第三章 行政法的基本原则.ppt

第四讲行政法的基本原则 一 基本原则的含义行政法的基本原则 是指贯穿在行政法律规范中 并由它们所确认或体现的基本精神 是行政主体在行政活动中必须遵循的基本行为准则 行政法的基本原则的意义 一 指导功能指导行政法律规范制订 实施是行政法基本原则的基本使命 二 解释功能 三 整合功能行政法基本原则的统一性和稳定性维系着行政法制的统一 协调和稳定 四 补缺功能 三 我国行政法的基本原则 一 我国行政法基本原则的核心 行政法治 依法行政 二 行政法治原则的具体体现1 行政合法性原则2 行政合理性原则3 正当法律程序原则 第一层次 一般法律原则 如平等原则第二层次 部门法的原则 如行政法上的行政合法性原则第三层次 部门法中某一领域的原则 如行政组织法上的精简效率原则第四层次 某部法律的原则 如 行政复议法 上的全面审查原则 行政法中的原则 四 行政合法性的原则 行政合法性原则 AdministrationaccordingtotheLaw 即依照法律实施行政活动 政府的一切行政行为应依法而为 受法之拘束 德国学者OttoMayer最先提出行政合法性原则 1 法律优先 指法律位阶高于行政法规 行政规章和行政命令 一切行政法规 行政规章和行政命令皆不得与法律相抵触 2 法律保留 指宪法关于人民基本权利限制等专属立法事项 必须由立法机关透过法律规定 行政机关不得代为规定 行政机关实施任何行政行为必须有法律授权 如何理解行政合法性原则中的 法 行政合法性原则中的 法律 首先是指实定法 奥托 迈耶最早提出行政合法性原则时 将其中的法律仅限于国会通过的 实定的法律 二战后 实质法治国理论的兴起 实定法必须受超实定的法的约束 尤其是在缺乏实定法的前提下 行政还必须服从于超实定的法 这种超实定的法 比如宪法精神 公平 正义的法律理念等等 从而使 依法律行政 走向 依法行政 随着行政立法活动在世界各国普遍发展 行政合法性从依照国会立法行政逐渐走向了依照一切制定法律行政 在我国现阶段 行政合法原则要求行政机关进行行政活动时应遵循宪法 法律 行政法规 地方性法规 自治条例和单行条例以及行政规章等具有普遍约束力的规范性文件 一 法律优先 法律优先 强调的是行政机关在政治制度上对立法机关的从属性 它是消极地禁止公行政违反法律 所以又称为 消极意义上的依法行政 其含义如下 1 行政行为应受宪法的直接拘束 我国宪法第5条第3款规定 一切法律 行政法规 地方性法规都不得同宪法相抵触 一切国家机关和武装力量 各政党和社会团体 各企事业组织都必须遵守宪法和法律 一切违反宪法和法律的行为 必须予以追究 遗憾的是 由于缺乏宪法诉讼机制 行政审判中也不作违宪意义的审查 使得本条规定在中国的司法实践中缺失 宪法不仅规定了国家的基本制度 还规定了人民的基本权 行政行为 不论是高权行政还是国库行政 均应当受到基于宪法保障下的基本人权 特别是自由权与平等权 的限制 2 行政权应当受到法律的拘束 行政行为除应受宪法的拘束之外 也应受作为公意之代表的全国人民代表大会制定的法律 地方性法规及其它决议的约束 1 行政行为应受该制定机关在组织法上所赋予的职权职务范围限制 不得逾越组织权限 2 行政行为也应受执行特定职务的拘束 即负有公正执行其职务的义务 3 行政行为的内容亦不得与同级及其上级人民代表大会及其常务委员会的决议 决定等相冲突 否则便无效 3 行政行为应受一切有效规则的拘束 行政行为在法律规定之范围内 固然有自由行动的权利 但除了应受宪法 法律与其它权力机关的意志的拘束之外 也应遵守一切有效地的成文或不成文法源 平等保护原则 明确性原则 信赖保护原则其他成文法其他不成文法源 4 法律审查 1 法律审查 对于是否遵守了法律优先 必须经由特定的程序加以保障 否则 法律优先无法得到保障 2 对于违背了法律优先原则的行政命令及行政行为 经审查得予以撤销 原告 某市A厂被告 某市物价局A厂向市物价局申请降价销售铝材 经其口头同意并在申请书上注明备案后 A厂降价销售了一批铝材 后该市某区物价局以A厂非法降价销售铝材为名 对A厂罚款5千元 A厂向市物价局申请复议失败后起诉 二 法律保留 法律保留原则 也称为 积极的依法行政 是指行政机关的行政行为必须有法律的明确授权才能行使 1 法律保留的历史沿革 封建专制时期 权力集中于君主之手 自然不存在法律保留 立宪制度兴起后 行政权除非依照法律的规定 否则不得干涉人民的自由 这就形成了最早的 干涉保留 不在干涉保留范围之类的 就是所谓的 特别权力关系 行政职能进一步扩充后 给付行政有了大的发展 