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完善政协界别协商活动方式和工作机制研究 摘要：界别协商是以界别为单位组织政协委员开展的各类协商建言、协调关系的履职活动。协商过程就是协商活动。协商活动开展所采取的方式就是协商活动方式。在实践工作中，无论是哪种形式的界别协商都面临着组织难、活动开展难的问题。完善界别协商活动方式和工作机制，要出台界别协商活动制度规范，创新界别协商活动实现方式，健全界别委员产生和退出机制，完善界别协商活动保障机制。 关键词：界别协商；活动方式；工作机制 中图分类号：D621 文献标识码：A 文章编号：1008-6269（2016）01-0036-04 完善界别协商活动方式和工作机制，有利于发挥界别协商治理作用和增强界别协商管理绩效。发挥界别协商治理作用的关键是开展各类富有界别特点的活动，建立健全开展活动的体制机制。要加强对政协界别建设的研究，探索界别协商活动方式，完善界别协商活动工作机制，以使政协界别协商治理活动更加经常规范有效。 一、政协界别协商活动方式和工作机制概述 界别协商是以界别为单位组织政协委员开展的各类协商建言、协调关系的履职活动。协商过程就是协商活动。协商活动开展所采取的方式就是协商活动方式。把界别协商活动程序化、规范化、制度化的体制机制是界别协商活动机制。从20世纪80年代起，“界别”一词开始在中央文件中使用。2004年，十届全国政协二次会议通过的中国人民政治协商会议章程增加了政协组织“设若干界别”的内容。2006年，中共中央关于加强人民政协工作的意见首次以中央文件的形式界定了政协界别的重要地位和主要特征。2006年，中共中央关于加强人民政协工作的意见提出“要根据界别的特点和要求开展活动，认真探索发挥界别作用的方法和途径”。2012年，党的十八大报告首次提出“界别协商”概念，并将其作为人民政协协商民主四种主要形式之一。这进一步明确了界别工作的要求。党的十八届三中全会首次把界别工作纳入协商民主总体布局。目前，研究界别协商的文献不少。这些研究主要涉及“如何发挥界别协商作用”和“界别协商如何推进协商民主”等方面，但较少涉及界别协商活动方式和工作机制等内容。因此，笔者把界别协商活动方式和工作机制作为研究对象。 二、界别协商活动方式和工作机制存在的问题 （一）界别协商活动方式存在的问题 1.可供选择的界别协商活动方式有限。从目前来看，界别协商的活动方式主要有视察、调研和座谈等。其中，最为主要的活动方式是调研式视察。它具体包括专项视察、现场查看、听取报告、问卷调查、集中座谈、个别访谈等方式。界别协商活动单调、古板甚至乏味，极大地影响了界别协商活动的实效。 2.传统界别协商活动方式吸引力不足。其具体表现是政协委员参加界别协商活动的积极性不高。这种情况的发生具有多方面的原因。有的委员的协商能力和代表界别群众的能力不强，不想参加协商议政。有的委员以事情多为理由不愿参加活动。有的委员认为调研视察等活动方式起不到实际作用。这些原因导致界别协商活动方式无法实现，界别协商活动开展困难。 3.界别协商活动方式质量不高。一是目前的视察、调研、座谈等活动方式存在走马观花、浮于面上、不够深入等问题，所开展的协商活动没有起到应有的效果。二是视察、调研、座谈等活动方式存在重形式轻内容、重过程轻效果等现象，不注重成果转化。三是调研报告、社情民意和委员提案的界别特征不够突出。在实际操作运行中，以政协组织代替界别、专委会代替界别、党派代替界别、委员代替界别的情况普遍存在。 4.界别协商活动开展随意。一是没有统一的组织机构来组织界别开展活动。界别活动开展处于随意状态。二是界别工作没有专门的机构来统筹规划，缺乏应有的服务保障。三是很多地方的政协组织没有出台专门规范界别活动的文件。虽然有的地方的政协组织出台了相关文件，但是存在不够细化、缺少党委文件支撑和实施细则配套等问题。 5.界别协商活动方式创新不足。目前，不少地方都在努力探索一些有界别特色、有影响力且能够常态化的界别协商活动方法。比如，界别调研月、界别活动周、界别议政沙龙、界别社情民意日等。此外，没有其他更多的办法或思路来创新界别协商活动方式。