警察执法化解民事纠纷的制度构建.doc

唐山私人侦探 警察执法化解民事纠纷的制度构建目前我国没有相关警察化解民事纠纷的法律法规，学者也很少探讨，笔者借鉴国外制度，分析我国警察化解民事纠纷的法律法规的缺陷，提出了构建警察执法化解民事纠纷的制度框架。一、国外警察化解民事纠纷的探究在美国，巡警通常参与到民事纠纷的处理中，例如，房屋租赁纠纷、家庭纠纷、服务纠纷、支付纠纷、购买纠纷等都可以由巡警处理。虽然美国法律没有明确规定警察应如何处置家庭暴力，但是大多数美国警察局都对巡警进行了调解处理家庭纠纷的专门训练，有些警察局还设有专门进行情绪失控干预的专家团队。在这里，美国警察的主要职能是控制双方情绪和过激行为，继而得到心理学家或是医生等专业人士的帮助。警察面对房屋租赁纠纷一般先要向双方表明自己的角色，即不会直接化解纠纷的实质问题，但可以对当事人对于刑事法律之外的法律问题的咨询进行解答，同时可以告知其相关公共律师的联系方式，以便于其进行咨询，但是不得以此为手段帮助私人律师招揽案源，美国警察还可以告诉当事人一些基本的法律程序，但决不可就民事法律的实质问题对当事人发表任何意见。在面对关于购买、服务、支付的纠纷时警察可以在弄清事情的来龙去脉后以调解的角色化解，调解无效时，建议当事人到法院就纠纷提起诉讼。以上我们看到，在美国，警察化解民事纠纷的主要职能就是控制双方情绪和过激行为，保证纠纷通过和平方式得到解决。其主要目的是避免民事纠纷因得不到及时处理或者处理不当，而升级为暴力事件。在法国，警察化解民事纠纷主要是通过私家侦探和保安业来实现的，很多退休的或者离开政府编制的警员，投身到民事业务中，利用其专业的知识技能，化解民事纠纷，维护了社会的稳定，同时分担了政府的社会管理的压力，一举多得。二、我国法律关于警察化解民事纠纷的不足和缺陷我国警察化解民事纠纷无论在立法层面还是实务层面与国外发达国家相比还有着很多的不完善之处。首先，在现行立法的依据上，警察执法化解民事纠纷的依据显得过于原则和抽象，而且具体的规定，即可供操作的程序性的法律规范也存在着级别较低的问题。就我国目前的立法而言，关于公安机关可以化解民事纠纷主要的法律依据存在于以下两部法律规范中：1、中华人民共和国人民警察法第二十一条规定：“对公民提出的解决纠纷的要求，应当给予帮助。”2、中华人民共和国治安管理处罚法第9条规定：“对于因民间纠纷引起的打架斗殴或损毁他人财物等违反治安管理的行为，情节较轻的，公安机关可以调解处理。”这一条款虽然体现出，公安机关有权化解到公民之间的纠纷中，但规定过于笼统，即公安机关可以化解的纠纷包括民事纠纷在内的各种纠纷，但是，深入一下研究，不免产生疑问，中华人民共和国人民警察法中所指的“帮助”究竟是什么意涵，这确实能可以有很多的推定，是仅仅局限于对于民事纠纷只做调解工作，还是可以扩展到其他的一些领域，或者采取其他的一些化解方式。比如行政指导，思想教育等方式等等。由此可以看出，这样的表述，内涵和外延未免都过于宽泛，难精确把握，而中华人民共和国治安管理处罚法中的公安机关所处理的事务对象范围已大大超过了民事纠纷的范围，实际上是种宽泛的行政行为。这就带来了一个无法回避的问题：当警察执法化解到民事纠纷中时，应当化解到何种程度，立法层面和理论上都没有统一的规定。至于公安机关该以怎样的具体的操作机制对于民事纠纷进行化解，无论理论还是实务中，更加没有统一的模式。