法律保留也随之进入 全面保留时期 国际间的竞争加剧 行政需要更多的自由 法律保留学说又发展出 重要性理论 即只有关于公众及个人的 基本和重要 的决定 才需要采取法律保留 2 重要性理论 下的层级保留 宪法直接保留与规范的事项 制宪事项 法律加以保留和规范的事项 立法法第8条 法律和行政法规加以保留和规范的事项 行政许可法第14 15条 第十四条 本法第十二条所列事项 法律可以设定行政许可 尚未制定法律的 行政法规可以设定行政许可 第十五条 本法第十二条所列事项 尚未制定法律 行政法规的 地方性法规可以设定行政许可 尚未制定法律 行政法规和地方性法规的 因行政管理的需要 确需立即实施行政许可的 省 自治区 直辖市人民政府规章可以设定临时性的行政许可 临时性的行政许可实施满一年需要继续实施的 应当提请本级人民代表大会及其常务委员会制定地方性法规 第十七条 除本法第十四条 第十五条规定的外 其他规范性文件一律不得设定行政许可 不适用法律保留的领域与事项 3 特殊的行政保留 行政保留是指受宪法保障的行政自主地位 强调立法对行政的尊重 1958年法国宪法第34条列举了国会立法的范围 第37条规定 凡在第34条列举范围之外的事项都属于条例的范围 第34条还在列举属于法律范围内的事项时 规定其中某些事项法律只能规定原则 原则之外就属于条例的范围 法国政府制定条例的权力不仅范围广 而且有确定的保障 第61条更规定 国会所制定的法律如果超出了第34条列举事项 因而侵犯了属于条例的权限时 政府可以请求宪法委员会宣告法律违宪 在行政机关与立法机关均由选民直接选举产生的国家才允许有行政保留的存在 所以行政保留只在采用总统制 半总统制的美国和法国才有探讨的可能 4 法律保留 授权明确性与法律明确性 授权明确性主要适用授权立法当中 见于德国基本法第80条第1项 授权明确性 要求国会授权行政机关立法时 必须明确规定此项授权的内容 目的与范围 否则该授权无效 法律明确性是要求限制人民自由权利除了要有法律依据外 该依据的内容必须足以使被规范人理解和预见 建阳市第二建筑公司诉建阳市第二轻工业局处罚决定案 1996年9月27日 原告建阳市第二建筑公司 以下简称二建公司 与该市某银行签订装修工程合同 10月5日 二建公司在取得市建委的建筑施工许可证后 开始施工 随后 被告建阳市第二轻工业局发现二建公司违法施工 即进行制止 并两次发出书面通知要求原告办理有关手续 原告未予理睬 继续施工 12月3日 被告以二建公司未取得室内装饰施工资质等级证书和未办理施工许可证书进行室内装修活动 违反了国务院的国办通 1992 31号文件和中国轻工总会的轻总室 1996 4号文件的有关规定 依据南平市 地区 人民政府的 南平市室内装饰行业管理规定 第14号规定 对二建公司罚款5000元 二建公司不服该处罚决定 向建阳市人民法院提起行政诉讼 分析 本案涉及法律保留原则 行政处罚法 第12条规定 国务院部委制定的规章可以在法律 行政法规规定的处罚行为 种类和幅度的范围内作出具体规定 尚未制定法律 行政法规的 前款规定的国务院部委制定的规章对违反行政管理秩序的行为 可以设定警告或者一定数量罚款的行政处罚 处罚的限额由国务院规定 但是 中国轻工总会并不属于国务院部委 即没有法律赋予的制定行政规章设定行政处罚的权力 行政处罚法 第13条规定 省 自区 直辖市人民政府和省 自治区人民政府所在地的市人民政府以及经国务院批准的较大市人民政府制定的规章可以在法律 法规规定的行政处罚的行为 种类和幅度的范围内作出具体规定 尚未制定法律 法规的 前款规定的人民政府制定的规章对违反行政管理秩序的行为 可以设定警告或者一定数量罚款的行政处罚 而本案中的南平市政府却不属于上述规定的地方政府范围 其制定的 南平市室内装饰行业管理规定 也不属于地方政府规章 行政处罚法 第14条规定 其他规范性文件不得设定行政处罚 建阳市第二轻工业局处罚决定依据的三个规范性法律文件 不能设定行政处罚 所以 其行为无效 禁摩令案件 据不完全统计 国内至少有30多个城市对摩托车 微型车实行了不同程度的禁止或限制 各地政府列举的 禁摩 理由 大致有4个 首先是道路交通日趋饱和 道路建设远不能满足车辆增长的需求 其次是摩托车和微型车技术性能较差 车速慢 容易发生车辆机件故障 影响其他车辆的行使 第三是摩托车和微型汽车相对而言对环境造成的污染也更大 最后由于微型车普遍档次低 外观不好看 有损城市形象 各地停止核发号牌以及 禁摩令 一般都是以 市政府办公会议 市政府决定 市政府常务会议公告 政府通告 等名义发布 