观经济金融脆弱性相互作用的结 果 但并不是所有潜在的脆弱性都会引发危机 因 此构建早期危机预警系统不仅要识别系统性风险及 金融脆弱性 还要将其按政策影响程度排列 全球性金融危机虽未对我国金融体系产生较大 影响 但却通过实体经济的传导链条 对我国经济 尤其是制造业形成了显著冲击 我国迫切需要由人 行牵头建立一套危机跟踪监测指标体系 及早做好 相应预案准备 积极稳妥地应对未来的危机 我国 建立金融危机监测长效机制必须从预警方法 预警 指标 预警模型 制度安排与管理信息系统等方面 入手 在数据库 指标临界值 危机发生的判断标准 预警信号发布 警报发出后的应对措施等方面步步 为营 逐个落到实处 只有通过技术和制度两方面 的紧密结合 才能够有效地保证金融危机监测长效 机制的正常运转 除金融危机监测指标体系之外 还应当特别关 注以下几个方面 一 法律保障 金融危机监测长效机制的运作仅有完整的指标 体系等技术手段是远远不够的 还必须配套合理的 法规框架 以法规形式加以确定 保证其延续性 严肃性和有效性 只有制定了相关法律法规 负责 金融危机监测工作的机构 人员才能够按章办事 二 机构设置 有必要成立专门负责金融危机监测具体工作的 常设机构 这是保证金融危机监测工作正常运作的 关键 由此机构把每个环节的工作予以落实 该机 构除了负责研究开发工作外 还需要负责数据收集 管理 模拟研究 预警预报 提出挽救对策等 三 金融危机监测信息系统 为及时 准确地提供预警信号 需要设计一个 功能齐全的金融危机监测信息系统 在监测指标与 模型确定的基础上 需及时开发一套包括数据收集 数据处理 临界值管理 预测信号系统及应急预备 政策系统等方面的信息系统 我国应与 IMF FSB 以及其他国家一道 进一步