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人事法规和社会保障HumanResourceManagementinPublicSectors 在组织人事管理范畴 人事即用人以治事之意 人事法规是以调整组织人事管理关系为调整对象 规范组织人事管理活动的法律规范的总称 是人事管理活动中必须遵循的行为准则 以及制定人事制度的原则和理论依据 广义的人事法规包括干部人事法规和劳动人事法规 狭义的人事法规仅指干部人事法规 人事法规的内容包括 1 规定人事机构的工作原则 方式 方法和程序 2 规定人事机构和地位 编制 职权以及职责范围 3 规定工作人员的选拔 使用和奖惩等 4 规定人事管理监督机构的工作形式 程序和实施方法 第一章人事法规 二 人事法规的构成 一 干部人事法规 宪法 1982年 地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法 1979年 公务员法 2005年 中国共产党章程 党政领导干部选拔任用工作条例 2002年 中国共产党党内监督条例 试行 2004年 干部教育培训工作条例 试行 2006年 党政领导干部辞职暂行规定 公开选拔党政领导干部工作暂行规定 党政机关竞争上岗工作暂行规定 党政领导干部职务任期暂行规定 党政领导干部交流工作规定 党政领导干部任职回避暂行规定 公务员考核暂行规定 公务员奖励规定 试行 公务员培训规定 试行 案例讨论1 周某原系南山市商务局对外贸易处副处长 退休后第二年 到其原主管的国有贸易公司任董事长 经人反映 当地组织人事部门责令其限期改正 但周某认为自己已经退休 能够利用专业知识为社会服务 既可丰富自己晚年生活 也增加个人收入 不愿辞去董事长职务 后市工商行政管理局进行了查处 案例解析 根据 公务员法 第102条规定 公务员辞去公职或退休的 原系领导成员离职三年内 其他公务员离职两年内 不得到与原工作业务直接相关的企业任职 不得从事与原工作业务直接相关的营利性活动 在本案例中 周某原是南山市商务局对外贸易处副处长 属于领导级别 他退休后的第二年 到与原工作业务直接相关的企业任职 这违反了 公务员法 的规定 应该辞去职务 案例讨论2 某省中考前夕 某劳改大队管教处处长汪某为使其子通过考试 借试卷在该队印刷厂印刷之机 指使在押犯石某进入印刷车间窃取试卷和答案 因汪某之子的答卷与标准答案相同 引起阅卷领导小组的注意 后经省教委调查 案件事实被查清 省劳改局根据 保密法 以及 条例 的规定给予汪某开除公职的行政处分 汪某不服 向省监察厅提起申诉 认为自己只泄露了一门课程的考卷 并未造成严重后果 处罚过重 省监察厅经复议 维持了原决定 案例解析 公务员法 专项规定了公务员应履行的义务 这些法律义务必须履行 不能放弃 保守国家秘密和工作秘密 是其中最重要的一条 其中的 保守国家秘密 已被 宪法 列为我国公民的一项基本义务 公务员由于工作需要 接触较多的国家秘密 因而更应该遵守 工作秘密 是公务员在工作中不能擅自公开的那部分事项 国家秘密 一旦被泄露 除了要承担行政责任外 构成犯罪的还要承担刑事责任 工作秘密 一旦泄露 泄露者要承担行政责任 受到行政处分 本案的汪某私自泄露国家秘密 理应受到行政处分 如果情节严重 还应移送司法机关追究刑事责任 二 劳动人事法规 劳动法的渊源 1 宪法我国现行宪法在公民基本权利与义务部分规定了很多劳动法方面的基本规范 例如 第42条规定 中华人民共和国公民有劳动的权利和义务 国家通过各种途径 创造劳动就业条件 加强劳动保护 改善劳动条件 并在发展生产的基础上 提高劳动报酬和福利待遇 第43条规定 中华人民共和国劳动者有休息的权利 国家发展劳动者休息和休养的设施 规定职工的工作时间和休假制度 2 劳动法律劳动法律是指全国人大及其常委会制定的劳动方面的基本法律与一般法律 专门的劳动法律包括 劳动法 劳动合同法 工会法 矿山安全法 职业教育法 职业病防治法 安全生产法 等 另外 还有一些法律也与劳动法相关 此类法律包括 妇女权益保障法 儿童权益保障法 老年人权益保障法 公司法 全民所有制工业企业法 中外合资经营企业法 中外合作经营企业法 和 外资企业法 等 3 劳动行政法规劳动行政法规是国务院制定的劳动法律规范文件 目前仍然生效的重要劳动行政法规包括 劳动保险条例 工厂安全卫生规程 企业职工伤亡事故报告和处理规定 女职工劳动保护规定 禁止使用童工规定 企业劳动争议处理条例 国务院关于职工工作时间的规定 失业保险条例 工伤保险条例 等 4 司法解释司法解释是最高人民法院做出的关于如何具体适用劳动法律法规的规范性文件 5 地方性劳动法规根据我国宪法 地方性劳动法规可以分为三类 省 自治区 直辖市的人大及其常委会制定发布的地方性法规 民族自治地方的人大制定的自治条例和单行条例 省 自治区人民政府所在地的市和国务院批准的较大的市的人大及其常委会制定的地方性法规 地方性劳动法规只是在本地区有效 而且不得与宪法 法律或者行政法规相抵触 地方性劳动法规也是各级人民法院审理案件时应当依照的法律依据 6 部门规章部门规章是指国家各部门制定的与劳动有关的规范性文件 重要的劳动部门规章如 关于贯彻执行 中华人民共和国劳动法 若干问题的意见 企业经济性裁减人员规定 违反和解除劳动合同的经济补偿办法 