而这一切正是源于法条规定的高度概括性，原则性和抽象性，缺乏可以操作的具体方式规范，以及程序上的规制，一旦违反相关规定，很难有相对应的法律责任可以在作为追究的依据。在我国，由于立法层面缺乏统一的立法指引，导致很多地方在警察化解民事纠纷的过程中，往往各自为战，标准不统一，无论在受理，调解依据，调解程序，处理结果，执行程序，等等方面都相去很远，甚至大行径庭，这无疑导致了实质上的不公平。比如，仅就交通事故的处理情况而言，在一些发达地区，江苏海门已经在海门市委政法委的牵头组织下，成立了交通事故调处中心，整合了以公安为首的各方力量，在公安之外，检察、法院、司法等部门紧密协调，最大限度履行调处职能，已经实现了公安调解与检调、诉调、援调、律调间的良性互动、无缝衔接，解决了因各类调解的“断层”、“脱节”而造成当事人之间的无序纠纷和难控局面。然而在中西部个别欠发达省份，要实现这样的调解机制无异于天方夜谭，时常会发生对于一起事故受理都困难的状况，不是各部门互相推诿，就是为了一点利益，挣得头破血流的状况，当事人的合法权益都难得保障，同时，培训民警应对各种复杂的民事纠纷的调处能力方面也做得力度不够，我们警员在调处民事纠纷的中，常常仅仅局限于婚姻家庭，债务纠纷等少数的几个领域。总之，在实务中，我国警察化解民事纠纷的机制也显得过于呆板，缺乏激励的机制，致使警察执法化解到民事纠纷中时，常常因为主观上的能力和经验的欠缺使得民事纠纷的调处难以发挥最大的社会效果，不无遗憾。造成这样的现象，与目前缺乏完备的培训机制也很有关系。目前我国有的公安局设有培训基地，但大都主要对实战体能方面进行培训，甚至有的公安局连体能培训基地也没有设置，由此看出我国尚没有建立起较为完备的警察调处民事纠纷的培训体制。国外例如美国有相对完备的培训机制，大多数美国警察局都对巡警进行了调解处理家庭纠纷的专门训练，上岗前必须接受培训包括理论和实战体能培训，由此看出美国有着相对较为完善的培训制度。三、构建我国警察化解民事纠纷的制度框架在现实实务中，公安机关接触到大量的民事纠纷的案件中，有很多公安机关接触到的民事案件甚至大大多于刑事案件与治安案件数量的总和，而这方面的立法存在缺陷，所以构建警察执法化解民事纠纷的制度，极为迫切。笔者提出如下的制度构想：第一，加强立法层面的改革。通过立法的方式，正式赋予公安机关化解民事纠纷的管辖权，让公安机关化解民事纠纷彻底的“名正言顺”，同时附加的可以赋予纠纷当事人协议所达成的双方合意的效力，即一旦形成当事人之间的关于民事纠纷的协议，该协议在公安机关的调解下，对于纠纷的双方当事人均具有约束力，当事人不得轻易反悔，即“如果当事人反悔，反悔方将承担高昂的违约成本”1，以期双方当事人均能主动履行经过公安机关调处所达成的纠纷解决协议，使得社会矛盾可以得到及时、高效、彻底的化解，也在这个过程中，树立起公安机关更加权威的形象。而且应当配套制定一些列相关的具有可操作性的法律法规，对警察化解民事纠纷的制度进行细化，而且对于立法技术层面的若干模棱两可的状态的概念，可以通过司法解释的出台，予以匡正和确定其准确的概念。比如，诚如上文提及的，当警察执法化解民事纠纷时，应当化解到何种程度，是仅仅局限于对于民事纠纷的调解，还是可以涉及其他领域，或者其他的一些如行政指导，思想教育等化解方式。笔者认为，人民警察法中的“帮助”的含义应当做一个更宽泛的解释。