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行政法学 董世坤 2020 3 18 1 绪论 行政法的地位 作用 任务行政法学课程属于法学本科学习主干课程 建设社会主义法治国家的中心环节就在于 依法行政 对行政法学的学习 研究有助于理解 推进我国的法治进程 这也是法科学生进入国家机关工作 从事法律实务的必备法律素养 同时是真正掌握我国三大诉讼法之一 行政诉讼法精髓的必经之途 理解行政法学的特有法学地位及其实践运用环节 理论发展趋势 培养行政法的分析思路 并为行政诉讼法学的学习打下坚实的实体法基础 2020 3 18 2 前期理论基础 法理学 及 宪法学 系本门课程学习的前导 只有在初步掌握 法理学 相关法学基本范畴知识的基础上 才能顺利开展行政法学的学习 而 宪法学 则是行政法学的基础 一切行政法学的基本范畴及其发展都与宪法有着密不可分的关系 行政诉讼法 为 行政法学 课程的后修课程 只有在学习并掌握 行政法学 相关知识及其发展趋势的基础上才能真正掌握行政诉讼法学 才能具体地运用行政诉讼技术为法律实务及理论研究服务 2020 3 18 3 相关学习资源 书籍 各种行政法教材 北大版 人大版 中政大版等外国行政法译著各专题著作期刊 行政法学研究 人大复印报刊资料 及其他法学刊物中国期刊网网站 中法网行政法论坛 大松行政法网 中国公法信息网 中评网及北大法律信息网等 2020 3 18 4 行政法学知识体系图 一 行政法基础 全面推进依法行政实施纲要 二 行政法主体1 行政主体 国务院组织法 地方组织法 等2 公务员 公务员法 三 行政行为1 抽象行政行为 立法法 行政法规制定程序条例 等2 具体行政行为 行政处罚 行政处罚法 治安管理处罚法 行政许可 行政许可法 行政强制 行政强制法 其他 政府信息公开条例 四 行政救济1 行政复议 行政复议法 行政复议实施条例 2 行政诉讼 行政诉讼法 行政诉讼法若干问题解释 行政诉讼证据规则 行政诉讼撤诉解释 等3 国家赔偿 国家赔偿法 司法解释 2020 3 18 5 第一章行政法概述 第一节行政法的概念 行政 行政权 行政法 第二节行政法关系第三节行政法基本原则一 行政合法性原则二 行政合理性原则 一 行政公开原则 二 行政公正原则 三 比例原则 四 信赖保护原则 2020 3 18 6 第一章概述第一节行政法的概念 一 行政公共行政私行政 2020 3 18 7 案例1派出所对殴伤行为的行政处罚案 王某从甲市到乙市办事 次日临晨 王某到其家在乙市的姐姐家 其姐姐家与张某的住所分属前后相临的两栋楼 黑夜里王某误将张某所住的3栋楼当作其姐姐所住的4栋楼 王某上楼来到张某家门口 用其姐姐给的钥匙开张某的房门 开了约两分钟 门打不开 正在睡觉的张某夫妇被开门声吵醒 以为是小偷 便拿了一把水果刀去开门查看 王某听到房内有动静后没出声 张某开门后发现王某站在门口 手里拿着长条状物 实是报纸 便用水果刀向王某刺去 致王某左肩受伤 被送医院住院治疗 用去医药费1050元 后经乙市公安局鉴定为轻微伤 乙市兴旺街派出所经调查 取证 询问当事人后 于同年10月15日作出治安管理处罚书 对张某殴伤王某的行为给予治安拘留5日处罚 并裁决张某赔偿王某1000元 负担医疗费1050元 张某不服上述两项裁决 向乙市公安局申请行政复议 乙市公安局经复议后 作出了维持的决定 张某仍不服 向乙市人民法院提起行政诉讼 2020 3 18 8 案例2高校退学处理案 1994年9月田某考入北京某大学 取得本科生学籍 1996年2月 田某在参加一课程补考过程中 随身携带有该课程公式的经条 中途去厕所时 纸条掉出 被监考老师发现 监考老师虽未发现田某偷看纸条的行为 但还是按照考场纪律 当即停止了田某的考试 同时 北京某大学于同年3月5日按照该校 关于严格考试管理的紧急通知 之规定 决定对田某按退学处理 田某不服 遂向法院提起诉讼 问 北京某大学退学处理的行为 是否属于行政意义上的行政 2020 3 18 9 案例3中国足协处罚案 2001年因牵扯进甲B五鼠事件 当时还徘徊在甲B联赛的长春亚泰被取消了升入甲A的资格 而长春亚泰足球俱乐部因不服足协的处理决定 于2002年1月7日向北京市第二中级人民法院提起行政诉讼 思考题 中国足协作为一个非国家的社会团体 其管理活动是否也属于行政法上所谓的 行政 2020 3 18 10 案例4霍小兵诉招商银行北京分行东方广场支行收缴假币行政强制措施案 霍某于2002年2月4日中午到招行东方广场支行处存款 银行工作人员李某在收取存款时发现其中一张1999年版 冠字号码为GB09803019 票面金额为100元的人民币为假币 当即告知了原告 并将该币交由在其郊侧工作的另一工作人员苏某复核确认 苏某经复核确认后 李某分别在该币正面水印窗和背面中间位置处加盖了 假币 印章 并向霍某出具了 假币收缴凭证 同时告知霍某如对收缴假币有异议 可在3个工作日内向中国人民银行或中国人民银行授权的中国工商银行 中国农业银行 中国银行 中国建设银行申请鉴定 霍某在该凭证 持有人签字 处签名 2002年2月6日 霍某向招行东方广场支行提出鉴定申请 2002年2月8日 建行东四支行对由招行东方广场支行委托鉴定的冠字号码为GB09803019的人民币鉴定为假币后 招行东方广场支行予以没收 