长沙市公安局交警支队根据市政府 禁摩令 的有关规定 对城区六路一桥全面禁摩 2004年7月12日 刘铁山骑摩托车经过湘江一桥收费站处 被交警以 闯禁区 为由 罚款200元 8月10日 刘铁山起诉岳麓区交警大队的诉状递交到岳麓区人民法院 法院随即受理此案 违背法律优先 机动车辆登记制度就是行政许可 对摩托车 微型车不予登记就是不予许可 根据 行政许可法 规定 行政机关不得要求申请人提交与其申请的行政许可事项无关的技术资料和其他材料 行政机关及其工作人员 对符合法定条件的行政许可申请不予受理的 属于违法行为 要予以纠正和处分 这也就表示 市民只要提交 道路交通安全法 规定的材料 公安机关就应该受理登记 违背法律保留禁摩是对公民权利的限制 所以必须得到法律的授权 翻遍相关法律 行政机关没有得到此类性质的授权 三 行政合法性原则的具体要求 1 行政行为的作出主体合法 公权力的享有者必须具备一定的前提条件 行政主体必须是依法成立的享有行政管理权的行政机关和经法律法规授权的组织 也可以是行政机关委托的其他非行政组织 受委托组织只能以委托组织的以名义行使职权活动 且其法律效果也直接归属于委托组织 2 行政职权法定 行政机关的职权 必须由法律规定 行政机关必须在法律规定的职权范围内活动 凡法律没有授予的 行政机关就不得为之 法律禁止的当然更不得为之 否则就是超越职权 在内部 超越职权就是行政机关横向超越了某一行政机关的职权 或纵向超越了上下级行政机关之间的职权 在外部 超越职权就会侵犯公民的合法权益 行政机关的法定职权 一般有两种形式 一是由行政机关组织法规定 大都以概括之语言 划定各机关的职责范围 二是由单行的实体法 规定某一具体事项由哪一行政机关管辖 案例 某娱乐公司于浦东新区博山东路 号开设卡拉 包房 开设于居民居所楼下 居住于楼上的居民因受噪声污染 高某状告被告上海市社会文化管理处 要求法院撤销被告违法颁发的文化经营许可证 法院经审理查明 按照 上海市文化娱乐市场管理条例 的规定 颁发文化经营许可证的权限在文化娱乐场所所在地的文化行政管理部门 而不在上海市社会文化管理处 故判决撤销其颁发的文化经营许可证的具体行政行为 3 行政行为实体内容合法 行政机关作出的具体行政行为必须以事实为依据 以法律为准绳 以事实为依据 要求任何一个行政行为必须以法律规定的事实要件为基础 而每一个事实要件必须由相应的事实佐证 每一个事实佐证必须经得起审查和行政管理相对人的反驳与质证 以法律为准绳首先是找对法律 行政机关援引的规范性文件必须是合法有效的文件 不得与更高层次的规范性文件相抵触 以法律为准绳其次是对于法律的理解与运用正确 作出行政行为时 对各个方面事项的认定和对事件性质的判断应当正确 逻辑推理应当无误 4 行政行为程序合法 行政主体必须依照法定程序实施行政行为 程序是法定的方式 步骤 顺序以及时限等 遵守法定的步骤 如法律规定必须举行听证的就必须举行听证 法定的顺序 如法律要求先取证 后裁决 就不能先裁决 后取证 法定的方式 如在调查取证时必须有两个执法人员在场 必须穿戴制服 法定的程序制度 如行政执法人员的回避制度 听取当事人意见制度 听证制度 监督检查制度 保全制度等等 法定的时间 案例 2001年10月6日 吴某到厂长办公室要求分房 厂长刘某以要出去开会为由令吴某离开 吴某不从 刘某遂不耐烦 并向外推吴某 吴某在后退中无意将办公桌撞倒 打破茶杯 刘某见状大怒 向公安机关报警 公安干警赶到后 不容吴某分辩将其带到派出所 第二天 某市A区公安分局以吴某妨碍公务为由 作出对其行政拘留10日的处罚 吴某不服提请复议 市公安局维持原裁决 被处罚后 吴某仍然不服 提起行政诉讼 请求法院撤销行政处罚决定 并要求公安机关赔偿损失 问 某市A区公安分局的行为是否符合行政合法性原则的要求 受理法院应如何处理 分析要点 法院经审理认为 某市A区公安分局认定事实不清 证据不足 行政处罚过程中没有听取当事人的申辩 严重违反法定程序 故依法予以撤销原处罚决定 5 行政行为形式合法 指行政行为的表现形式必须符合法律规范的要求 行政行为形式合法是作为的行政行为在形式上应当合法 不作为的行政行为没有直观的外在的表现形式 因而一般不纳入行政行为形式合法的范畴 行政行为形式合法主要是表现为语言文字的行为形式和表现为动作的行为形式要合乎法律规范的规定 例如行政处罚决定书必须是书面的 口头无效 例如地方政府规章的颁布必须由市长签署等等 行政合理原则 一 行政合理原则的概念行政合理原则亦称行政适当原则 是指行政行为在合法的前提下应尽可能合理 适当和公正 