建设节水型社会若干问题的思考.doc

建设节水型社会若干问题的思考-以张掖市建设节水型社会为例摘要 建设节水型社会是解决水资源短缺，促进经济社会可持续发展的根本途径之一。建设节水型社会的概念，节水型社会的核心和本质特征，建设节水型社会的重要意义。黑河流域的基本现状，黑河流域建设节水型社会取得的初步成效及当前存在的主要问题， 加快建设节水型社会的主要对策。本文通过分析黑河流域水资源开发利用现状及建设节水型社会中存在的问题，有针对性地提出建设节水型社会的对策，对于促进流域可持续发展和西部内陆干旱区建设节水型社会提供经验。关键词 建设节水型社会 黑河流域建设节水型社会若干问题 对策水是人类生存的生命线，是经济发展和社会进步不可替代的资源，是实现可持续发展的重要物质基础。水资源的可持续利用，是经济社会可持续发展极为重要的保证。我国是水资源短缺的国家， 建设节水型社会是深入贯彻落实科学发展观，建设资源节约型、环境友好型社会的重要组成部分，是解决我国水资源短缺问题根本而有效的战略举措。 西北黑河流域是水资源极度短缺的地区，区域内水资源难以满足当地经济发展和生态平衡的需要。中游的张掖市是水利部确定的我国第一个节水型社会试点，通过两年多的试点，张掖市为建设节水型社会提供了一定的理论依据和实践经验，建设节水型社会工作取得了初步成效，但实际工作中仍存在若干问题，结合黑河流域近期治理和建设节水型社会工作实际，分析黑河流域水资源利用现状和建设节水型社会中的问题，提出相应的对策。一、建设节水型社会的概念及意义1、概念。中国目前在以最稀缺的水资源和最脆弱的水生态环境，支撑着人类历史上最大规模的人口，负担着历史上最大规模的人类活动，随着人口增长、经济发展和社会进步，水资源的承载力将逐步下降，水资源短缺和水环境污染将长期制约经济社会发展。水资源必须由工程水利向资源水利转变，做到“水资源的开发、利用、治理、配置、节约”。基于这种形势，2001年初，由43位院士和300名专家提交的中国可持续发展水资源战略研究报告认为，解决我国水的问题，核心是提高用水效率，建设节水型社会。时任中共中央总书记的江泽民同志在中央人口资源环境工作座谈会上讲到：“要把节约用水放在突出位置，大力推行节约用水措施，发展节水型农业、工业、服务业，建设节水型社会”。 国家十五计划纲要首次明确提出要建设节水型社会。2002年8月修订的新水法规定，要发展节水型工业、农业和服务业，建立节水型社会。什么是节水型社会？有学者从微观的角度指出：“在水资源相对短缺的前提下，在技术、经济可能的条件下，人们的意识及行为高度自觉，在工业用水、农业用水、生活用水、水力和地热发电及其他用水方面均能高效并节约用水的一种社会形态”。张掖市节水型社会的试点是我国首次开展的区域性综合节水示范项目，试点工作对于我们认识节水型社会有重要参考价值。实践认为：节水型社会指人们在生活和生产过程中，在水资源开发利用的各个环节，以提高水资源利用效率和效益为目标，以水资源管理为主要内容，将现代水权和水价理论同区域实践相结合，在积极培育和强化公众节水意识的基础上，通过政府调控、市场引导、公众参与，采取法律、行政、经济、技术和工程等措施，建立与水资源承载力相适应的经济结构体系、与水资源优化配置相适应的节水工程体系、与水权明晰相适应的水资源管理体系，实现全社会用水在生产和消费上的高效合理，支持区域经济社会的可持续发展。如果从定量的角度来描述，建设节水型社会是指各部门用水的量的规定性， “包含三重相互联系的特征：效率、效益和可持续。节水效率的含义是降低单位实物产出的水资源消耗量，节水效益是提高单位水资源消耗的价值量，节水可持续是水资源利用不以牺牲生态环境为代价” 。 2、本质特征。节水型社会和通常讲的节水，都是为了提高水资源的利用效率和效益，但传统的节水更偏重于节水的工程、设施和技术等措施，偏重于发展节水生产力，主要通过行政手段来推动，而节水型社会主要通过制度建设，注重对生产关系的变革和经济手段的运用。