集体合同规定 企业最低工资规定 等 7 地方劳动规章地方劳动规章是指省 自治区 直辖市 省 自治区政府所在地的市以及国务院批准的较大的市的人民政府 根据法律和行政法规制定的适用于本地区的规范性文件 如 江苏省实施劳动合同制度办法 江苏省城镇企业职工养老保险规定 等 8 我国政府批准生效的国际劳工组织通过的劳动公约和建议书国际劳工组织通过的劳动公约和建议书属于国际劳动法的范畴 其中经我国政府批准后的公约和建议书在我国具有法律效力 因此也是我国劳动法的组成部分 9 工会制定的经政府部门认可或工会与国务院有关部委联合公布的有关劳动问题的规范性文件如全国总工会通过的 工会劳动保护监督检查员工作条例 基层 车间 工会劳动保护监督检查委员会工作条例 等 劳动法的体系 劳动法体系 是指一国现行的全部劳动法律法规按照一定标准分类组合所形成的一个呈体系化的有机联系的统一整体 1 劳动就业制度的规定 包括有关劳动就业的方针 原则 法律规范以及招收职工等各项规定 2 关于劳动合同的规定 包括劳动关系的产生 变更和终止的法律形式以及由此产生的双方当事人的权利义务 录用职工的程序 调动职工工作的条例 对辞退职工的限制等规定 3 关于集体合同的签订与执行办法 包括对签订集体合同的要求及对集体合同的监督 检查制度等 4 工作时间和休息时间制度 包括对标准工作日和工作周的各项规定 对延长工作时间的规定和限制 休息时间 法定节日 年休假等规定 5 工资方面的法规 包括工资等级制度 工资 奖励 津贴制度的基本原则 最低工资法 特殊情况下工资支付等办法 6 劳动安全与卫生的各项规程 包括各种安全卫生的技术规程 劳动保护用品的发放标准 各种劳动安全卫生管理制度 劳动法的体系 7 女职工与未成年人的特殊保护办法 包括对女职工 未成年人从事有害健康工作的限制 对女职工孕期 产期 哺乳期等保护 对未成年工就业年龄和工作时间的限制 8 职业培训的法规 包括学徒制度 技工学校制度 在职培训制度与转业培训制度等规定 9 社会保险与福利制度 包括社会保险的项目和待遇 保险金的来源 工龄的计算办法 各项集体福利事业等规定 10 劳动争议处理制度 包括受理劳动争议的范围 劳动争议处理的机构和工作程序等 11 有关执行劳动法的监督检查制度 包括确定对劳动法执行情况进行监督检查的机关和权限 监督检查的各种制度等 12 违反劳动法的法律责任 包括规定追究违反劳动法法律责任的种类和惩罚办法 以及执行追究法律责任的单位等 劳动关系法 劳动标准法 劳动保障法 劳动监督检查法 劳动合同法 集体合同法 民主管理 劳动规则 劳动争议处理法工时法 工资法 劳动安全卫生法促进就业法 职业培训法 社会保险法 劳动福利法劳动监督法 劳动法的职能结构模式体系 1 劳动权利义务相统一原则2 保护劳动者合法权益原则3 劳动法主体利益平衡原则 劳动法的基本原则 劳动者 享有 权利 个人权利 集体权利 结社权 集体谈判权 罢工权 参与权 平等就业和选择职业 获得劳动报酬 获得休息休假 获得劳动安全卫生 接受职业培训 享受社会保险和福利 提请劳动争议处理 承担 义务 完成劳动任务 提高职业技能 执行劳动安全卫生 遵守劳动纪律和职业道德 我国现行劳动合同制度形成的三个阶段 1 部门规章阶段1983年2月 劳动人事部 关于积极试行劳动合同的通知 2 行政法规阶段1986年7月12日 国务院颁布 国营企业实行劳动合同制暂行规定 3 法律阶段1995年1月1日 中华人民共和国劳动法 实施2008年1月1日 中华人民共和国劳动合同法 实施 中华人民共和国劳动法 第一章总则第二章促进就业第三章劳动合同和集体合同第四章工作时间和休息休假第五章工资第六章劳动安全卫生第七章女职工和未成年工特殊保护第八章职业培训第九章社会保险和福利第十章劳动争议第十一章监督检查第十二章法律责任第十三章附则 中华人民共和国劳动合同法 第一章总则第二章劳动合同的订立第三章劳动合同的履行和变更第四章劳动合同的解除和终止第五章特别规定第一节集体合同第二节劳务派遣第三节非全日制用工第六章监督检查第七章法律责任第八章附则 劳动合同法出台的背景已有的法律滞后 劳动合同签订率低 内容不规范 劳动合同短期化 规避劳动合同制度的用工形式大量涌现 建立统一的劳动力市场需要 地方政府强资本 弱劳工的理念 同工不同酬 公权力介入太少 计划走向市场 经济和社会发展的需要 劳动合同法 与 劳动法 的关系与 劳动法 相比 劳动合同法 调整的范围更广 突出 以人为本 的立法方向 与广大劳动者和所有用人单位都有十分密切的关系 两法具有同等的效力 根据新法优于旧法的原则 在同一问题上如果两法的规定不一致 应优先适用 劳动合同法 劳动合同法 适用的范围 空间范围 中华人民共和国境内 港 澳 台除外 时间范围 2008年1月1日 对人的范围 各种类型的企业 民办非企业单位 个体经济组织与劳动者之间适用 国家机关 事业单位 社会团体实行劳动合同制度的以及按规定应实行劳动合同制度的工勤人员 实行企业化管理的事业组织的人员 其他通过劳动合同与国家机关 事业单位 社会团体建立劳动关系的劳动者 适用劳动法 公务员和比照公务员制度的事业组织和社会团体的工作人员 现役军人和家庭保姆不适用劳动法 劳动合同法 对企业的影响 劳动合同法 对企业的影响 不仅仅体现在劳动合同的订立 履行 变更 解除和终止上 而且还体现在工资支付 