合理性原则的主要意义 便在于在个案结果上达到一种公平的状态 鲁克诉下水道管理委员会案 1598 英国下水道管理委员会的委员们为修正河岸征收费用 但他们把所有所需费用都摊派给邻近土地的所有人 而不是摊派给所有的受益者 法律赋予委员们有征收费用的自由裁量权 但没有规定向谁征收 科克法官在判词中写道 尽管委员会授权委员们自由裁量 但他们的活动应受限制并应遵守合理规则和法律规则 因为自由裁量权是一门识别真假 是非 虚实 公平与虚伪的科学 而不应按照他们自己的意愿和私人感情行事 二 合理性原则的产生背景 行政合理性原则是基于实际行政活动的需要而存在的 1 法律不可能规范全部行政活动 2 法律对行政活动的规范 应留出一定的余地 以便使行政机关根据具体情况灵活处理 行政合理性原则是基于自由裁量权而产生的 以控制自由裁量权和自由裁量行为的实施为目的 所有的自由裁量权都可能被滥用 这仍是个至理名言 H 韦德 裁量权最初的目的是防止司法过渡干预行政 19世纪 欧洲绝对王政松动后 行政与司法的分离逐渐明显 为避免行政措施遭遇法院的干预 裁量的概念随之产生 1 裁量权意味某项权利确立属于行政部门的范围2 在裁量范围内 普通法院或行政裁判权自身的审查应受限制 行政对法律构成要件的判断 1 首先判断构成要件是否该当2 构成要件如果与事实相符 法律如果授权行政机关具有裁量权 则开始裁量 如果法律规定了明确的适用后果 则属于羁束行政 判断与裁量都是行政适用法律时审酌或衡量的方法 区别在与 判断 行政机关适用法律时先就适用条件加以评价及估测裁量 行政裁量权由法律授与 是一种自决权 裁量的种类 自由裁量 行政机关可以自由地判断衡量 做出何种处分符合公益 原则上不发生违法问题 羁束裁量 裁量权必须在法律规定的范围内行使 行政机关的裁量受到法规的拘束 如有错误 则是违法问题 三 行政合理性原则的内容 1 行政行为的动因应符合立法目的 应与法律追求的价值取向和国家行政管理的根本目的相一致 合目的性 任何行政法律规范的制定都是基于一定的社会需要 为达到某种社会目的 而行政法律规范授予行政主体某种行政权力都是为了实现该项立法目的 即使没有成文法的规定 行政主体在运用行政权力时也必须要符合立法目的 特别是在行政主体被赋予自由裁量权时 立法目的尤其要进行特别考虑 凡是有悖于立法目的的行为都是不合理的行为 行政合理性原则的内容 2 行政行为必须出于合法的动机与考虑 执法动机公平 所谓正当考虑是指行政主体在作出某一行政行为时 在其最初的出发点和动机上 不得违背社会公平观念或法律精神 必须客观 实事求是 而不是主观臆断 脱离实际或存在法律动机以外的目的追求 一般包括 虚假动机 指行政行为的实际目的和行政权设置的初衷不一致 或有偏差或是完全的背离 恶意 是出于个人或政治敌意而对当事人诉诸极端的偏见和刁难 个人私利的支配 考虑相关的因素 相关的因素是某一行政行为作出时 应当作为行为作出前提条件的诸因素 相关因素的考量必须置于具体的个案中才能将其明确化 行政程序法的发展使得该判断成为可能 说明理由制度 行政合理性原则的内容 行政行为的内容和程序应当合乎理性 行政权特别是行政自由裁量权的行使应符合人之常情 包括符合事物的客观规律 符合日常生活中的常识 符合人们普遍遵守的准则 符合一般人的正常理智判断 内容的合理性是个主观标准 依照丹宁法官的见解 如此错误以致有理性的人会明智地不赞同那个观点 法国人将这一判断客观化 公务标准 合理性的另外一个限制 平等原则 2002年4月21日 刘某认为邻居李某家中十分吵闹 影响其休息 于是上门干预 双方在交涉中发生争执并相互殴打 双方均受伤 5月11日 某市公安局某区公安分局以刘某殴打他人为由 作出治安管理处罚裁决书 决定对其拘留15天 同时 对李某处以50元罚款 刘某不服 诉至某区人民法院 问 某市公安局某区公安分局的处罚行为是否符合行政合理性原则的要求 受理法院应如何处理 某区人民法院经审理认为 行政行为应建立在正当考虑的基础上 不得对相同事实给予不同对待 刘某殴打他人造成李某轻微伤害 李某同样殴打他人造成刘某轻微伤害 但某区公安分局对刘某处以15天拘留 而对李某只处以50元罚款 两相比较 对刘某的处罚便显失公正 据此 依照 行政诉讼法 第54条 四 项 第61条第 三 项的规定 判决变更某区公安分局对刘某拘留15天的处罚裁决为50元罚款 行政比例原则 大炮轰蚊子 指行政行为应满足适当性 必要性和比例性的要求 适当性要求手段是能够达到行政目的 如果手段根本无法达到目的或过激 就有失妥当性 必要性要求行政主体在若干个实现法律目的的方法中 