并出具了有持币人签名 伪 变 造字头号码为GB09803019等要素的中国建设银行 发现伪 变 造币没收证明单 霍某不服 向法院提起诉讼 要求撤销招行东方广场支行的收缴行为及鉴定行为 招行东方广场支行能否作为行政主体 2020 3 18 11 案例5 公司对员工出勤的管理 对员工工作的分配等管理活动 2020 3 18 12 公共行政与私行政的区分1 目的不同 公共利益 私人利益如何界定公共利益 2 手段不同 强制性手段 平等协商等非强制性手段 3 法律关系不同 不平等 平等 4 救济途径不同 2020 3 18 13 公共利益的认定 教育部 高校按性别划分录取分数线是基于国家利益考虑 强制拆迁是为公共利益还是商业利益 思考 公共利益认定的标准 受益主体的共同性 受益内容的共同性 拓展思考 公共利益与私人利益的融合与一体化趋势 2020 3 18 14 2020 3 18 15 2020 3 18 16 二行政权力与公民权利 蔡霞 公权与私域 警惕公权力法外滥权侵害公民蔡霞 宪政民主才能使中国长治久安 2020 3 18 17 一 行政权力1 行政权 行政职权 抽象与具体 2 行政权的演变3 行政权的内容与表现 二 行政权与公民权行政权 法无授权即禁止 公民权 法无禁止即自由 2020 3 18 18 2020 3 18 19 2020 3 18 20 中国 私人承包治安管理权案 据 宁波日报 2003年1月1日报道 针对农村治安工作的新形势和面临的新问题 宁波市鄞州区五乡镇在该镇明伦村开展治安工作承包试点 五乡镇综治办 派出所起草了安全防范承包责任制的实施细则 如工作目标 具体工作任务 奖惩措施和组织管理等 并决定村安全防范工作承包人采取公开招标方法产生 在广泛发动的基础上 20多位村民报名要求竞标2003年村治安防范工作 结果 该村村民张伟忠以最接近标底的2 52万元的价格 拿到了该村2003年度安全防范工作的承包权 张伟忠随即签署了安全防范承包责任制的协议书 2020 3 18 21 协议要求2003年明伦村治安 刑事案件允许发案基数为12起 每多发一起治安 刑事案件扣现金1000元 每少发一起案件奖现金200元 私房出租漏管 暂住人口登记做证未达标准的 发现一起要扣5元到50元不等的现金 夜间巡逻未达规定要求的 发现一次扣现金20元 年终测评 群众安全感 满意率和基本满意率低于标准的 每下降一个百分点扣100元 高于标准的 每上升一个百分点奖100元 治安承包责任制实行队长负责制 队长 承包人 可以自行组织人员 但被组织人员素质须经派出所审核 承包人要遵守有关规定 思考题 传统行政法学理论认为行政权具有不可处分性特征 本案的的发生是否构成了对这一理论的挑战 法治国原则 辅助原则是其理论基础 2020 3 18 22 紫霞湖溺水案 原告诉求 2001年6月16日上午9时左右 原告之女乔某某 在被告负责管理的紫霞湖游泳时 溺水身亡 时近中午 抢救人员才将尸体打捞上来 原告认为 根据江苏省人大常委会批准通过的 南京市中山陵园风景区管理条例 之规定 被告是中山陵园风景区的法定管理机构 依法享有行政管理职权 更负有保证游客安全的不可推卸的行政职责 众所周知 紫霞湖一方面是游泳胜地 泳者众多 另一方面因其水下地形复杂 湖水温差太 年年都有溺水死亡事件发生 做为主管机关 被告对此心知肚明 却熟视无睹 既不采取完善有效的安全防范措施 也不采取严格的 切实可行的管理和处罚措施 仅仅竖几块 禁止游泳 违者后果自负 的牌子 其实质是将本应由被告履行的法定的保证游客人身安全的义务完全转嫁给了游客自己 很显然 被告没有充分 完整 适当 及时的履行自己的行政职责 被告的行政不作为 客观上直接导致了紫霞湖年年都有游客溺水 本案的被侵害人 年仅13岁的乔某也不幸成了被告不切实履行法 定职责的牺牲品 请求 1 判令确认被告不履行法定安全保护职责违法 2 判决被告承担行政赔偿责任 向原告支付死亡赔偿金 丧葬费共205900元 3 被告承担本案诉讼费 2020 3 18 23 被告答辩 原告无诉讼主体资格 2001年6月16日9时 原告之女乔某某与同学共三人到中山陵园风景区紫霞湖公园 没有购买门票 径自从公园旁一公共厕所边小路攀爬铁丝网围栏进入紫霞湖公园 并擅自下湖姨水 游泳 很快发生溺水事故 乔某某不幸溺水死亡 被告认为 乔某某等三名未成年人 脱离法定监护人的监护 又不购买门票翻爬入园 摆脱公园管理者的管理 答辩人对未购门票偷入园者无法行使管理职责 其自身也当然不能受到 南京市中山陵园风景区管理条例 第二十六条的保护 其与答辩人之间既无合同法律关系 也无法定管理 保护之行政法律关系 原告以死者乔某某近亲属的名义提起行政诉讼显然不具备原告的诉讼主体资格 原告所诉的没有尽安全保护义务 不能成立 所谓行政不作为 是与行政作为相对应而存在的 指的是行政机关怠于履行法定职责的行为 而答辩人在组织实施 管理条例 中各项职责时 采取了积极的方式予以实施 防范措施 第一 在门票上已加盖了警示印章 第二 在湖边我们树立了6块警示牌 第三 2020 3 18 24 我们引导游客在游泳池内游泳 我们同时不断广播告知游客不要在湖内游泳 我们已尽到了管理义务 不能因为答辩人采取了许多积极有效的措施但仍发生溺水事故 仍表明答辩人不积极履行 法定职责 争议焦点 1 原告起诉的事项是否属于行政审判权限范围 2 