节水型社会建设的核心是制度建设，要解决的是全社会的节水动力和节水机制问题，使得各行各业、社会成员受到普遍的约束，需要去节水；使得全社会能够获得制度的收益，愿意去节水，使节水成为用水户自觉、自发的长效行为。因此，“节水型社会的本质特征是建立以水权、水市场理论为基础的水资源管理体制，充分发挥市场在水资源配置中的导向作用，形成以经济手段为主的节水机制，不断提高水资源的利用效率和效益”。建设这种社会制度必须建立政府调控、市场引导、公众参与的节水型社会管理体制，实现流域水资源统一管理和区域涉水事务的统一管理，这是建设节水型社会重要的体制保障。 “节水型社会的建立，是一个强制性制度变迁为主、诱致性制度变迁为辅的过程”，是一场深刻的社会变革。节水型社会是水资源集约高效利用、经济社会快速发展、人与自然和谐相处的社会， 建设节水型社会的核心是正确处理人和水的关系，通过水资源的高效利用、合理配置和有效保护，实现区域经济社会和生态的可持续发展。建设节水型社会是全面建设小康社会的重要支撑工程，节水型社会的根本标志是人与自然和谐相处，它体现了人类发展的现代理念，代表着高度的社会文明，也是现代化的重要标志。3、意义。建设节水型社会是解决我国干旱缺水问题的战略举措。我国水资源人均占有量不足2200立方米，约为世界人均水资源占有量的四分之一，北方地区只有990立方米，不到世界人均值的八分之一。水资源空间分布不均，与土地、矿产资源分布和生产力布局不相适应，降雨年内年际变化大，造成一些地区旱灾频现、水资源供需矛盾突出等问题。水污染严重更加剧了水资源短缺。1991年以来，平均每年因旱受灾耕地面积4.12亿亩，占全国耕地总面积的五分之一强，平均每年因旱减产粮食280多亿公斤；全国660座城市中有400多座城市缺水，其中近110座严重缺水；城市、工业年缺水近60亿立方米，影响工业产值2300多亿元。特别是近年来我国北方地区连续遭受严重干旱，水资源短缺一年甚于一年，水荒步步紧逼。据预测，我国人口在2030年左右将达到峰值16亿，届时人均水资源量只有1750立方米，将列入严重缺水的国家。在充分考虑节水的情况下，估计届时用水总量为70008000亿立方米，而全国实际可能利用的水资源量约为80009000亿立方米，预计用水量已经接近可利用水量的上限，水资源进一步开发的难度极大。如果不采取有力措施，我国有可能在未来出现严重的水危机。与水资源短缺的现实相比，我国水资源利用方式粗放，在生产和生活领域存在严重的结构型、生产型和消费型浪费,用水效率不高，节水潜力巨大。2003年我国万元GDP用水量为465立方米，是世界平均水平的4倍。农业灌溉用水有效利用系数为0.40.5，发达国家为0.70.8；全国工业万元增加值用水量为218立方米，是发达国家的510倍，水的重复利用率为50，发达国家已达85；全国城市供水管网漏损率达20%左右，仅城市便器水箱漏水一项每年就损失上亿立方米。我国在污水处理回用、海水、雨水利用等方面也处于较低的水平。我国严峻的水资源形势与目前节水水平的矛盾说明，传统的主要依靠行政措施推动节水的做法已不适应形势的要求。我们必须按照科学发展观和五个统筹的要求，总结节水实践经验，创新节水工作模式，节水型社会建设，提高资源利用效率和效益，改善生态环境，增强可持续发展能力,实现人与水和谐相处，促进经济、社会、环境协调发展，从而推动整个社会走上生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路。二、黑河流域水资源的现状及主要问题1、概况。黑河是我国第二大内陆河，发源于祁连山北麓，干流全长821km。它发源于青海祁连山北麓，流经青海、甘肃、内蒙古三省（区），流域总面积为14.29万km2，其中青海省为1.04万km2 ，甘肃省为6.18万km2，内蒙古自治区约为7.07万km2。横穿甘肃河西走廊北下，最终流入内蒙古西北部，汇入东、西居延海。