只能够选择使用那些对个人和社会造成最小损害的措施 比例性 狭义 要求适当地平衡一种行政措施对个人造成的损害与对社会获得的利益之间的关系 也禁止那些对个人的损害超过了对社会的利益的措施 苯污染决定案 联邦 职业安全与健康法 规定 管理机构应当为各种有毒物质规定 最充分地确保在最可行的范围内 任何雇员不致遭受健康上的或行为能力上的严重损害 的标准 职业安全与健康管理局 OSHA 通过规章规定工人所允许的暴露标准为百万分之一 并且认为这是最低的可行标准 此规定受到了以美国石油协会为代表的石油业雇主集团的挑战 他们认为 行政机构没有提供有关证据来证明这一标准比原有标准能更有效地保护安全和健康 而此标准给企业所施加的负担则是确定的 据估算 要达到此标准所需的总费用为 基建方面的投资2 66亿美元 第一年的开办费为1 8 2亿美元 以后每年的运行费用为3400万美元 在上诉审中 联邦最高法院撤销了OSHA制定的标准 法院多元意见认为 根据 职业安全与健康法 职业安全与健康标准 应当是 为提供安全的或健康的劳动场所合理必要的或适当的 这要求行政机构至少能提供初步证据 证明提高污染控制标准所带来的收益能超过投资成本 但在本案中 OSHA未能提供任何确切的病理学证据 来说明这一标准有助于保护工人安全与健康 这样的成本 收益关系不具有合理性 美国司法审查判例所总结的合理性原则侧重于行政行为是否符合 合理 的法律标准 其内涵在于用什么来衡量合理与不合理 合理 标准在于 手段与目的之间关系的必要和适当 行使的结果可以带来什么好处 又要付出什么样的代价 即成本 收益的合理性 行政自由裁量权行使的结果应该是总收益 总成本 而在自由裁量权可以行使的众多方案中 应该选择行使总成本最低也就是净收益最高的方案 这才能够算得上 合理 合理性原则与比例原则的不同 就合理性原则在美国的适用而言 法官在审查中侧重于行政自由裁量权行使结果的收益程度的权衡 即积极的作为中所获得的积极收益 比例原则更加着重于考察行政自由裁量权行使时对公民权利的消极的不侵害程度 即对消极的作为中成本的限制 行政合法性原则和行政合理性原则的比较 行政合法性原则和行政合理性原则共同构成行政法治的原则 合法性原则主要解决行政合法与非法问题 合理性原则解决行政是否适当的问题 合法性原则适用于一切领域 而合理性原则主要适用于自由裁量领域 行政机关的一个行为如果违反了合法性原则就无需再考虑其是否合理的问题了 而一个行为属于自由裁量行为则应重点考虑其是否存在合理性问题 合法性问题与合理性问题的界线不是绝对的 二者有可能相互转化 随着社会生活的发展与行政法治化进程的加快 原先属于合理性范畴的问题有可能转变为合法性问题 原先属于合法性范围的问题基于行政效率的考虑也可能转化为合理性问题 李某系从事饮食业的个体工商户 出售自制的蛋糕 李某蛋糕未经有关部门进行检验 这一行为被某工商所查获 根据 个体饮食业监督管理办法 试行 的规定 对此类违法行为 应予以警告 没收违禁区食品和违法所得 并处以违法所得一倍以上五倍以下罚款 没有违法所得的 处以1万元以下罚款 情节严重的 可责令停业整顿或者吊销其营业执照 在工商所查获前李某出售蛋糕共获利590元 根据上述有关规定 工商所没收了李某尚未出售的蛋糕 没收其违法所得590元 并且工商所认为李某曾因伤害罪而被判刑3年 一年前刚出狱 因此要重罚 又处以李某1500元的罚款 工商所对李某的违法行为进行的行政处罚是否合法适当 是否符合行政法的基本原则 古帕案 伦敦万兹乌斯区居民古帕动工修建房屋 按照英国1855年颁布的建筑法规 在伦敦建造建筑物必须在7日前通知当地的工程管理局 否则该局有权拆除建筑物 由于古帕事先没有通知 工程管理局深夜派人拆除了盖了两层的房屋 古帕向法院起诉 工程管理局答辩 我们只是不折不扣做了法律规定可以做的事 法院于1863年判决 工程管理局在行使职权前没有听取古帕的意见 违背了公平听证原则 该行为无效 被告必须承担赔偿责任 蛋糕等分 刑事审判及赌博 罗尔斯在 正义论 中为我们设计了三种程序 分别以切蛋糕 刑事审判 赌博为其典型形态 一些人要分一个蛋糕 假定公平的划分是人人平等的一份 什么样的程序将给出这一结果呢 如果撇开技术问题 明显的办法就是让一人来划分蛋糕并得到最后的一份 其他人都被允许在他之前拿 他无疑将平等地划分这个蛋糕 因为这样他才能确保自己得到可能有的最大一份 在这样的程序场合 首先 对什么是公平的分配有一个独立的标准 一个脱离随后要进行的程序来确定并先于它的实体标准 其次 设计一种保证达到预期结果的程序是可能的 