原告是否具备提起本案行政诉讼的资格 3 被告是否具有保护在紫霞湖内嬉水 游泳者人身安全的法定职责 2020 3 18 25 判决结果 本院认为 依据 南京市中山陵园风景区管理条例 第四条规定 被告是地方法规授予行政管理职权的行政管理主体 虽然中山陵园管理局持有 企业法人营业执照 但中山陵园管理局在从事民事活动时 不排除对整个中山陵园风景区进行行政管理的职责 在凭票入园的管理区域内 中山陵园管理局仍然负有行政管理的法定职责 原告认为被告没有履行法定职责 其请求事项属于行政审判权限范围 本案原告是乔某某的父母 乔某某溺水身亡事故是发生在被告行政管理区域内 根据 中华人民共和国行政诉讼法 第二十四条第二款规定有权提起诉讼的公民死亡 其近亲属可以提起诉讼 因此 本案原告具备提起本案行政诉讼的资格 根据 南京市中山陵园风景区管理条例 的规定 中山陵园管理局虽然是风景区的管理机构 但是只能在该条例规定的范围内行使行政职权 该条例第二十六条的规定 并不适用本案 因此 原告起诉被告不作为的理由不能成立 因原告起诉被告不作为的理由不能成立 原告一并提出的行政赔偿请求本院不予支持 据此 依照 最高人民法院关于执行 中华人民共和国行政诉讼法 若干问题的解释 第五十六条第 一 项的规定 判决如下 驳回原告诉讼请求 本案案件受理费100元 由原告负担 启示 国家职能的发展变化 行政权已从消极防御领域拓展至积极保障范畴 从单一的干预行政走向干预行政 给付行政等多元化方向 2020 3 18 26 三 行政法 行政 行政法 2020 3 18 27 四 行政法的渊源 一 正式渊源宪法 法律 行政法规 地方性法规 行政规章 自治条例与单行条例 法律解释 国际条约 2020 3 18 28 现行法律规范冲突的解决规则 1 层级冲突 上位法优先2 同级冲突 由有权机关决定或裁决3 新旧冲突 新法优先4 种属冲突 特别法优先5 地域冲突 以属地为原则6 国际条约的位阶适用 2020 3 18 29 案例 行政法规与法律的冲突 陈某诉洛阳市劳动教养委员会案 年 月 日下午 时许 陈某伙同他人 手持钢管 角铁等物 到该县江左乡杜海良家将其面包车砸坏 损物价值 元 陈某还两次以威胁手段向村民强行收取屠宰费数百元 事发几个月后 陈某等人陆续被伊川县公安局刑警队控制 2007年 月 日 陈某被警方刑事拘留 关入伊川县看守所 随后 公安机关按照刑事办案程序将陈某等人的犯罪材料报给当地检察院 提请对其进行逮捕 月下旬 检察机关以情节轻微 造成损失不大以及证据不足为由 对陈某作出不予批捕的决定 月 日 伊川县看守所向陈某下发了 释放证明书 并用 不构成犯罪 来解释释放他的理由 然而拿到释放证明后 陈某却并没有如期获得自由 等待他的 是两年劳教生活 月 日 洛阳市劳动教养委员会做出决定 根据 劳动教养试行办法 第十条第 四 项 第十三条之规定 现决定对陈某劳动教养贰年 对此决定不服 原告向洛阳市西工区人民法院提起了行政诉讼 在向法院提交的行政诉状中 原告列举了三条理由 其中第三条为 洛阳市劳动教养委员会做出的劳动教养决定没有法律依据 劳动教养的依据是 年国务院转发 公安部出台的 劳动教养试行办法 是一部行政法规 根据 中华人民共和国行政处罚法 中华人民共和国立法法 的规定 行政法规可以设定除限制人身自由以外的行政处罚 对公民政治权利的剥夺 限制人身自由的强制措施和处罚只能由法律规定 因此 劳动教养试行办法 不能作为劳动教养的法律依据 原告请求法院撤销洛阳市劳动教养委员会对原告的劳动教养决定 2020 3 18 30 唐慧事件 2006年10月 唐慧的女儿乐乐被诱骗 强奸并卖入 妓院 在随后的三个月内 被逼卖淫100多次 得知11岁幼女被逼卖淫 受害人母亲只身将女儿救出 却在长达两个多月的时间里遭遇当地警方 无人受理 的不作为对待 直到唐慧 以死相逼 警方才正式立案 司法程序走得并不顺畅 湖南省高院曾在2008年8月 2009年10月两次撤销本案原判 发回重审 永州市中院先后作出的三份判决 对一干被告的刑责随着两次撤销原判而逐渐加重 1 2012年6月5日 湖南省高院作出终审裁决 包括 妓院 老板秦星在内的两名被告因强迫卖淫罪被判死刑 4人被判无期徒刑 另有1人获刑15年 2 在终审之后 唐慧仍不满判决 她要求200万的赔偿和全部7名犯人判处死刑 为此她进行了上访 并且还在法院办公室滞留和做出一些过激行为 3 不过 同年8月 因不满永州司法机关对该案的处理 曾多次上访的乐乐母亲唐慧被以 严重扰乱社会秩序 造成了极坏的社会影响 的名义送进劳教所 2 2020 3 18 31 2020 3 18 32 李慧娟案 2003年 河南洛阳中院法官李慧娟审理了一宗 种子案 该案中 甲公司 汝阳县种子公司 委托乙公司 伊川县种子公司 培育种子 双方约定了数量 质量 价款 交货时间等 乙公司培养完种子后 没有依约将良种卖给甲公司 而是高价卖向市场 给甲公司造成了经济损失 甲公司依法将乙公司告到法院 洛阳中院女法官李慧娟在审理这起民事纠纷中发现原被告双方争议中一个很大的焦点是案件标的价格是适用市场价格还是政府指导价格 根据河南省人大1989年出台的 河南省农作物种子管理条例 应该适用政府指导价格 但根据1998年的 价格法 和 种子法 应该是适用市场价格 如果按照政府指导价 则乙公司需赔偿7万元 但如果按照市场价格 乙公司则应赔偿70万元 