黑河出山口莺落峡以上为上游，河道长303km，面积1.0万km2，气候阴湿寒冷，植被较好，是黑河流域的产流区；莺落峡至正义峡为中游，河道长185km，面积2.56万km2，两岸地势平坦，光热资源充足，人工绿洲面积较大，中游的张掖市，地处古丝绸之路和今日欧亚大陆桥之要地，农牧业开发历史悠久，自古以来享有“金张掖”之美誉，是我国西部重要的商品粮基地；正义峡以下为下游，河道长333km，面积8.04万km2 ，除河流沿岸和居延三角洲外，大部分为沙漠戈壁，气候非常干燥，属极端干旱区风沙危害十分严重，为我国北方沙尘暴的主要来源区之一，黑河下游额济纳绿洲，是阻挡风沙侵袭、保护生态的天然屏障。黑河流域的生态环境问题关系重大，不仅事关流域内居民的生存环境和经济发展，也直接影响西北、华北地区的环境质量。黑河流域人口总数18126万人。人口密度约141人，其中农业人口14062万人，非农业人口4065万人。全流域土地面积19243万亩，其中山丘区4204万亩，占219；走廊农业绿洲区面积8396万亩，占436；荒漠区6643万亩，占345。流域内共有耕地面积615万亩，灌溉面积4846万亩。2、水资源现状。黑河流域的水资源具有多次转化和重复利用特点。祁连山区降水和融冰化雪水，部分渗入地下含水层，补给中、下游地下水；部分形成地表径流，沿山区河道下泄，至出山口被引入上游灌区，其中部分耗于蒸发和作物蒸腾，部分经河道、渠道、田间下渗，补给中游地下水；中游的河道、渠系、田间下渗量又补给下游地下水，在下游灌区出露或被引用，下游灌区的下渗水量和地下潜流量，最后潜入流域末端或沙漠。由此可见，黑河流域上、中、下游水利联系密切，水的重复利用提高了水资源的利用程度。全流域现状用水量3358亿，其中地表水3039亿，地表水利用率达879。按行业部门划分，农业用水3175亿，占流域全部用水量的946；工业用水142亿，占42；城镇生活用水017亿，占05；农村生活用水023亿，占07。全流域总需水量3802亿，其中农业需水量3123亿，占总需水量的821；工业需水量142亿，占总需水量的37；城镇生活需水量017亿，占总需水量的05；农村生活需水量（包括牲畜用水）038亿，占总需水量的10；生态环境需水量482亿，占总需水量的127。经计算，黑河流域在50、75、95等三种保证率的可供水量分别为3481亿、3230亿和2986亿，其中地表水可供水量分别为3163亿、2912亿和2667亿，分别占流域相应保证率可供水量的908、901和893。供需平衡后，黑河流域三种不同保证率50、75和95的缺水量分别为320亿、572亿和816亿，缺水率（缺水量与需水量之比）分别为84、150和215。13黑河中游的张掖市集中了黑河流域92%的人口、83%的国民经济用水量和76%的国民经济耗水量。进入20世纪60年代，随着流域人口的逐渐增加及其对自然资源的掠夺性开发，上游森林被过度砍伐，林草退化，源头雪线上升，水源涵养大幅度下降；中游地区过度垦荒种田，发展人工绿洲，人为扩大了农业灌溉的用水量，超过了流域水资源的承载能力，挤占了下游的生态用水，导致下游终端湖泊消失、众多天然河道废弃并形成绿洲内部沙源、天然绿洲萎缩、土地沙漠化发展迅速，下游断流时间由50年代的100天增加到目前的近200天，西居延海、东居延海先后干涸，下游三角洲地区的胡杨、沙枣和柽柳等面积减少了86万亩；三角洲地区植被覆盖度大于70 %林灌草甸草地减少了约78 %，而覆盖度小于30 %的荒漠草地和戈壁、沙漠面积增加68 %，随着沙化面积增加，沙尘暴危害加剧，使得本区域环境恶化、生物物种减少、经济与社会稳定发展受到严重制约，而且已威胁到整个流域的生态安全和国防建设的环境保障。黑河流域的生态环境恶化，不仅直接影响下游居民的生息繁衍和区域经济的发展，还关系到我国西北地区的整体环境变化。由于大量垦荒造成草地面积大幅度减少，尚存草地由于高强度过牧而退化严重，不合理的产业结构不仅限制了区域经济的稳定发展，而且加剧了水资源供需矛盾，导致土地沙漠化、盐碱化等生态环境连锁反应。3、初步成果。国家批复张掖市黑河流域近期治理项目及确定第一个建设节水型社会试点以来，止目前，累计完成总投资11.7548亿元完成干渠441.3km，支渠589km，斗渠584km，田间配套98.1万亩，新打机井408眼，旧井改造752眼，高效节水面积39.2万亩，天然林封育10万亩，草原围栏20.963万亩，人造水保林0.6万亩。