规章制度制定以及用工方式的选择等方面 在新法模式下 企业的告知义务 履行法律程序的义务 解除和终止劳动合同的附随义务等都大大增加 企业的用工成本也将大幅度增加 辞退劳动者将变得越来越难 违法用工 违法辞退劳动者将面临更为严厉的惩罚 总之 劳动合同法 侧重于维护处于弱势一方的劳动者的合法权益 以实现双方之间力量与利益的平衡 中华人民共和国劳动合同法 第十四条无固定期限劳动合同 是指用人单位与劳动者约定无确定终止时间的劳动合同 用人单位与劳动者协商一致 可以订立无固定期限劳动合同 有下列情形之一 劳动者提出或者同意续订 订立劳动合同的 除劳动者提出订立固定期限劳动合同外 应当订立无固定期限劳动合同 一 劳动者在该用人单位连续工作满十年的 二 用人单位初次实行劳动合同制度或者国有企业改制重新订立劳动合同时 劳动者在该用人单位连续工作满十年且距法定退休年龄不足十年的 三 连续订立二次固定期限劳动合同 且劳动者没有本法第三十九条和第四十条第一项 第二项规定的情形 续订劳动合同的 用人单位自用工之日起满一年不与劳动者订立书面劳动合同的 视为用人单位与劳动者已订立无固定期限劳动合同 案例讨论1 钱某 系某工厂车间工人 车间主任于1994年10月安排钱某到有毒有尘场所做工 工场无必要劳动卫生条件 钱某上岗两天后 随即向车间主任及厂环保安全科反映 要求提供必要保护手段时才能继续上岗 双方争执20余日 厂方认为钱某带头抗拒领导 月内累计旷工达20天 为严肃厂纪 对钱某做出除名处理 钱某随即向劳动争议仲裁委员会提起申诉 经仲裁庭调查 通过当地劳动卫生防治所对钱某上班工场灰尘抽样鉴定 工场劳动条件严重违反有关国家标准 确认劳动卫生安全条件恶劣 严重影响劳动者身体健康 案例解析 本案争执焦点在于在劳动安全卫生条件恶劣 严重危害劳动者身体健康时 劳动者对用人单位是否仍有服从义务 所谓服从义务 指劳动者服从用人单位管理 用人单位对劳动者的劳动方法 时间和地点除法律 集体合同的规定外 有权进行安排 但是应受三种限制 一是合法限制 对用人单位违法 有悖公德和有害劳动者身心健康的指示安排 劳动者无服从义务 二是时间限制 即劳动者原则上只在劳动时间内服从用人单位安排 三是劳动内容限制 即劳动者只对自己承担的本职工作有服从用人单位安排的义务 本案钱某不服从用人单位安排 是因为用人单位提供的劳动条件有害于其身体健康 对这种安排的拒绝是合理合法的 更何况钱某一直在向车间及厂部反映 在反映期间 因未能改善劳动条件 劳动者未到工场上班 用人单位认定为无故旷工 是没有根据的 案例讨论2 李某系一国有企业职工 与企业签有3年期限的劳动合同 在劳动合同期限内 李某听说在某外商投资企业工作月薪4800元 相比之下原企业每月800元的工资太低 遂向原企业口头提出解除劳动合同 原企业未立即作出答复 15日后 李某离开原企业 来到某外商投资企业上班 李某的离开 给原企业的生产造成了影响 原企业要求李某回厂上班 但李某以已向企业提出了解除劳动合同为由而拒不回厂 于是原企业向劳动争议仲裁委员会提起申诉 要求李某承担违约赔偿责任 本案例中 劳动争议仲裁委员会应如何处理 案例解析 劳动争议仲裁委员会认定李某违反合同约定 应当承担违约赔偿 劳动合同是用人单位和劳动者之间确立劳动关系的依据 劳动合同一经签订 便具有法律约束力 双方当事人必须履行合同中约定的义务 对劳动合同的解除 劳动法 第24条规定 经劳动合同当事人协商一致 劳动合同可以解除 劳动法 第31条还规定 劳动者解除劳动合同 应当提前30日以书面形式通知用人单位 合同当事人要解除劳动合同 必须符合法律规定 李某单方解除劳动合同的行为显然是违反了 劳动法 的有关规定 首先 从李某通知原企业解除劳动合同的形式上看 李某只是以口头的形式通知企业 不符合 劳动法 第31条中关于劳动者应当以书面形式通知企业的规定 案例解析 其次 从李某通知原企业的时间看 其在15日后即离开原单位 到了新的单位 这显然是不符合 劳动法 关于提前30日通知的规定 当然 劳动法 也规定了劳动者可以随时通知用人单位解除合同的情形 在试用期内的 用人单位以暴力 威胁或者非法限制人身自由的手段强迫劳动的 用人单位未按照劳动合同约定支付劳动报酬或者提供劳动条件的 而李某解除劳动合同的理由不属以上三种情形 所以 其不能随时解除合同 而应当提前30日通知企业 最后 企业没有对其解除劳动合同的请求作出答复 说明双方末就解除劳动合同的事项达成一致 原劳动合同依然有效 李某就必须承担其劳动合同规定的义务 因此 李某应承担违约责任 而且作为招用他的外商投资企业 也应承担连带赔偿责任 因为 劳动法 第99条规定 用人单位招用尚未解除劳动合同的劳动者 对原用人单位造成经济损失的 该用人单位应当依法承担连带赔偿责任 案例讨论3 2009年5月某私营企业招聘员工 出生于1994年7月的赵某应聘 双方签订了1年期的劳动合同 试用期为30天 从事货物装卸工作 并规定如赵某提前解除劳动合同视为违约 应支付违约金1000元 赵某工作2个月后 感到货物装卸工作过于繁重 体力不支 于是向企业提出解除劳动合同 企业认为其行为构成违约 要求赵某支付违约金 赵某不同意 双方发生争议 企业即以赵某为被申诉人向劳动争议仲裁委员会提出仲裁申请 要求裁决赵某承担违约责任 支付违约金 赵某与企业是否存在劳动法律关系 