人们对于刑事审判寄予的期望是 只要被告犯有被控告的罪行 他就应当被宣判为有罪 审判程序正是为探求和确定这方面的真实情况而设计的 但看来不可能把法规设计得使它们总是能达到正确的结果 即便法律被仔细地遵循 过程被公正恰当地引导 还是有可能达到错误的结果 一个无罪的人可能被判作有罪 一个有罪的人则可能逍遥法外 在这样的程序场合 不正义并非来自人的过错 而是因为某些情况的偶然结合挫败了法律规范的目的 它的基本标志是 当有一种判断正确结果的独立标准时 却没有可以保证达到它的程序 假设公平的赌博是那些没有得利期望的赌博 赌博活动自愿进行 没有人欺骗 赌博的程序是公平的 在公平的条件下自由地进入 这样 这些背景的假设就确定了一种公平的程序 在这样一种公平程序中进行的赌博 不论最后一次赌博后的现金分配怎样 其结果总是正当的 换言之 在这样的程序场合 不存在对正当结果的独立实体标准 而只存在一种正确的或公平的程序 这种程序若被人们恰当的遵守 其结果也总会是正确的或公平的 无论它们可能会是一些什么样的后果 行政程序 思考 透过罗尔斯对三种程序典型形态的描述 请思考什么是程序 三种程序正义的异同点何在 行政程序的实质 为规范行政权力 防止行政机关恣意妄为 保护公民权利而设置的一种制度 例如 分蛋糕民法 民事诉讼法刑法 刑事诉讼法行政法包括行政程序法和行政诉讼法 行政程序的概念 一 广义的行政程序 事前程序 与 事后程序 依据行政主体作出对外发生效力的行政行为的时间事前程序是指行政主体在作出影响行政相对人的权利义务的决定之前必须遵守的程序 事后程序是指行政主体在作出影响行政相对人的权利义务的决定之后必须遵守的程序 与此相对的为立法机关行使立法权所遵循的 立法程序 和司法机关行使司法权所遵循的 司法程序 二 狭义的行政程序狭义的行政程序仅指 事前程序 是指行政主体在作出影响行政相对人的权利义务的决定之前所必须遵守的在时间和空间上的表现形式 即一般意义上的行政行为所遵循的方式 步骤和时间 顺序所构成的总和 英国没有成文宪法 法律程序的最高原则 自然正义或自然公正原则 NaturalJustice 是通过普通法确立的 英国的自然正义原则包含两个主要内容 即听取对方意见 alterempartem 以及任何人不得充当与己有关案件的法官 nemojudexincausasua 听取对方意见的原则又包含了三方面的内容 1 当事人有在合理时间以前得到通知的权利 2 当事人有了解行政机关的论点和依据的权利 3 当事人有为自己辩护的权利 除了少数例外情形 行政程序必须符合自然正义原则的要求 即行政程序中必须含有事先告知和听取当事人意见的内容 正当法律程序原则 美国宪法修正案第五 十四条规定了 正当法律程序 DueProcess 原则 即未经正当的法律程序 不得剥夺任何人的生命 自由和财产 其中 第五条修正案的规定适用于各州的政府机关 按照美国法院的解释 正当法律程序 包括两方面的涵义 其一 正当法律程序是一个实体法的规则 称为程序上的正当法律程序 这种意义上的正当法律程序要求国会所制定的法律必须符合公平和正义 其二 正当法律程序是一个程序法的规则 称为程序上的正当法律程序 这种意义上的正当法律程序要求政府机关行使公权力剥夺私人的生命 自由或财产时必须听取当事人的意见 当事人享有要求听证的权利 美国正当程序所保障的权利主要有 事先的通知和听证审判形式的听证辩护律师权公正无私的裁决人调查结果和结论其核心在于通知 notice 听证 hearing 理由陈述 statementofreason 大陆法系追求实质正义 英美法系则更注重程序正义 其原因在于 其一 英美法采取由一般市民组成的陪审团 由陪审团来判定胜负 其结果的客观真实往往无从检验 只能由审判程序的正确来间接支持结果的公正 其二 实行先例约束原则 双方参与人特别是律师必须尽量地拣出于己有利的先例 通过辩论说服法官 程序公正显得尤为重要 其三 衡平法发展背景是正当程序形成和发展的又一直接原因 行政程序的社会价值 1 体现人性尊严 1 人的目的性 不能把你自己当作仅仅成为供别人使用的手段 对他们说来 你自己同样是一个目的 康德 2 基本人权保障 限制政府对个人选择及个人行为领域的不当干扰 遇有涉及公民权利的问题 必须严格遵守法定程序 3 人性尊严的平等性 行政法对人性尊严的保障是通过程序正义来体现的 程序正义的基本要求在于平等对待 2 体现社会正义 公正 在行政领域 社会正义有以下基本要求 1 公民平等的权利及其维护 法律在每宣布一项公民权利时 实际上同时就划定了政府权力的禁区 2 社会资源的公正分配 