已完成的节水工程减少渠口引水量3.7亿，增加正义峡下泄量1.77亿；干、支、斗三级渠系水利用率由2000年的59%提高到2004年64%，总体渠系水利用率由的2000年55.7%提高到2005年60.7%。累计向下游下泄水量52.63亿，占六年来水量95.23亿的55.26%，实现了黑河全干流通水，使位于黑河中游的张掖市与下游的内蒙古之间的用水矛盾得到有效化解，为改善下游生态环境发挥了重要作用，目前，居延海碧波重现，湖面较长时间保持在20以上，焦渴枯竭的额济纳绿洲重新焕发了生机。由于大力发展高新节水、田间配套、合渠并口、废止小型平原水库、退耕还林草、天然林封育等，从客观上营造了建设节水型社会的氛围，特别是实施黑河分水后，将黑河干流60%以上的水量分配给下游，给张掖只留下不足40%的水量，水资源供需矛盾急速加剧的现实迫使张掖市选择了节水型社会建设，有效推动了明晰水权、总量控制、定额管理、水票运转等制度和措施的出台及“政府调控、市场引导、公众参与”的水资源管理运行机制的形成。随着黑河节水工程和分水方案的实施及节水型社会试点建设的推进，初始水权得到明晰，层层实施总量控制，从行政区域和行业用水两个层面制定了用水控制指标，并逐级控制落实到基层和用水户，核发了水权使用证，所以用水户有了用水压力和水危急感，尤其成立用水者协会和实行定额水价、允许水量交易后，用水户特别是广大农民群众参与了水资源管理，关心水、珍惜水的意识明显增强。4、主要问题4.1、节水尚未转变到节水型社会。开展节水工程建设，大力推广节水技术，仅仅属于技术范畴的问题。而建立节水型社会是观念的转变、认识的提高、思想的解放、体制的变革，是一场深刻的社会变革，从传统用水粗放型社会走向节水型社会，本质上是从浪费水的旧体制转向高效用水的新体制，需要经历思想意识形态的变革、大规模的制度创新和制度变迁。制度的变革、观念的更新需要一个长期的过程，不是一蹴而就的。张掖历来就存在严重的用水浪费现象，长期以来，水资源缺乏统一调度和 统一管理，用水方式粗放，水资源浪费严重，过去，农田灌溉定额平均高达666/亩，远远高于全国平均水平421/亩，群众心中有“水从家门过，不浇也是错”的观念，水资源基本上是粗放管理、粗放使用。虽然经过了黑河近期治理和建设节水性社会的试点工作，但张掖人民尚未从过去传统的用水观念转变到自觉、主动的节水意识上来。4.2、水资源的综合管理体系不统一。节水型社会建设涉及到不同地区、不同行业、不同产业、不同用户，涉及到人口资源环境的协调发展，涉及到千家万户的根本利益，需要政府强有力的领导，需要各部门的密切协作，需要全社会的共同行动。社会各界要积极参与节水型社会建设，创建节水型城市、节水型社区、节水型企业。每个人都应当拥有良好的用水习惯，严格监督浪费水、污染水的不良行为。张掖市通过试点工作，虽然已经初步形成了“总量控制、定额管理、以水定地（产）、配水到户、公众参与、水量交易、水票流转、城乡一体”的节水型社会建设运行机制和体制，但这主要集中在农业用水领域，城市、工业、生活、生态用水的综合管理体制尚未形成，各领域用水管理机制不协调、不畅通，特别是城市用水管理没有突破，水价体系不健全，城市供水价格改革、污水处理收费制度尚未启动，居民节水意识不强。从表面上看成立了水务局，但水务局的职能仍然是管理农业用水，还没有转变到水资源的综合管理方面，没有发挥对城市、工业、生活用水统一管理的作用。 4.3、产业结构调整没有发生根本改变。建立与区域水资源承载能力相协调的经济结构体系，实现从“以需水能力定供水能力”到“以供水能力定经济结构”的转变，这是节水型社会建设三大主要任务之一。张掖市在确定建设节水型社会的思路时，提出以经济结构的战略性调整统揽全局，全面实施工业强市、产业富民、推进城镇化进程三大战略，通过加快努力减轻农业和土地对有限水资源压力，全面提高水资源的承载能力。