界别协商活动方式不够多元。 （二）界别协商工作机制存在的问题 1.缺乏界别管理专门机构。界别协商活动的关键因素是组织机构和组织领导。实践证明，有组织机构和组织领导的党派、团体界别比没有组织机构和组织领导的界别，在组织和开展界别协商活动方面做得更好。现实情况是大部分界别没有自己的组织机构和组织领导；各级政协没有把界别协商活动工作纳入统筹管理，没有组建统管界别工作的专门机构。 2.缺乏界别活动规范机制。目前，上海、重庆和成都等地已经出台专门规范界别协商的文件。重庆市政协在2005年就出台了关于充分发挥界别作用的意见，建立了界别活动小组，任命了界别活动召集人，规定界别每年举行1到2次界别会议或活动等1。这对界别活动的组织和开展起到了促进作用。该意见没有对界别活动形式、选题内容、活动方式和奖惩考核等内容进行明确。由于没有界别活动规范机制，界别协商活动出现随意性甚至走过场、走形式、应付了事的情况。 3.缺乏界别活动领导机制。界别活动召集人制度虽然规定了召集人的职能职责，但是没有明确规定召集人的产生、权力、地位和考核等。这容易导致召集人组织活动与不组织活动一个样；组织界别协商活动积极性不高，重形式、轻内容；界别委员不积极支持召集人组织的活动等情况。其根本原因在于缺乏界别活动领导机制。 4.缺乏界别活动考核机制。一是缺乏对界别活动召集人的评比考核。目前，政协虽然确定了界别活动召集人，也规定了其职能职责，但是没有制定关于召集人开展活动的硬性规定，也没有建立年度活动考核机制，更没有对召集人进行激励评比。二是缺乏对界别小组的评比考核。目前，虽然为了有效开展界别活动而划分了若干界别活动小组，但是没有对界别活动小组作出任何有效规定，也没有针对活动开展好、履职好的界别活动小组进行评先评优、活动经费倾斜等。三是缺乏对界别委员的评比考核。目前，相关政协工作条例只是赋予界别委员相关权利，没有规定相关义务。这有可能导致委员消极履职、参与活动效率低下等情况。 三、完善界别协商活动方式和工作机制的路径 （一）出台界别协商活动制度规范 1.建立界别管理专门机构。以政协内设机构或与现有委室合署办公的方式组建界别管理专门机构，明确机构的地位作用和职能职责。科学组建界别活动小组，制定年度界别小组活动计划。统筹安排界别协商活动，协调政协及其专委会与党委、政府及其部门和界别之间的关系。明确界别活动主体、实现形式、活动程序、活动内容。开展委员培训、评比考核工作。建立健全界别协商活动选题、成果督办和反馈机制。建立界别管理专门机构，有利于提高界别活动的组织化程度，解决界别组织活动、开展活动困难的问题。 2.明确界别活动召集人职权。召集人是本界别代表性强、影响力大、组织能力强的权威人士。建议在由党派团体构成的界别，其领导人为活动召集人。建议其他界别的活动召集人直接由政协副主席担任。明确召集人的领导地位。召集人对本界别委员的人选和委员在政协任期内的表彰、罢免和职务任免，具有向中共政协党组推荐和建议的权利。要赋予召集人相应的政治地位，符合条件的可以担任相关专委会副主任或政协常委等。 3.建立刚性常规的活动机制。要用刚性制度来确定协商活动的基本模式和方式方法，实现协商活动从随机到常规、从政策性到制度性的转变。比如，对所有界别的年度工作作出共性规定：形成1篇高质量的调研报告，组织1次针对性、实效性强的重点视察，开展1次与党政部门的对口协商，组织所联系群众开展1次有影响力的活动，组织所联系群众开展1次界别协商。针对党派团体等组织化程度高的界别，可以在活动数量、成果数量及质量方面作出更高要求。这些都需要在活动机制方面加以明确，以解决协商活动开展随意性大的问题。 （二）创新界别协商活动实现方式 1.丰富界别活动方式。界别协商活动方式从活动形式上讲，有各种层次的会议、调研视察、检查等；从成果形式上讲，有调研报告、界别提案、社情民意等；从组织形式上讲，有政协全会、常委会、主席会、专门委员会、专题议政会、座谈会、政情交流会等。界别协商活动有利于丰富界别履行职能的渠道，丰富界别开展活动的方式，调动界别委员参政议政的积极性，使界别的整体功能得到发挥、整体优势得到体现，从整体上提升政协履行职责的水平和成效。 