2020 3 18 33 王某诉某市财政局征税决定案 王某系某市 经国务院批准的较大市 农民 于1995年5月开始承包位于该市郊区的荒山 欲种果树 因该荒山以前未开发过 王某为使该山适于果树生长 遂对该山进行了辟荒 1999年 王某开始去的果品收入 2003年 该市财政局开始向王某征收农业特产税 但王某拒绝缴纳 某市财政局遂根据农业部 财政部共同制定的规章 关于进一步做好农业特税征收工作的通知 第5条的规定 对王某做出征收农业特产税3000元的决定 王某不服 向人民法院提起行政诉讼 原告诉称 根据本市人民政府制定的规章的规定 在新开发的荒山上生产农业特产品的 从有收入的那一年起 免交5年农业特产税 其在2003年上享有免税的权利 被告的决定缺乏法律依据 被告辩称 根据农业部 财政部共同制定的规章的规定 纳税人在新开发的荒山 荒地 滩涂 水面上生产农业特产品的 从有收入的那一年起 免征农业税1至3年 因此 市财政局对王某的征税是正确的 2020 3 18 34 二 非正式渊源 软法 现象内部规定 案例 判例法 田永案 2020 3 18 35 中国 110延迟出警案 2001年9月 武汉市某区一名中学生被违章小客车撞伤 送医院抢救无效死亡 于是 死者的父母以该区公安分局出警太慢 导致其女得不到及时抢救为由向区法院提起行政诉讼 并请求国家赔偿 区法院经审理认为 依据 人民警察法 有关 立即救助 之规定和武汉市公安局 110接出警工作规范 中 城区出警民警必须5分钟赶到现场 郊区10分钟内赶到现场 的规定 区公安分局延迟出警的行政行为违法 公安局不服一审判决 向武汉市中级人民法院上诉 市中院审理本案后认为 武汉公安局 110接出警工作规范 所规定的出警时间是公安机关内部对干警工作要求的规范 没有证据证实该规范对外公布 所以不具有法律效力 2020 3 18 36 基于这样的认识 武汉市中院撤销原判 驳回了一审原告的诉讼请求 关于本案详情以及相关评述 可进一步参见崔卓兰 于立深著 行政规章研究 吉林人民出版社2002年版 第126页以下 我们通常在探讨行政法法源的时候 常常限于外部法 对于类似 110接出警工作规范 这样的内部规定 则认为其不具有影响国民权利义务的外部法律效果 所以也没有必要在行政法上予以讨论 是否果其如此呢 通过比较法上的考察 似乎可以找到一些答案 德国在学说上区分了形式意义上的法律和实质意义上的法律 实质意义上的法律可以通过多种形式载体予以表现 2020 3 18 37 因此 内部法的法律条文同样迫切需要以法律渊源的形式表现出来 进一步的推论认为 法律渊源的概念不仅包括外部法 也包括内部法 德 哈特穆特 毛雷尔 行政法学总论 高家伟译 法律出版社2000年版 第56页 在日本 内部规则的外部化现象为学者们所津津乐道 在他们看来 校规等内部规定经常具有外部化效果 并作为司法审查的评价基准 日 盐野宏 行政法 杨建顺译 法律出版社1999年版 第73页 王名扬先生在考察法国行政法之后也指出 内部规定内容复杂 法律效果不一 有些内部规定实际上规定外界人员的法律地位 具有执行力量 有些内部规定间接地对外界人员发生影响 王名扬 法国行政法 中国政法大学出版社1988年版 第178页 思考题 结合上述分析以及法源的内涵 进一步思考在中国 内部法 行政规则 有时是否也可以成为行政法的法源 2020 3 18 38 五 行政法的分类 见教材 一 一般行政法与特别行政法调整范围 二 实体行政法与程序行政法行政法规范的性质 三 行政组织法 行政行为法和监督行政行为法行政法的作用 2020 3 18 39 六 行政法的特点 一 形式上 数量多 无统一法典 二 内容上 领域广泛 易变动 实体法与程序法相交织 2020 3 18 40 第二节行政法关系 行政关系 行政法关系一 行政法律关系 书中要点 二 监督行政法律关系 2020 3 18 41 第三节行政法基本原则 行政法治 2020 3 18 42 2020 3 18 43 一 行政合法性原则 一 职权法定 二 法律保留行政活动的做出必须取得法律的授权 必须有法律的明文依据 否则不得为之 1 法律 狭义理解 即全国人大及其常委会所指定的法律 2 法律保留的适用范围 立法法 第8条 第9条所规定的保留事项3 行政应急行为与法律保留之间的协调 2020 3 18 44 三 法律优位 消极羁束 法律 已有规定的情况下 其他法规不得与之相抵触 1 法律 特指全国人大及全国人大常委会的立法 2 已有法律规定的情况下 其他法律规范不得与法律相冲突 3 在法律尚未规定 其他法律规范做了规定时 一旦法律就此事项作出规定 其他法律规范必须进行清理 2020 3 18 45 依法行政原则的困境 一 何为可依之法 二 谁有职权去依法行政 三 如何依法行政 四 依法行政原则是否具有直接法律效力 2020 3 18 46 中国 非典隔离的法律依据案 据2003年5月15日 南方周末 报道 卫生部卫生与法制监督司司长赵同刚表示 我国暂时将非典归入乙类传染病中的特殊传染病加以管理 然而 传染病防治法 规定 对甲类传染病病人和病原携带者 乙类传染病中的艾滋病病人 炭疽中的肺炭疽病人 方可予以隔离治疗 这样 我们当时采取的对非典病人的强制隔离措施就陷入了一种尴尬境地 即缺乏法律依据 对此 赵司长表示 我们是把非典作为乙类传染病中的特殊类来加以管理的 