劳动争议仲裁委员会应否支持企业的主张 案例解析 赵某与某私营企业不存在劳动法律关系 因为劳动法律关系 是指劳动者与用人单位依据劳动法律规范 在实现劳动过程中形成的权利义务关系 作为劳动法律关系主体的劳动者必须具备一定的条件 即必须具有劳动权利能力和劳动行为能力 依照我国法律规定 劳动者享有的劳动权利能力和劳动行为能力一般是公民在年满16周岁时同时产生的 而赵某在与某私营企业签订劳动合同时未满16周岁 因而其不具备劳动法律关系主体资格 某私营企业虽与赵某签订了劳动合同 但由于违反了我国禁止使用童工的规定 双方之间存在事实劳动关系 但不存在劳动法律关系 劳动争议仲裁委员会不应支持某私营企业的主张 法律确认和保护劳动法律关系 而事实劳动关系虽然受我国劳动法律调整 但不受法律保护 某私营企业与赵某之间不存在劳动法律关系 因而其要求赵某承担违约责任的要求 劳动争议仲裁委员会不予支持 案例讨论4 小李托亲戚找朋友好不容易进了一家公司 当时没有签合同 进去后干的活很杂 工作岗位不固定 每个月领的工资也不一样 一年后 他多次与公司协商签订劳动合同 想把工作岗位 内容 工资等各方面固定下来 可公司总是以 我们需要的就是一个能干杂活的人 公司效益不固定工资也不能固定 如果不想干就另谋高就 等各种理由予以推托 结果 他干了一年多 合同也没签成 后来公司换了个老板 一上任就把他辞退了 案例解析 劳动法 规定 建立劳动关系应当订立劳动合同 但未规定法律责任方面的保障条款 为此 劳动合同法 在第八十二条规定 用人单位自用工之日起超过一个月不满一年未与劳动者订立书面劳动合同的 应当向劳动者每月支付两倍的工资 用人单位自用工之日起满一年不与劳动者订立书面劳动合同的 视为用人单位与劳动者已订立无固定期限劳动合同 因此 依据 劳动合同法 的规定 小李的要求是合法合理的 而公司辞退他是违法的 因为公司实际上与他已经订立了无固定期限劳动合同 案例讨论5 小张是某建筑公司的农民工 与建筑公司签订了为期10年的合同 合同虽然仅几十条 却规定了10多项违约金条款 有一项是如果小张跳槽 需一次性支付10万元违约金 工作半年后 小张发现了另一家建筑公司招人 开出的条件和待遇都比现在的单位好很多 他想跳槽 但面对巨额违约金 又陷入了深深的苦恼之中 案例解析 劳动法 对于合同违约金问题基本未涉及 而是交给用人单位和劳动者协商解决 为防止劳动者跳槽 不少用人单位都规定了高额违约金 为此 劳动合同法 规定只有在两种情况下 用人单位才可与劳动者约定由劳动者承担违约金 一是用人单位为劳动者提供专项培训费用 对其进行专业技术培训的 与该劳动者订立协议 约定服务期后 如劳动者违反服务期约定的 应按约定向用人单位支付违约金 二是用人单位与负有保密义务的劳动者在劳动合同或者保密协议中约定了竞业限制条款后 如劳动者违反竞业限制约定的 应按约定向用人单位支付违约金 可见 除上述情况外 其余情况包括劳动者跳槽都不再需要向用人单位支付高额违约金 不过 劳动者跳槽仍需支付一定代价 因为 劳动合同法 第九十条规定 劳动者违反法律规定解除劳动合同 给用人单位造成损失的应承担赔偿责任 因此 该建筑公司约定的高额跳槽违约金是无效的 小张只要在赔偿对该公司造成的损失后就可跳槽去另一家建筑公司 三 完善人事法规建设的思考 1 协调人事立法的短期计划和长期规划2 抓紧重点法规的研究制定工作3 先易后难 有序推进4 提高人事立法质量5 加强国家人事立法和地方人事立法的协调6 人事立法要与社会主义市场经济体制相衔接 第二章社会保障理论概述 一 社会保障的涵义及体系二 社会保障的功能三 社会保障水平的测定四 中国社会保障水平 第一节社会保障的涵义及体系 社会保障概念的不同诠释社会保障是指 一个社会对那些遇到了已经由法律做出定义的困难的公民 如年老 生病 年幼或失业的人提供的收入补助 美国 社会工作词典 1999年 社会保障是对病残 失业 作物失收 丧偶 妊娠 抚养子女或退休的人提供现金待遇 新大不列颠百科全书 社会保障即社会通过一系列的公共措施对其成员提供的保护 以防止他们由于疾病 妊娠 工伤 失业 残疾 老年及死亡而导致的收入中断或大大降低而遭受经济和社会困窘 对社会成员提供的医疗照顾以及对有儿童的家庭提供的补贴 国际劳工局 社会保障是国家依法强制建立的 具有经济福利性的国民生活保障和社会稳定系统 在中国 社会保障应该是各种社会保险 社会救助 社会福利 军人保障 医疗保健 福利服务以及各种政府或企业补助 社会互助保障等社会措施的总称 郑功成 一 社会保障的涵义 社会保障是以政府为责任主体 依据法律规定 通过国民收入再分配 对暂时或永久失去劳动能力以及因各种原因而发生生活困难的国民给予物质保障帮助 保障其基本生活的制度 1 社会保障的主体是国家或政府 避免把社会保障局限于社会的某一部分或领域 主体 2 社会保障经过国家立法加以保护 而成为国家和社会的一种责任和制度 立法 3 社会保障的资金来源于一定时期的国民收入 是社会财富分配的一种形式 来源 4 社会保障的目标是满足公民的基本生活需要 从而调适社会关系 目的 初次分配是指组织内部的分配 其依据主要是效率原则 即根据各生产要素在生产中发挥的效率带来的总收益多少进行分配 高效率获得高回报 再分配是指在初次分配的基础上 政府通过税收 信贷 价格 法律等措施 调节各收入主体之间现金或实物的分配过程 