现代社会 许多资源是依靠市场机制来分配的 但市场机制的分配往往会带来社会的不公 政府有责任弥补市场分配的缺陷 以公平的方式来主持分配 3 政府行为的公正与平等对待 正确理解公正与平等的关系 积极探讨社会在什么情况下可以接受不平等的资源配置 3 体现民主行政 民主行政的基本特质 1 公共利益 所谓公共利益实际上就是一种由社会共享的利益 它超越于任何个人和集团利益而存在 2 代表性 即由一小部分人管理政府 该部分人对选民负责 3 公民参与公民参与决策的意义 政府能从公民中获取信息 能完善公共政策 规划和项目 能增强公民对政府行为的接受力 能改善行政方式与公共资源的配置 能保护个人权益和弱势群体的利益 4 开放性 政务公开 公民的建议自由和反对自由 回避制度 回避制度是指与案件有利害关系的工作人员不得参与本案件处理过程的专门行政程序制度 目的是确保行政程序的公正性和行政行为的合法性 增加公民对行政的信赖 工作人员是本案的当事人 当事人的近亲属 或者与本案当事人具有法律上的利害关系 或者与本案当事人具有个人恩怨关系可能影响案件公正办理的 工作人员应自行申请回避 或当事人申请其回避 对工作人员具有法定回避事由而没有回避的 构成行政行为违反法定程序的要件 应承担相应的法律责任 行政处罚法 第37条第3款规定 执法人员与当事人有直接利害关系的 应当回避 说明理由制度 1 行政主体作出行政行为时必须认定事实并适用法律 并以事实为依据 法律为准绳 并将作出行政决定时在事实上和法律上的理由对行政相对人说明 这就是说明理由制度 2 适用对象 说明理由制度主要适用于对行政相对人合法权益产生不利影响的行政行为 3 说明理由制度的意义 一是确保行政主体对作出影响相对人权利义务的决定应持慎重态度 抑制其随意性 保障和提高其公正性 二是便利于行政相对人认清受不利影响决定的确切理由 并可为其可能申请行政复议或提起行政诉讼时提供方便 行政处罚法 第31条规定 行政机关在作出行政处罚决定之前 应当告知当事人作出行政处罚决定的事实 理由及依据 并告知当事人依法享有的权利 参与 参与原则是指行政主体在做出行政行为的过程中 除法律规定的情形外 应当尽可能地为相对人提供参与行政行为的机会 保障行政相对人能够维护自己的合法权益 参与 指行政相对人自主 自愿参加行政行为过程的一种活动 参与者可以通过自己的行为 影响某种结果的形成 而不是作为一个消极的客体被动接受某一结果 在现代社会 服务行政 福利行政的理念已经为越来越多的人所接受 为相对人提供参与行政决定的机会 就成为保障相对人合法权益的重要制度 行政决定的做出将对相对人的权利义务产生重要影响 如果一个人对影响自己权益的决定不能发表任何意见 对于他来说是不公正的 因此 相对人对行政程序能否参与是行政程序是否公正的首要判断标准 行政法上参与原则包括 第一 听取相对人的意见 该制度指相对人在自己的合法权益受到行政职权的影响时有申述理由的权利 它能有效地防止行政机关在没有调查清楚的情况下对相对人的权益做出不利的影响 第二 确保相对人的复议申请权 例如 某市卫生局接到举报 说本辖区内的一家酒楼食品卫生条件差 损害了顾客的健康 市卫生局立刻出动人马 到酒楼后 不容分说 吊销了该酒楼的营业执照 致使其停止营业数十天 相对人不服 向法院提起诉讼 经审查 举报人所说的是另一家酒楼 法院经审理 判决行政机关赔偿相对人的经济损失 由此我们可以看出 相对人参与权的保障对于行政机关合法行政具有重要的意义 听证制度 广义上的听证制度就是指所有国家机关在作出有关决定之前 给利害关系人提供发表意见的机会 对特定事项进行陈述 质证 辩驳的程序 狭义上的听证制度是指行政主体在作出一项影响相对人权利义务的行政决定之前 由行政主体告知决定理由和听证权利 行政相对人随之向行政主体表达意见 提供证据 进行辩论和质证 以及行政主体听取其意见 根据听证中的记录作出裁决等程序所构成的一种法律制度 听证制度的意义 作为一项重要的程序制度 已成为现代行政程序法的核心制度 听证制度在我国行政程序法中正式确立的标志是1996年的 行政处罚法 行政处罚法第5章第3节专门规定了 听证程序 其中第42条规定 行政机关作出责令停产停业 吊销许可证或者执照 较大数额罚款等行政处罚决定之前 应当告知当事人有要求举行听证的权利 当事人要求听证的 行政机关应当组织听证 当事人不承担行政机关组织听证的费用 美国式听证 按照美国行政程序法关于行政听证的划分 行政听证可划分为正式听证和非正式听证 正式听证又称审判性听证 它包括以下要素 1 由无偏见的官员作为主持人的权利 