因为是特殊类 所以我们认为可以也需要采取隔离的控制措施 但是对于这一点 却没有明确的法律依据予以授权 思考题 对非典病人的强制隔离是否违反了行政合法原则 法律保留 2020 3 18 47 案例 1987年11月28日 原告张某开办的某市湖溪晓华煤块粉碎厂与某县燃料公司签订了加工煤粉协议书 协议约定 某县燃料公司每月向某煤块粉碎厂提供500吨原煤 每期到货后半年 向该厂收取货款 煤单价每吨为40 82元 合同期为1年半 合同期间 某县燃料公司向该厂收取管理费2万元 合同签订后 双方依约履行 1988年10月 张某将煤块粉碎厂转让给某市稠城镇东风村 改名为 某市东风燃料煤粉厂 此后 张某与某村居民委员会签订了东风燃料煤粉厂承包合同 张某仍为该企业的法定代表人 1989年4月 某县燃料公司提出将原煤单价提高到每吨60元 张某不允 双方发生争议 致部分货款未能结清 1992年12月24日 某县公安局派员到江山市 以江山市城中派出所调查暂住人口为名 将张某骗出家门 强行将其拉上警车 押送到某县安文派出所 当晚10时许 某县公安局向张某出示拘传证 令其签字 张某签上 陈局长说我诈骗 我不签 字样 同年12月28日 某县公安局将事先写好的张某欠某县燃料公司赃款382560 14元的字条 令张某签字后 即派员到江山市 强行拉走张某承包厂里的原煤2031 38吨 1993年1月4日 某县公安局又令张某签署了尚欠某县燃料公司8357元现金的欠条后 被取保释放 张某向法院提起诉讼后 4月20日 某县公安局派员到江山市逮捕张无忌 并把逮捕日期提前到4月13日 张某闻讯外逃 1993年6月21日 某县检察院在上级检察院指令下 作出撤销逮捕张某的决定书 理由是 该案属于经济纠纷 不构成犯罪 2020 3 18 48 二 行政合理性原则 一 行政合理性原则的涵义行政自由裁量权催生行政合理性原则 二 行政公开原则1 行为依据公开2 行为内容公开3 行为过程公开4 相关信息公开 2020 3 18 49 从1994年1月至1996年10月 某就业局收取劳务管理费 劳务服务费 县内临时工管理服务费 临时工培训费和劳务市场收入等共计578698 40元 1996年11月29日 地税局向就业局发出限期申报纳税通知书 12月2日和7日又两次发出限期交纳税款31394 71元的通知 就业局均未按期履行 12月13日 地税局依据 税收征收管理法 第46条的规定 以某地税字第1号税务处理决定 对就业局作出处以应缴未缴的营业税 城建税 教育费附加31394 71元的3倍罚款计94184 13元 限于12月18日前入库 就业局不服 提起行政诉讼 思考 地税局的行政处罚决定主要存在什么问题 2020 3 18 50 案例分析 A市和平村和B市林场村毗邻 1994年 两村因一部分土地 山林的所有权归属发生争议 1995年 州人民政府曾派出调查组进行为期7天的实地调查 提出争议地段归B市林场所有的意见 并以州人民政府办公室的名义作出决定 1 和平村与林场村争执的土地 山林归属林场村所有 2 由林场村一次补偿给和平村1000元 为其在原争议地段造林的补偿 该文件直接发至A市人民政府和B市人民政府 一直未送达给争执双方的和平村和林场村 更未交待诉权和起诉期限 问 本案中 州人民政府的做法是否违法 违反了哪些行政法的基本原则 2020 3 18 51 李燕诉三部委案 李燕称 她想写一篇关于各部委副部长分工的论文 从今年5月中旬开始向14个部委申请公开各部副部长 副主任 的分管部门 兼职状况等情况 李燕认为 副部长有较大的权力 对他们的研究有利于更好认识行政部门的职能分工等 李燕称 14个被申请部委中 中国人民银行 商务部 文化部 水利部 人力资源和社会保障部及环境保护部给出了相关答复 还有些部门提出延长答复时间 李燕称 国土资源部 教育部和科技部均未公开 其中国土资源部称可通过国土资源部官方网站查询 教育部称是内部管理信息 与李燕的特殊需要无关 而且根据规定 一般不属于政府信息公开的范围 建议通过网站及领导活动中查询 科技部答复称 在部长领导下 各位副部长的分工是机关内部工作协调机制 工作分工随工作的发展和领导职务的变化不断调整 李燕查了国土资源部的网站 上面只有各位副部长的生平履历 并没有她想要的分工职责等信息 李燕认为三部委的答复不符合她申请的要求 向一中院起诉国土资源部 教育部和科技部 希望法院判令三部门公开各副部长主要职责 2020 3 18 52 郝劲松诉林业部门案 2008年5月 依据 政府信息公开条例 郝劲松向陕西省林业厅提交信息公开申请 申请公开以下信息 1 2007年10月陕西林业厅组织专家对周正龙所拍摄的华南虎照片进行鉴定后 向社会公布在陕西镇坪发现野生华南虎 请陕西省林业厅公开第一次鉴定报告内容的信息 2 陕西林业厅组织专家第一次鉴定华南虎照片花费了多少纳税人钱款 召开发现野生华南虎的新闻发布会共花费纳税人多少钱款 奖励周正龙花费了纳税人多少钱款 3 陕西林业厅对对华南虎照片的第二次鉴定进行到哪一步 第二次鉴定何时能够完成 4 陕西省林业厅为建立陕西镇坪国家级自然保护区而向国家林业局申报的材料包括哪些内容 15日陕西省林业厅的答复函称 华南虎照 问题已进入调查处理阶段 国家林业局相关人士16日上午透露 原则上他们将于6月23日给予答复 6月23日上午 他到西安市莲湖区法院起诉陕西林业厅 