2.创新界别活动模式。要在政协界别活动小组之外，组建区域性的界别协商活动小组。组长由部门或者街道办事处负责人担任。区域性的界别协商活动小组与政协界别活动小组按照“双轨制”运行，以强化界别工作。按区域活动，界别委员之间将有更多话题，交流能够更加充分，更能发现问题、了解群众需求，更容易形成共识。界别委员在基层组织面前，更容易讲实话、讲真话，交流沟通更直接更畅通。 3.开辟网络活动阵地。公众通过互联网参与我国民主政治生活已经成为一种常态。要顺应历史潮流，积极探索界别网上履职的新方式和新机制，开展“网络协商”和“手机协商”。用活网站、微博、微信、BBS论坛、QQ群、视频会议、电子邮件等，增强“网络协商”的吸引力、亲和力、渗透力和感染力。建设网络协商“淘宝平台”，引入“淘宝机制”。参照淘宝运作模式，以政协界别为前提，开通网络协商平台，做到有问必答、有评必复、有差评必解释必改进必扣分。 （三）健全界别委员产生和退出机制 1.建立委员产生政协主导机制。对由界别推荐的人选，政协组织要进行审查。要由政协党组会同同级党委、统战部门对界别推荐的人选按照政协委员的标准进行审查，确定政协委员初选名单。政协党组牵头对政协委员初选名单与各界别进行协商，充分听取各界别的意见和建议。政协委员建议名单确定后，提交政协主席会议审议。然后，把政协委员建议名单提交政协常委会协商，经全体常务委员无记名投票过半数同意，按得票多少差额选举产生政协委员。 2.完善界别委员遴选竞争机制。一是个人申请。个人申请是为了避免把不愿意成为政协委员、不热心政协活动的人发展成为政协委员的情况。应该采用申请制的形式，由个人通过其所在单位向政协组织提出书面申请。二是界别推荐。政协组织对提出书面申请的人员进行汇总梳理，并按申请人基本情况划分界别，然后把申请人名单反馈给各个界别。各界别对每个申请人的基本情况进行综合考查，确定政协委员推荐人选并上报政协组织。三是引入选举机制。借鉴深圳市的试点创新经验，让界别通过选举提出推荐名单。 3.建立界别委员任前公示机制。委员提名人选应向社会公示，接受群众监督。公示包括选举过程中的公示和任前公示。在确定政协委员参选人员初步名单后，应在参选人所在单位或界别内进行不少于l周的公示。此外，可尝试通过媒体把提名人选向社会公示，全面接受社会和公众的监督。这有利于界别委员获得社会认同，激发参选人员的荣誉感及参政议政责任感。 4.建立界别委员动态管理机制。政协委员不是终身制，应构建能进能出的动态管理机制。要按照委员履职要求，建立委员履职档案登记卡、政协界别活动记录本，对委员履职情况进行量化考核和定性评价。把考核和评价结果作为委员评先评优和届中调整的重要依据。对于不认真履行职责、不积极参与界别协商活动和不能代表民意的政协委员，应建立劝辞机制。对于因个别委员犯罪而出现名额空缺等情况，应建立增补机制。 （四）完善界别协商活动保障机制 1.健全活动成果转化和反馈机制。界别活动以课题调研为切入点，在深入调查研究的基础上提出意见和建议。在界别活动结束后，要对委员的意见和建议及时进行梳理、提炼和总结。凡经政协采纳的活动成果，不仅要落实办理部门，而且要落实具体负责的领导；不但要注重对界别活动成果的回复，而且要注重对活动成果的办理和落实。政协组织和界别委员根据党委政府及其工作部门反馈的办理情况，有权提出“不满意”质疑，展开辩论协商。 2.健全界别活动考核评比机制。考核评比要涵盖界别活动召集人、界别活动小组和界别政协委员。要针对各界别组织实施的各项活动制定考评指标，奖励履职有效、活动丰富、具备特色的界别活动小组。建立界别活动登记制度，把界别活动小组、界别活动召集人和界别委员参加活动的情况纳入界别参政议政档案。评比对象涵盖调研、提案、会议、信息、讲座等活动形式。在对界别进行奖励的同时，应对优秀的界别活动召集人和界别委员及提案成果予以表彰。对没有完成年度界别活动计划和成果采纳目标的界别小组、活动召集人和不认真履职的界别委员，在政协全会上进行通报批评。 3.建立界别活动工作总结机制。在本届政协换届之前，各界别分别组织力量对活动情况进行认真总结，提供给下届政协界别参考。这项制度不仅对界别新成员的履职具有积极作用，而