目前，张掖市一、二、三次产业结构中，一产比重仍比较大，农业用水量大而用水率低，其中农田灌溉用水比例占农业用水的90%以上，区域单方水GDP产出为2.18元，是全国平均水平的1/6，农业内部结构不合理，高效节水农业规模小，草畜产业发展缓慢，农业用水“一头沉”的问题十分突出。二、三产业的发展还相对滞后，工业用水重复率为45%，远低于全国72%的平均水平，量水而行，以水定发展，加快二、三产业的发展，努力减轻农业和土地对有限水资源压力，全面提高水资源的承载能力，建立与区域水资源承载能力相协调的经济结构体系还需进一步努力。4.4、补偿机制不完善。新旧体制的转变通常要付出很高的变迁成本，第一是打破旧制度的变革成本，第二是建立新制度的运行成本。体制转变的根本原因是随着资源稀缺程度的增加，引入新制度的收益大于成本。但是由于制度变迁成本和收益的不对称性，较高的变迁成本会阻碍新制度的引进，这是节水型社会难以建立的根本原因。张掖市实施黑河近期治理近期治理和建设节水型社会试点，每年被迫减少23引水量，引水量的减少，直接导致两种结果，一是地下水位下降，区域生态系统变得更加脆弱，一定时期生产受到影响，效益下滑；二是水费收入明显减少，水务部门的利益得不到保障。在真正意义上的节水型社会尚未建立、市场在水资源配置中的作用尚未发挥的时期内，如何确保生产效益和部门利益，国家还没有一套完善的补偿机制。否则该地区的水资源利用将继续以牺牲下游生态为代价。4.5、节水投入不足。节水的主要手段有技术手段、工程手段、价格手段、行政手段和法律手段。国家对节水的投入主要是促进节水的工程手段和技术手段。工程方面的投入主要体现在水资源配置、节水灌溉等工程建设、饮水安全工程、防污治污投入方面；技术方面的投入则体现在促进工业节水技术改造、农业节水灌溉技术改造、节水技术基础研发投入等。张掖市节水工作虽然完成了大部分黑河近期治理和节水型社会建设试点的项目工程，也取得了一定的成效，但国家在巩固和深化节水型社会建设的成果，在黑河综合治理、工业、农业节水灌溉技术改造、节水技术基础研发、水资源配置、饮水安全工程、防污治污等各方面还没有建立连续的、稳定的投入机制。4.6、法制化管理有待加强。建设节水型社会必须做到依法治水，依靠法律、法规和制度建成全社会节约用水的长效机制，随着节水型社会试点工作的深入推进，政策法规不健全，缺乏制度保障的问题逐步暴露出来，除了张掖市制订的地方性规定外，国家没有出台关于节水管理、水资源费征收管理法规，同时，对水资源所有权、使用权的确定和归属、水权转让和交易、水价制定和实施等方面都需要相关法律支撑。三、对策和建议1、加强节水意识的培养。在可持续发展成为国际社会普遍共识的背景下，环境道德教育已成为现代教育价值的重要内涵。环境道德教育“是公民德性、人格养成的教育，是保护环境、实施可持续发展、迈向生态文明的灵魂教育。”广大人民群众的节水意识和节水道德是建设节水型社会的基础，只有人民群众积极广泛的参与，才能形成节水型社会建设的良好氛围和环境。因此，要进一步开展广泛的宣传教育，使黑河流域的每个公民真正懂得黑河流域社会资源危机以及生态环境问题和水资源安全问题。使人们自觉投身到建设节水型社会的行动中。2、强化水资源的统一管理。切实转变工作职能，建立统一管理、分级负责、职责明确、运转协调、行为规范的水资源管理体制，才能实现水资源的有效调控和优化配置，才能保证水权明晰、总量控制、定额管理、用水结构调整等各项制度和措施落到实出，才能把节水型社会建设稳定有序地推向前进。因此，要进一步规范和完善水务一体化管理体制，通过行政、经济、工程、技术等手段，实现各行业、各类用水的统一管理。3、创新运行机制。水权管理为节水型社会的建设提供了制度框架，有效的运行机制是实施水权管理的前提，也是建设节水型社会的关键。建立水权制度有效运行的机制，需要政府主导下全社会的共同努力。要发挥政府的主导作用，从政策、资金上支持建设节水型社会；根据水资源承载能力，调整经济结构和产业结构，充分发挥价格杠杆对资源的配置作用，深化水价改革，开展全面、公平的水市场交易，监督水权交易；保障生态用水和环境用水等等”。 政府从直接行政管制转向宏观调控