要求公开相关信息 2020 3 18 53 政府信息公开与保密义务的协调 2020 3 18 54 三 行政公正原则回避制度 任职回避 职务回避 平等对待 案例 陈某与于某二人因为邻里矛盾之争发生斗殴 互相造成一定程度的轻伤 事后 公安机关查明此次纠纷二人都有责任 但是考虑陈某素来横行乡里 好挑事端 遂作出陈某行政拘留五日 于某罚款伍佰元的行政处罚 陈某对此处罚决定不服 提起行政复议 2020 3 18 55 四 比例原则1 适当性 目的取向解风歧案2 必要性 法律后果3 狭义比例 价值取向 行政机关为了防治周围环境的烟尘污染 命令工厂将其烟囱增高30米 只有增加烟囱的高度确实有助于防治烟囱污染时 该命令才具有妥当性 只有在不存在其他更少负担的措施的情况下 该命令才具有必要性 只有在费用与所追求的结果并非不相称时 该命令才具有狭义的比例性 2020 3 18 56 某市规划局为A公司颁发建设工程规划许可证 同意A公司将其临沿江大道的二层楼房改建为三层楼房 其后A公司又申请增建两层 但未获批准 一年后 A公司建成5层楼房一栋 命名为A大厦 规划局察知 即向A公司作出了行政处罚决定 其中认定 A公司超出批准范围建成A商厦 属违法建设 商厦所在沿江大道是历史名街 该市城市总体规划对沿江大道景观之保护规定要求 从整体环境出发 使新旧建筑互相协调 保证完美的风貌 而商厦第4 5层遮挡了沿江大道的典型景观武陵阁 严重影响了沿江大道的完美风貌 根据 城市规划法 第40条规定 限A商厦60日内整体拆除商厦的第4 5层 A公司复议请求减少拆除面积 遭到拒绝后 诉至法院 法院经现场勘验后确认 A商厦第4 5层只有一部分遮挡了武陵阁 只需要部分拆除即可 法院判决拆除4 5层中遮住武陵阁的部分 其余部分以罚款若干替代 2020 3 18 57 案例1 汇丰实业发展有限公司诉哈尔滨规划局案 汇丰实业发展有限公司诉哈尔滨规划局案 的基本案情为 汇丰公司未全部取得建设工程规划许可证即在哈尔滨市中央大街建成一幢九层的商业服务用楼 受到哈尔滨市规划局的处罚 从而产生了行政争讼最高法院在该案的上诉判决中指出 规划局所作的行政处罚决定应针对影响的程度 责令汇丰公司采取相应的改正措施 既要保证行政管理目标的实现 又要兼顾保护相对人的权益 应以达到行政执法目的和目标为限 尽可能使相对人的权益遭受最小的侵害 而上诉人所作的处罚决定中 拆除的面积明显大于遮挡的面积 不必要地增加了被上诉人的损失 给被上诉人造成了过度的不利影响 2020 3 18 58 五 信赖保护原则行政机关对其行为应守信用 个人或组织对行政行为的正当信赖应当予以合理保护 以使其免受不可预计的不利后果 基本要件 1 行政机关以诚实信用方法做出行为 2 行政相对人基于对行政行为的信赖形成某种利益 3 行政相对人的利益时值得保护的正当利益 2020 3 18 59 2020 3 18 60 我国对信赖保护原则的立法1 1999年最高人民法院 关于执行行政诉讼法若干问题的解释 第59条 根据行政诉讼法第54条第2项的规定判决撤销的被诉具体行政行为将会给国家利益 公共利益或者他人合法权益造成损失的 人民法院在判决撤销时 可以责令被诉行政机关采取相应的补救措施 2020 3 18 61 2 2004年 行政许可法 第8条 公民 法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护 行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可 行政许可所依据的法律 法规 规章修改或者废止 或者准予行政许可所依据的客观情况已经发生重大变化的 为了公共利益的需要 行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可 由此给公民 法人或者其他组织造成财产损失的 行政机关应当依法给予补偿 2020 3 18 62 案例 德国西柏林安置金给付案 的基本案情为 德国西柏林内政部书面答应给予民主德国某个公务员的寡妻一定数额的生活补助 随即她即从民主德国迁徙至西柏林 在她到达后 内政部即开始给予其安置金 但是 后来事实证明她并不符合取得安置金的法定的条件 从而给予其安置金是违法的 内政部因而决定停止对她发放补助并通知她归还业已取得的补助 柏林高级行政法院作出了支持该寡妇的判决 该判决后来得到联邦行政法院支持 法院认为 在依法行政原则和法律安定性原则之间存在着冲突 给予津贴的决定确实是违法的 然而该寡妇又有正当理由信赖这样的决定是合法有效的 2020 3 18 63 武汉外滩花园案 耗资1 6亿元建造的 外滩花园 曾以 我把长江送给你 的广告口号响彻武汉三镇 因其修建于长江防洪堤内 有碍长江行洪 违反了国家有关防洪法规 拆除势在必行 为了确保长江防洪大局和人民生命财产安全 根据国家防总的通知要求 湖北省和武汉市于2001年12月成立了拆迁安置领导小组 抽调资金 组织力量 着手拆除安置工作 此前 外滩花园 一幢小型别墅已被拆除 全部7万平方米的建筑将在2002年4月15日春汛前拆除殆尽 2020 3 18 64 现行的 防洪法 1998年开始实施 其间有这样16个字的规定 禁止在河道里建筑有碍行洪的建筑物 但外滩花园的立项 审批早在1994年即开始进行 从武汉市 湖北省水利部门的反应来看 