也是对要素收入再次调节的过程 初次分配注重效率 再分配注重公平 初次分配注重效率 必将促进经济迅速发展 再分配注重公平 有利于保持社会稳定 二 社会保障体系的基本结构 社会保障 社会保险 社会救济 社会福利 优抚安置 社会保险是指法定范围内劳动者因非自愿原因 造成暂时或永久丧失劳动能力或失去工作机会时 由国家或社会依法对其基本生活需求予以保证的社会保障制度 社会保险具有强制性 互济性 储备性和补偿性的特点 社会保险是社会保障中最基本和核心的内容 一般包括养老保险 医疗保险 失业保险 工伤保险 生育保险等 对象是劳动者 目的是帮助劳动者在暂时或永久损失劳动能力时仍能保障其基本生活水平 社会保险不同于商业保险 属于政策性保险 社会保险与商业保险的关系 联系 社会保险借鉴商业保险的技术手段和管理经验 商业保险也具有一定的社会性和互助性区别 社会救济 社会救助 是指国家和社会对由于各种原因陷入生存困境的公民给予物质帮助和生活扶助 以保障其最低生活需要的制度 社会救济是社会保障的最低层次 社会中的最弱者群体 因为其自身的原因或不可抗拒的外因 生存处于困难境地 社会救济的目标就是保障他们能够得到基本生存条件 社会救济的对象包括 无劳动能力 无人赡养 完全没有生活来源者 有劳动能力和收入 但因天灾人祸而导致不接受紧急救助就无法维持生活者 有收入来源 但生活水平低于或相当于国家法定最低标准的个人和家庭 社会救济的内容包括 贫困救济和灾害救济 灾害救济的特征 1 救助时间的紧急性 2 救助范围的扩展性 3 救助过程的非经常性 4 救助对象的不确定性灾害救济的主要形式国家救助 生产自救 互助互济 社会福利是指政府或社会通过建立文化 教育 卫生等设施 免费或优惠提供服务 以及以实物发放 货币补贴等形式 向全体社会成员或特定人群给予帮助 以保证和改善其物质文化生活的制度 狭义的社会福利是对盲聋残哑和鳏寡孤独等的扶弱助贫性活动 广义的社会福利是社会保障的最高层次 对象是全体公民 社会福利的形式包括未成年人福利 妇女儿童福利 老人福利 残疾人福利 劳动者福利等 社会福利的形式 货币形式 服务形式 实物形式等 作为社会保障的特殊形式 我国社会优抚是指国家以法定的形式 通过政府行为对社会有特殊贡献者及其家属实行的具有褒扬和优待抚恤性质的社会保障措施 社会优抚的对象是烈军属 伤残军人 复原退伍军人等 中国目前有3800多万优抚安置对象 社会优抚主要包括社会抚恤 死亡抚恤 伤残抚恤 和社会优待 现役军人优待 革命伤残军人优待 复员 退伍军人优待等 为保障优抚安置对象的权益 国家陆续颁布了 革命烈士褒扬条例 军人抚恤优待条例 和 城镇退役士兵安置条例 等法规 1 按时足额发放基本养老金 2 湖南临湘长春花炮厂爆炸事故中牺牲的消防勇士家属获得抚恤 3 北方国有企业职工的取暖补贴 4 汶川地震灾区得到政府救助 5 休闲娱乐广场的建设 6 对城市生活无着落的流浪乞讨人员进行救助 练一练 判断下列各项属于哪一类社会保障 社会保险 社会优抚 社会福利 社会救济 社会福利 社会救济 美国社会保障体系 香港社会保障体系 台湾社会保障体系 1 人民生活的安全网2 经济发展的助推器3 社会矛盾的调节器4 社会政治的稳定剂 三 社会保障的功能 和谐社会小康社会新农村民生问题 社会保障与中国当今社会的关系 三 社会保障水平的测定 社会保障水平是指一定时期内一国或地区社会成员享受社会保障的高低程度 社会保障水平 社会保障支出总额 国内生产总值 100 社会保障水平的制约因素 经济规模与经济发展水平 政治 社会结构 制度年龄与人口结构 人文历史因素等 社会保障水平的特点 动态性 刚性 适度区域 社会保障水平适度 社会保障在保证公民一定的经济生活水平的基础上 对国民经济稳定持续健康发展起促进作用 同时有利于实现社会保障制度的可持续发展 维持社会保障制度的良性运行 社会保障水平测定的基本方法 实证分析 理论分析社会保障水平适度的应用 预警系统 四 中国社会保障水平 1 改革与发展中的中国社会保障水平2 对中国社会保障水平适度性的思考 适度性问题 就经济发展水平而言偏低 就社会政治稳定和收入分配而言 形势严峻 财政与社会保障水平 财政支出水平难以满足社会保障水平与企业承受能力 企业负担较重3 社会保障支出水平的城乡结构与城乡二元结构相对应 目前差距依然悬殊 第三章社会保障制度的产生和发展 一 西方社会保障制度的产生和发展二 中国社会保障制度的产生和发展三 席卷全球的社会保障制度改革 一 西方社会保障制度的产生和发展 1 社会保障制度产生的经济社会背景生产社会化 经济市场化2 社会保障制度的思想理论依据思想流派 国家干预主义 福利经济学理论 凯恩斯主义 贝弗里奇福利国家计划3 社会保障制度的萌芽从民间慈善事业到政府立法济贫社会互助组织的普遍发展商业保险4 社会保障制度的建立 5 社会保障制度全面发展 投保资助 型社会保障模式 福利国家 型社会保障模式 国家保险 型社会保障模式 强制储蓄 型社会保障模式 国家干预主义 德国新历史学派 既反对斯密的自由放任主义 也反对马克思主义的革命道路 主张国家积极干预经济和社会生活 主张法律至高无尚 主张实施包括社会 工厂法在内的社会政策 主张走调和劳资关系的道路以消除德国面临的最大社会问题 更强调调和阶级矛盾 1 收入均等化 个体收入越多 货币收入的边际效用就越小 反之 