2 得到通知的权利 通知中必须适当地说明听证所涉及的主要事项和问题 3 提出证据 包括言证和物证 和进行辩护的权利 4 通过互相质问及其他正当手段驳斥不利证据的权利 5 请律师陪同出席的权利 6 只能根据听证案卷中所记载的证据做出裁决的权利 7 取得全部案卷副本的权利 田永诉北京科技大学拒绝颁发毕业证 学位证行政诉讼案原告 田永 男 北京科技大学应用科学学院物理化学系94级学生 委托代理人 马怀德 北京市大通 正达律师事务所律师 委托代理人 孙雅申 北京市通正律师事务所律师 被告 北京科技大学 法定代表人 杨天钧 校长 委托代理人 张锋 中国政法大学副教授 委托代理人 李明英 北京科技大学校长办公室主任 原告田永认为自己符合大学毕业生的法定条件 被告北京科技大学拒绝给其颁发毕业证 学位证是违法的 遂向北京市海淀区人民法院提起行政诉讼 原告诉称 我一直以在校生身份在被告北京科技大学参加学习和学校组织的一切活动 完成了学校制定的教学计划 并且学习成绩和毕业论文已经达到高等学校毕业生水平 然而在临近毕业时 被告才通知我所在的系 以我不具备学籍为由 拒绝给我颁发毕业证 学位证和办理毕业派遣手续 被告的这种作法违背了法律规定 请求判令被告 一 为我颁发毕业证 学位证 二 及时有效地为我办理毕业派遣手续 三 赔偿我经济损失3000元 四 在校报上公开向我赔礼道歉 为我恢复名誉 五 承担本案诉讼费 被告辩称 原告田永违反本校 关于严格考试管理的紧急通知 以下简称068号通知 中的规定 在补考过程中夹带写有电磁学公式的纸条被监考教师发现 本校决定对田永按退学处理 通知校内有关部门给田永办理退学手续 给田永本人的通知 也已经通过校内信箱送达到田永所在的学院 至此 田永的学籍已被取消 由于田永不配合办理有关手续 校内的一些部门工作不到位 再加上部分教职工不了解情况等原因 造成田永在退学后仍能继续留在学校学习的事实 但是 校内某些部门及部分教师默许田永继续留在校内学习的行为 不能代表本校意志 也不证明田永的学籍已经恢复 没有学籍就不具备高等院校大学生的毕业条件 本校不给田永颁发毕业证 学位证和不办理毕业派遣手续 是正确的 法院应当依法驳回田永的诉讼请求 北京市海淀区人民法院经审理查明 1994年9月 原告田永考入被告北京科技大学下属的应用科学学院物理化学系 取得本科生学籍 1996年2月29日 田永在参加电磁学课程补考过程中 随身携带写有电磁学公式的纸条 中途去厕所时 纸条掉出 被监考教师发现 监考教师虽未发现田永有偷看纸条的行为 但还是按照考场纪律 当即停止了田永的考试 北京科技大学于同年3月5日按照 068号通知 第三条第五项关于 夹带者 包括写在手上等作弊行为者 的规定 认定田永的行为是考试作弊 根据第一条 凡考试作弊者 一律按退学处理 的规定 决定对田永按退学处理 4月10日填发了学籍变动通知 但是 北京科技大学没有直接向田永宣布处分决定和送达变更学籍通知 也未给田永办理退学手续 田永继续在该校以在校大学生的身份参加正常学习及学校组织的活动 1996年3月 原告田永的学生证丢失 未进行1995至1996学年第二学期的注册 同年9月 被告北京科技大学为田永补办了学生证 其后 北京科技大学每学年均收取田永交纳的教育费 并为田永进行注册 发放大学生补助津贴 还安排田永参加了大学生毕业实习设计 并由论文指导教师领取了学校发放的毕业设计结业费 田永还以该校大学生的名义参加考试 先后取得了大学英语四级 计算机应用水平测试BASIC语言成绩合格证书 田永在该校学习的4年中 成绩全部合格 通过了毕业实习 设计及论文答辩 获得优秀毕业论文及毕业总成绩全班第九名 1998年6月 被告北京科技大学的有关部门以原告田永不具有学籍为由 拒绝为其颁发毕业证 进而也未向教育行政部门呈报毕业派遣资格表 一审法院认为 另一方面 按退学处理 涉及到被处理者的受教育权利 从充分保障当事人权益的原则出发 作出处理决定的单位应当将该处理决定直接向被处理者本人宣布 送达 允许被处理者本人提出申辩意见 北京科技大学没有照此原则办理 忽视当事人的申辩权利 这样的行政管理行为不具有合法性 行政公开原则 一 立法 决策公开 行政文件的制定应该采取一定的方式让公众参与 听取公众意见 已经制定的规范性文件应当通过公开的政府刊物公布使公众知晓二 执法公开三 裁决公开四 情报公开 行政机关收集和保存的涉及相对人有关信息的文件资料除法律法规规定应予以保密的之外应当允许相对人查阅 复制 以保障相对人的了解权 中华人民共和国政府信息公开条例 中华人民共和国政府信息公开条例