他们当时审批的依据是湖北省的一个地方法规 河道管理实施办法 地方政府在特殊情况下有权进行这种审批 一个值得注意的事实是 外滩花园在审批立项后 开发商 武汉鸿亚实业有限公司曾与武汉市有关部门签订过防汛责任状 除确保大堤和汛期安全外 还要一次性缴纳防汛费 一位曾参与外滩花园项目的人士说 当时上交的这笔费用有 几百万 2020 3 18 65 2020 3 18 66 2000年7月7日 某市原地区建设局以某地建城 2000 10号文批准A公司为该市城市管道燃气专营单位 A公司取得该文后 又先后取得了燃气站 建设用地规划许可证 某市部分路段气管网铺设 建设工程规划许可证 和 建设工程施工许可证 等批准文件 并实际在该区的主要街道和部分小区实际铺设了一些燃气管道 2003年4月26日 市计委着手组织该市天然气城市管网项目法人招标 A公司因为不能纳足保证金退出招标 项目由B公司拍得 遂获得在该市的天燃气管道的专有经营权 2003年11月9日 该市建设委员会为收回A公司的专营权 做出某市建城 2003 39号文 以原某地区建设局某地建城 2000 10号文授予A公司管道燃气专营单位资格缺少法律依据 不符合有关规章和规范性文件 属于越权审批为由废止了该文 A公司不服 提起诉讼 2020 3 18 67 郑某诉霞浦县建设局案 原告郑某于1998年购得松城镇万贤村地雷下福宁新城地号B 22 118的建房用地 取得霞国用 98 字第012469号 国有土地使用证 2001年7月被告霞浦县建设局根据原告呈送的设计图纸 经审查向原告颁发了霞许建 2001 391 1号 建设工程规划许可证 根据审批的设计图纸 原告房屋西墙自上到下放了窗户 原告与第三人詹某宅基地所处的福宁新城4号区共7户8块宅基地 系南北座向 S4 10至原告的S4 16地块东西均紧靠 主要以南北向采光 通风 2007年3月在第三人申请 建设工程规划许可证 时 原告与第三人签订了四邻协议书 同意第三人按土地证确权范围建设 被告依第三人申请颁发给第三人霞建许 2007 51号 建设工程规划许可证 为此 原告认为被告给第三人颁证的具体行政行为违反了有关法律法规的规定 严重损害了原告的权益 请求依法判决被告颁发的霞建许 2007 51号 建设工程规划许可证 原告诉称 其于1998年购得松城镇万贤村地雷下福宁新城地号B 22 118的建房用地 并取得霞国用 98 字第012469号 国有土地使用证 2001年7月被告根据原告呈送的设计图纸 经审查向原告颁发了霞许建 2001 391 1号 建设工程规划许可证 根据被告审批的设计图纸施工的结果 原告房屋西边已墙自上到下放了窗户 成为其房屋采光和通风的来源 可是 2007年3月被告颁发给第三人霞建许 2007 51号 建设工程规划许可证 许可所批准的建筑物紧靠在原告房屋的西边墙面 完全堵住了原告西边各层的所有窗门 被告给第三人颁发 建设工程规划许可证 的具体行政行为违反了有关法律法规的规定 严重损害了原告的权益 请求依法判决撤销被告颁发的霞建许 2007 51号 建设工程规划许可证 2020 3 18 68 被告辩称 申请人申请在城市规划区建设房屋 被告根据城市规划要求对其建设进行规划设计审查 并不是对建设图纸的全部内容进行审查 根据 福建省实施 中华人民共和国城市规划法 办法 的规定 对多层房屋前后间距有明确要求 而对左右房屋间距则没有要求 原告与第三人的房屋是左右相邻 第三人在其批准用地范围内进行建设没有违反城市建设规划要求 被告向其颁发 建设工程规划许可证 并无不当 且在第三人申请 建设工程规划许可证 时 原告与第三人签订了四邻协议书 同意第三人按土地证确权范围建设 其颁发给第三人的霞建许 2007 51号 建设工程规划许可证 合法有据 没有违反法律法规和国家的强制性标准 要求依法驳回原告的诉讼请求 第三人辩称 原告在购买其宅基地时所附的该小区规划图中已明确该地块西侧的宅基地同时出让 且在其土地证中明确记载 西至本墙外皮 原告2001年建房时其西侧外墙未做任何装修 窗户也是简易安放 这进一步明确原告建房时已明知其西邻宅基地存在 且已出让的事实 原告建房时已超面积建设 其房屋西侧未留空间 原告与第三人宅基地所处的福宁新城4号区共7户8块宅基地 系南北座向 S4 10至原告的S4 16地块东西均紧靠 由南北采光 通风 东西向不是唯一的采光 通风来源 而第三人的宅基地的土地证面积清楚 四至明确记载 东至已墙外皮邻郑牡丹厝 且在第三人办理土地证和 建设工程规划许可证 时与原告的界址均得到原告的盖章认可 因此 被告为第三人颁发 建设工程规划许可证 并不违法 原告的诉讼请求不能成立 请求驳回原告的诉讼请求 行政许可中信赖保护原则的的适用 行政机关没有明确反对能否构成信赖保护 信赖保护的举证责任如何分担 复效行政行为是否适用信赖保护 2020 3 18 69 第二章行政法律关系主体 第一节概述第二节国家行政机关第三节被授权的组织与受委托的组织和个人第四节公务员第五节行政相对人 2020 3 18 70 参考资料 薛刚凌 行政主体的理论与实践 以公共行政改革为视角 中国方正出版社2009年版 王丛虎 行政主体问题研究 北京大学出版社2007年版 王建芹 第三种力量 中国后市场经济论 中国政法大学出版社2003年版 黎军 行业组织的行政法问题研究 北京大学出版社2002年版 沈岿 谁还在行使权力 