货币收入的边际效用就越大 2 为增进社会福利就必须增进国民收入量 而要增进国民收入量 就必须使生产资源在各个部门中的配置能够达到最佳状态 3 政府通过税收机制把富人的收入的一部分转移给穷人 社会福利就会增大 庇古的 经济福利 思想 1 萧条和失业是不可避免的 因此只有国家干预才能使资本主义经济实现充分就业 2 在凯恩斯的国家干预思想中 社会保障占在相当重要的地位 他主张通过累进税和社会福利等办法重新调节国民收入的分配 不仅强调了政府应该干预 而且从技术上论证了政府应该怎样干预 干预到什么程度 凯恩斯的有效需求不足理论与国家干预思想 贝弗里奇报告 中的福利国家思想 1 普遍性原则 社会保障应是普遍而非选择性的 即只针对穷人 2 满足最低需求原则 社会保障应旨在维持生存所需的最低限度的收入并防止贫困 3 充分就业原则 贝弗里奇认为 一个没有维持充分就业以防止大规模失业的社会保障计划是不能令人满意的 他一再强调 社会保障必须与充分就业联系起来 4 费用共担原则 社会保障计划实行由雇员 雇主和财政三方承担社会保障费用的原则 为什么社会保障制度首先在德国产生 经济原因 19世纪五六十年代开始经济迅猛发展理论基础 新历史学派理论政治因素 刚建立的德意志帝国政权面临尖锐矛盾和对抗社会传统 普鲁士政府强制保险原则的延续 从历史形成过程来看 投保资助型 社会保障模式首先在德国诞生 美国日本等跟进 苏联革命成功后逐步建立起 国家保险 型社会保障模式 后其他社会主义国家相继模仿 二战后 以英国为代表的西欧国家建立起 福利国家 型社保模式 后瑞典等北欧国家有过之而无不及 在发展中国家 由于社会经济条件的限制 长期以来只能实施救济型社会保障制度 对灾民和特殊困难群体进行一些临时的和有限的救济 后来以新加坡为代表的一些发展中国家逐步形成了以自我储蓄积累为特征的 强制储蓄 型社会保障模式 社会保障制度类型 历史考察 从国家 雇主和个人三方所承担权利与义务关系来看 国家保险 型社会保障模式 完全由国家承担义务 企业或单位与个人不直接承担任何义务 只享受权利 福利国家 型社会保障模式 主要由国家承担义务 雇主与个人承担较少的义务 主要享受权利 投保资助型 社会保障模式 强调雇主与个人承担的义务与权利的联系 国家只承担资助的义务 强制储蓄 型社会保障模式是通过强制劳动者个人进行自我储蓄积累以达到社会保障的目的 国家的作用主要体现在组织管理上 社会保障制度类型 权利义务关系 投保资助 型社会保障模式的形成及其特点 最早出现的现代社会保障制度 是应用保险技术应对劳动者生活中可能出现的风险的一项社会制度 该制度为德国首相俾斯麦首倡 后为其他资本主义国家所效仿 包括美国 德国 日本在内的许多国家都采用这种模式 特点 1 以劳动者为核心建立社会保险制度 2 强调劳动者个人在社会保险方面的责任 个人和雇主投保 国家资助 3 劳动者享受社会保险的权利与社会保险缴费的义务相联系 享有的社会保险待遇水平与社会保险缴费多少和个人收人情况相联系 4 充分体现互助互济 共担风险的原则 5 社会保险基金的筹集以现收现付为主 投保资助 型社会保障模式的优点与局限 优点 1 既能适应和满足市场经济发展的需要 保障社会成员的基本生活不受影响 又能兼顾公平与效率的统一 重视社会保险中权利与义务的密切联系 强化自我保障意识 2 以社会保险为主体 社会保险基金在成员间统筹使用 符合大数法则原理 也体现了保险互助共济的宗旨 局限 第一 由于实行现收现付制 使社会保障基金无法应付日益突出的人口老龄化和高龄化 第二 由于社会保障费用持续上升 使劳动力成本提高 产品价格上涨 在国际市场的竞争力下降 并最终影响主要依赖国际市场的国民经济 第三 项目齐全 内容繁多的社会保障制度 在提供人们基本生活保障的同时 也使部分成员失去了工作的主动性 形成对保障制度的依赖心理 产生 惰性 福利国家 型社会保障模式的形成及特点 二战后 发达资本主义国家为缓和社会矛盾 在 福利国家 理论指导下 普遍实施了福利政策 福利型社会保障制度的最大特点是无所不包 从摇篮到坟墓 式的社会保障体系 福利国家的社会保障主体是国家 国家以公共支出的方式向全体公民实施普遍的社会保障待遇 并将它看作是公民应当要享受的基本权利 以英国 瑞典为典型代表 特点 1 单项保障向综合保障转变 形成一套相互联系 共同保障的社会安全网 2 保障范围不断扩大 3 由自愿保险向强制保险转变 4 社会保险水平不断提高 福利国家 型社会保障模式的作用及存在问题 作为 社会安全阀 的作用 1 它保证了公民的基本生活需求 从而为社会安定和经济发展创造了较好外部环境 2 起到了一种鼓励消费的作用 在一定程度上扩大了市场需求 刺激了经济增长 3 促进了第三产业的发展 改善并提高了劳动者的素质结构 4 为市场经济体制的健全和发展提供了公平竞争的良好前提条件 对市场经济建设中可能出现的风险进行有效防范和化解 在提供社会安全保障的同时 也面临许多问题 1 福利支出居高不下 政府财政负担过重 2 来自人口老龄化的压力 使社会福利支出日益庞大 3 失业率居高不下 既减少了政府的税收来源 又增加了失业救济的负担 4 办事机构臃肿 经济效率低下 福利国家庞大的社保体制运转耗费了国家巨额的财政开支 国家保险 型社会保障模式的形成及特点 这种保障模式始于俄国十月革命和苏维埃政权时期 在1977年10月前苏联的新宪法中得到重申 