准政府组织个案研究 清华大学出版社2003年版 2020 3 18 71 第一节概述 行政法主体即指行政法调整的各种行政关系的参加人 组织和个人 行政主体是行政法主体的一种 行政主体可能在各种行政法律关系中存在 但在各种行政法律关系中 它只是关系的一方当事人 一方主体 与另一方当事人 对方主体 共同构成相应关系的双方 行政主体虽然只是行政法主体的一种 但它是行政法主体中最重要的一种 行政机关是行政主体的一种 是行政主体中最重要的一种 在行政主体中 法律 法规授权的组织和其他社会公权力组织只占较小的比重 国家基本的主要行政职权都是由行政机关行使的 以至在很多情况下 人们将 行政机关 作为行政主体的代名词 2020 3 18 72 2020 3 18 73 一 行政主体 一 概念权 名 责享有国家行政权 能以自己名义行使行政权 并能独立地承担因此而产生的相应法律责任的组织 个人能否成为行政主体 2020 3 18 74 二 相关概念辨析行政法主体行政法律关系主体行政主体行政机关 2020 3 18 75 2020 3 18 76 2020 3 18 77 二 行政主体的职权 职责 权限1 行政职权行政立法权 行政决策权 行政决定权 行政命令权 行政执行权 行政强制权 行政司法权等 2 行政优益权 职务上的优先权与物质上的受益权 2020 3 18 78 第二节国家行政机关 概述国家根据其统治意志 按照宪法和有关组织法的规定设立的 依法享有并运用国家行政权 负责对国家各项行政事务以及相应的社会公共事务进行组织 管理 指挥和监督的国家行政机关 2020 3 18 79 中共中央国家机关国家行政机关参加相关组织结构图 2020 3 18 80 2020 3 18 81 中央国家行政机关第一级 国务院第二级 组成部门 直属 特设 机构 直属事业单位 议事协调机构办公机构办事机构 只有组成部门的设立 增加 减少 合并须经全国人大或其常委会批准 其他国务院可自主决定 第三级 国务院组成部门管理的机构 某些国务院下属单位的内设机构说明 表示有行政主体资格 表示经授权可能有行政主体资格 未标注者表示无行政主体资格 2020 3 18 82 地方行政机关 第一级 地方各级政府 中央主体派驻地方的机构第二级 派出机关 工作部门 直属 特设 机构 直属事业单位 议事协调机构办公机构办事机构 只有县级以上人民政府设立下属部门与机构 乡镇人民政府无下设部门与机构 第三级 某些第二级主体的内设机构 某些第二级主体的派出机构说明 表示有行政主体资格 表示经授权可能有行政主体资格 未标注者表示无行政主体资格 2020 3 18 83 国务院机构改革 2013年十二届全国人大会议通过 国务院机构改革和职能转变方案 2020 3 18 84 2020 3 18 85 2020 3 18 86 2020 3 18 87 2020 3 18 88 2020 3 18 89 2020 3 18 90 二 行政机关的多重身份 2020 3 18 91 三水区政府强制接管健力宝事件 健力宝公司是一家1984年成立的国有企业 2002 浙江国投受托以3 38亿元收购健力宝75 股权 张海成为健力宝新掌门人 是年28岁 自此 健力宝集团由国有转民营 几个月后 张海声称 这3 38亿元的出资人是他本人 裕兴老总祝维沙及港人张金富 而他本人持有健力宝超过50 的股权 2004年11月6日至11月15日 李志达以旗下汇中天恒及北方亨泰两家投资公司名义 两家为一致行动人 以下合并简称 汇中天恒 受让了张海 祝维沙 叶红汉三人在健力宝集团控股公司 三水正天 健康产业和CASA 的全部股权 由于健康产业和CASA合计共持有健力宝集团91 1 股份 李志达通过受让两家上游控股公司100 股份 已实际持有健力宝集团91 1 股权 此后 健力宝公司依法定程序完成了董事会及管理层的改组 然而 李的股份无法过户 股东地位迟迟得不到确认 2004年12月6日 仅持有8 9 股份的佛山市三水区政府单方面接管运营 其委派的 健力宝复产协调领导小组 强行接管了健力宝公司及其下属企业 强迫公司董事会及管理层离开公司 2020 3 18 92 2020 3 18 93 2020 3 18 94 知识点 政府行政主体身份与股东身份之区分 公权力与私权利之区别 行政侵权or股权之争 国企改革中政府角色定位问题 2020 3 18 95 国资委 政府机构 出资人 股东 代理人 2020 3 18 96 第三节法律 法规授权组织 一 行政授权与行政委托行政授权法律法规直接规定将某项或某一方面的行政职权的一部分或者全部授予某个组织 或者法律 法规规定由特定的行政主体 通过法定方式 将某项或者某一方面的行政职权的一部分或者全部授予某个组织的行为 行政委托行政主体将其职权的一部分 依法委托给其他组织的法律行为 2020 3 18 97 规章能否授权 行政诉讼法 第25条 由法律 法规授权的组织所作的具体行政行为 该组织是被告 由行政机关委托的组织所作的具体行政行为 委托的行政机关是被告 最高人民法院关于执行 中华人民共和国行政诉讼法 若干问题的解释第20条 行政机关的内设机构或者派出机构在没有法律 法规或者规章授权的情况下 以自己的名义作出具体行政行为 当事人不服提起诉讼的 应当以该行政机关为被告 法律 法规或者规章授权行使行政职权的行政机关内设机构 派出机