苏联公民在年老 患病 全部或部分丧失劳动能力以及失去抚养者的情况下 有享受物质保障的权利 并把这种权利确定为劳动者 职工 集体农庄庄员的社会保险 具有如下特点 受保人不缴纳任何保险费 社会保险待遇偏高 如退休金一般在原工资的70 以上 保险待遇不与缴费多少相关联 而与劳动贡献挂钩 各级工会组织代表国家政权机构管理社会保险事宜 国家保险 型社会保障模式存在的突出问题 这种保障模式在社会经济发展 以及提高人民福利 促进劳动者生产积极性的发挥等方面都起到了重要作用 但是 这种以国家保障为特征的社会保障制度也存在不少问题和弊端 老残恤金制度缺乏必要的灵活性 退休职工的养老金没有随在职职工工资的提高而提高 养老金水平偏低 养老金计算方法上存在缺陷 特别是工龄未在养老金计发中体现出来 不能真正反映职工的劳动贡献 在鼓励退休职工参加社会生产劳动的制度中存在严重的社会不公 在医疗保健方面存在着服务质量差 效率低 医疗水平不高的问题 这种社会保障模式随着苏联东欧的解体而结束 强制储蓄 型社会保障模式的特点 以新加坡的个人储备积累式的社会保障制度为典范 我国近年城镇职工的医疗 养老保险制度所进行的 统账结合 的改革 正是借鉴了新加坡实行中央公积金制度的成功经验 并已取得了初步成效 这种制度是通过国家立法 强制所有雇主 雇员依法按工资收入的一定比例向中央公积金局缴纳公积金 由中央公积金局加上每月应付的利息 一并记入每个公积金会员的账户 专户储存 会员所享受的待遇 只在其账户公积金额内支付 其特点是 要求会员首先自立 依靠自己 在因工资收人低下 存款达不到最低限额时 由家属填补 会员间并无调剂互助 这样就把个人享受的待遇和自己的努力与存款的多少紧密联系在一起 而且积金存款越多 所享受的养老金 医疗保健等待遇也越多 因此 公积金制度具有很强的激励作用 强制储蓄 型社会保障模式的作用 新加坡的中央公积金制度在其近50年的运行过程中 对经济发展和社会稳定起到了积极促进作用 1 该模式的推行使民众有了老年 疾病 住房 子女教育等方面的切实保障 而且这一目标的实现是在国家财政不背上沉重的福利包袱的前提下完成的 所以其独特的制度安排为许多发达国家所瞩目 2 该模式实际上是一种强制性的长期储蓄 促进了投资和国家经济的增长 同时确保了累积基金的增值 3 这种社会保障模式 其本质是强调个人最多是家庭自助互济 有利于激发劳动者的生产积极性 不会不会出现像福利国家型 国家保险型甚至投保资助型等社会保障模式下的依赖心理或 惰性 强制储蓄 型社会保障模式的局限 虽然取得了很大成功 但也存在明显的制度缺陷 第一 缺乏互济性特征 与现代社会保障制度的本质要求不相吻合 第二 保障水平参差不一 特别对年轻雇员和低薪雇员的生活保障水平较低 第三 过度的储蓄 降低了人们的当期消费 不利于内需拉动型经济的发展 同时 这一未来消费充满着相当的风险 基金的管理运营情况 社会经济发展情况 国家宏观经济的运行状况 都会影响到公民的生活质量 第四 过高缴费比率降低了公民另外储蓄的可能 导致公民老年时生活来源单一 不利于形成多层次的社会保险体系 第五 高额投保费增加了企业产品的成本 削弱了产品的国际市场竞争力 二 中国社会保障制度的产生和发展 中国古代社会保障的基本特点1 深刻的社会保障思想2 健全的社会保障组织3 积极的社会保障意识4 丰富的赈灾救济措施 1 深刻的社会保障思想 中国古代有着非常丰富的社会保障思想 影响深远的是大同社会思想 大同思想是一种社会理想 它最根本的价值是为人类建立社会保障制度植入一种最重要的精神理念 春秋战国时期 中国处于新旧交替的剧变年代 如何改革社会 各种不同的理论流派提出了不同的改革思想 大同思想也是在这种历史背景下产生的 大同 思想源于孔子 孔子曾经提出过 老者安之 朋友信之 少者怀之 的理想 还曾经说过 丘也闻有国有家者 不患寡而患不均 不患贫而患不安 盖均无贫 和无寡 安无倾 礼记 礼运篇 有 大道之行也 天下为公 选贤与能 讲信修睦 故人不独亲其亲 不独子其子 使老有所终 壮有所用 幼有所长 矜 寡 孤 独 废疾者皆有所养 男有分 女有归 货 恶其弃于地也 不必藏于已 力 恶其不出于身也 不必为己 是故谋闭而不兴 盗窃乱贼而不作 故外户而不闲 是谓大同 2 健全的社会保障组织 中国古代的社会保障组织建设可以从社会保障的机构设置和官职设置来体现 中国古代管理社会保障事务的职官或机构经历了由以设官掌事为主变为因事设署 衙 以署 衙 定官的发展变化过程 在隋唐以前 主要是设官掌事 隋唐以后转为因事设署 以署定官 隋代设民部主管席支 财政 兼管 民政 唐沿隋制 但唐初的 民部 主管 民政 兼管 度支 高宗时将民部改户部 户部分户部 仓部 金部 度支四司 户部司 掌户口 土田 赋役 贡献 蠲免 优复 婚姻 继嗣之事 仓部司 掌天下库储 出纳 租税 禄粮 仓廪之事 以义仓 常平仓备凶年 平谷价 宋代与唐代建制相似 社会保障属于户部 户部分左 右曹 左曹分案三 曰户口 曰农田 曰检法 检评法律 设科有三 曰二税 夏秋税 曰房地 曰课利 征京城各种赢利 右曹分案六 日常平 曰免役 曰坊场 曰平准 市易物价 曰检法 曰知杂 到了明代 六部平列 直接隶属皇帝 同样是户部管理社会保障 部内设民科 度支 金科 仓科等四科 用开垦荒地的办法安置贫民 用建户籍办法使流民归附 用限制占田 种田的办法制裁豪民 不安分者 用建图立帐办法制止大户兼并 用立农艺的办法考核农官 用草地供给牧民放牧 用招佃办法使土地发挥作用 用销减 豁免的办法清理赔欠债务 用拨给办法广施恩惠 用供给或免除差役的办法 实行优待与赋免 用布帛或纱调节奖赏 用读法来训练官吏和民众 用定量衡定市场买卖 用市场需求平定物价 用积贮粮食的政策周济民困 中国古代社会保障职官的设置 是在很晚才出现的 但在很早以前就已经有了管理社会保障事务的相关官职 西周之前 舜时有契为司徒 舜任命契 汝作司徒 敬敷五教 在宽 西周时有地官司徒 司徒就是管理民众 教化万民的 司徒所管的事务 主要有教民管民生产 行政区划 荒政救灾 救济 风俗习惯 安抚民众 调节民众纠纷 移民等内容 司徒是位列天官冢宰之后第二官 是个重要官职 天官冢宰是 治官之属 总管百官的 掌邦治 是管治国的 地官司徒是 教官之属 为教化人民的 掌邦教 管理全国教民之事 春官宗伯是 礼官之属 为管礼官 掌邦礼 管理全国的礼 夏官司马 为 政官之属 是政官 掌邦政 管全国的军事 当时之政 主要指军事 秋官司寇为 刑官之属 是刑官 掌邦禁 管司法 这五官为 佐王均邦国 佐王安抚邦国 佐五和邦国 佐王平邦国 佐王刑邦国 的佐王重臣 此外 还有一个管百工的冬官 共为六官 秦汉以后 社会保障官职及其责任更加明确 主要任务是安民 抚民 裕民 各个朝代虽不尽相同 但都是由户部来管理 由于户部管理社会保障的程度与内容各个朝代不尽相同 所以社会保障官员的设置也不尽相同 职位时高时低 3 积极的社会保障意识 大同社会是一种理想化的社会思想 它在古代社会中是不可能实现的 但历代统治者出于自身统治秩序的需要 按照小农经济的特点和农业社会的要求 形成了一种积极的社会安全意识 通过各种措施保护小农 减少灾荒 实行仓储 以备荒年 春秋时期春秋时期统治者就认识到 必须重视保护小农 提出先民后神 敬天保民的思想 两汉时期积极的预防灾荒的思想首先体现在 与民休息 无为而治 的治国方略上 提出了减租税 减赋 奖军吏军卒 安置流民 恤孤寡等一系列具体的措施 经过六 七十年的休养生息 西汉的封建社会经济出现前所未有的繁荣昌盛 明代明代提出了有自己特色的社会保障措施 第一 农民归耕 安养生息 第二 大兴屯田 兴修水利 第三 优待官军家属 第四 救济贫民 第五 设养济院 收留无家可归者 第六 设惠民药局 帮助贫病者解除疾病痛苦 第七 设立极济预备金 帮助灾民渡过难关 经过这些宽民政策 老百姓得以休养生息 同时也促进了社会稳定与经济繁荣 清代清代的突出特点是通过改革赋税 减轻农民负担 促进社会生产的发展 达到天下安定的效果 清朝初期 实行残酷的民族压迫政策 遭到汉族人民的激烈反抗 清王朝在残酷镇压的同时 不得不采取措施缓和矛盾 恢复经济 以保障民众的生活 其具体措施有 第一 由康熙皇帝下诏 停止圈占土地 保农耕土地 以利农业生产 第二 承认农民所占明朝藩王土地和自己开垦无主的荒地归农民所有 第三 宣布以1711年的人丁数为征收人丁税固定数 以后增生人口不再增收人口税 滋生人丁 永不加赋 第四 实行 摊丁入亩 废除人头税 4 丰富的赈灾救济措施 在积极发展生产 建立仓储备荒制度的同时 中国古代历朝政府还形成了一整套完整的赈灾救济制度 当实际的灾荒发生时 采取各种措施实施赈灾救济 用粮食 衣服等实物与货币救济遭受灾害的百姓和生活极端困难无法生存的人 以保障其最低限度的生活需要 在长期赈贷救荒实践中 形成了比较系统赈灾救济办法 主要有 1 赈济 分政府和民间两种 都是以无偿散发粮食 衣物或散碎银钱等以救济灾民或老幼残病 极贫者 称赈谷 赈衣 赈银 也有用灾民劳动修建某种工程 给灾民钱或粮 不再让灾民承担无偿劳役 称工赈 2 调粟 即在全国范围内通过粮食调拨对丰收和遭灾地区进行调济 使灾民生活得到保障 3 养恤 主要有施粥 即设粥锅放粥 居养 即临时收容 赎子 即政府出资为饥民赎回因灾饥所迫卖出子女 此外还有发放寒衣 提供医药帮助等内容 4 安辑 通过减赋办法诱导流出灾民还乡复业 给流出灾民闲田免租 赋 官府出资出人遣送流民回籍等 5 蠲 juan 缓 包括蠲免和停缓 蠲免分为蠲赋 免除田赋 丁赋等 免役 免除徭役 劳役 更役等 停缓分为停征 缓刑 6 放贷 有官府和民间两种 通过放贷粮食和银钱实行有偿救灾 宋元明清常采用这种放贷救灾方法 补救灾民 贫民 使其恢复简单再生产 7 节约 通过节约达到渡荒目的 历代都有这方面的规定 如禁止以粮酿酒 禁止厚葬 节约费用等 后来 节约更发展成为一种崇俭固本普遍思想 中国古代社会保障制度形成的背景 中国古代社会保障制度形成的背景在于小农经济与灾害频发的国情 小农经济具有极强生命力 能不断地在毁灭中再生 但它却面临着巨大的自然风险和社会风险 因此 需要国家设置专门的机构 制定专门的制度对这种小农经济予以保护 中国自古以来就是一个灾害频发的国度 尤其黄河流域更是灾害连年 每年都会出现涉及赈灾 移民 迁徙等社会问题 为了保障民众在农耕过程中避免天灾人祸的侵扰 建立一种适合当时人口发展需要的保障制度势在必行 大多数王朝都有这种忧患意识 当然 实行一定程度的社会保障措施 根本原因还是为了维护王朝的自身利益 以避免因天灾人祸而引发社会危机 威胁统治秩序 二 中国社会保障制度的产生和发展 1 新中国成立前的社会保障2 新中国社会保障制度的建立企业职