诸如类似的一些概念应当在一轮新的法律梳理的过程中得到明确。第二，在警务实践层面，在一些地方的一些基层派出所中，可以试点成立一些警务实践化解民事纠纷的内设机构，例如，可以成立一种专门面对和解决民事纠纷的民事调解室，同时，为了节省警力，提高纠纷解决效率的考虑，可以效仿法国实务的做法，聘请一些年龄较大的，经验丰富的公检法机关的退休人员，及时妥善的处理了大量的民事纠纷的案件，会起到良好的社会效果。鉴于民事纠纷纷繁复杂，千变万化，有些纠纷还涉及到很多专业的知识，在未来的实践中，应当吸收更多专业领域的离退休人士，共同参与到民事纠纷的处理中，使公安机关的民事纠纷化解机制实现常态化，更便捷高效有针对性的发挥出处理民事纠纷的作用。第三，在公安机关内部应当建立一定的常态的调处民事纠纷的交流机制，民事纠纷的案件呈现出纷繁复杂，千变万化的特点，在实践中积累的一些宝贵的经验，应当通过这样的交流机制传播开去。有利于实务操作同时也有助于立法层面的进步。比如，一些地区在处理一些疑难警情总结了相关的一些较为实用的经验；例如，征地拆迁纠纷引起的接处警就是一种很棘手的案例，征地拆迁引发的纠纷，存在着矛盾突出、易对抗冲突、调解难度大等特点，民警在处警过程中的困惑主要来自于警方无法同时满足政府方和被拆迁方的利益需求。这类案件处理不好往往会酿成局势失控的群体性事件，而被拆迁方往往容易情绪激动，他们常常认为，拆迁方开发商侵害了他们的利益，警方应维护群众利益，不能给开发商做说客。此时，处警民警稍有偏颇，就会遭到各种非议攻击和恶意投诉。处置对策：一是对拆迁受阻、老百姓围攻、谩骂拆迁人员的警情处置。处警民警要速到现场，弄清事情缘由，请政府方出面。同时，要做好现场音像的取证，按照处理群体性事件的“三宜”政策解散现场，必要时将双方代表邀请到派出所，协商调解。二是对未签拆迁合同，房屋被拆除的警情处置。民警赶到现场后，要认真听取被拆迁户的陈述，迅速调查取证，同时将情况上报，找拆迁方谈话，并建议政府方安排拆迁办和村（居）干部主动上门做工作，防止矛盾激化。三是对政府要求民警到拆迁现场的处置。派出所领导应带领处警民警迅速赶赴现场，向在场领导了解情况，维持现场秩序，尽量不发表意见，只提合理化建议。通过这样的多管齐下，往往就能平复当事人的激动情绪，将纠纷化解。所谓的交流制度，就是为了将这样的好的实务做法得到最大限度的传播。在建立广泛的交流机制的同时，效仿美国的警务实践，强化民警解决纠纷的日常的培训教育工作，尤其应培训民警应对各种复杂的民事纠纷的调处能力，也是刻不容缓。通过这些多管齐下的方式，使警察处理民事纠纷的培训在公安系统内部真正实现制度化和规范化。第四，要建立一定的警察调处民事纠纷的激励机制，对于成功调处民事纠纷数量排在前列的民警，要给予表扬和奖励，以激励广大民警调解民事纠纷的动力，充分的调动起一线纠纷解决人员的积极性和创造力，以求得纠纷解决过程中的最大的社会效果，政治效果和法律效果。第五，应当重视民事纠纷的公安机关的调处与人民调解，司法调解，民事诉讼等程序的配套衔接，诚如，海安市在处理交通事故赔偿案件中的带来的启示，可以适当地动用各种资源与力量，无论官方与民间，只要有助于纠纷的更好的解决，在适当考虑比例原则的情况下，不妨动员最大限度的力量处理好大量的民事纠纷，让公安机关对于民事纠纷的化解成为整个民事纠纷解决整个过程中的重要一节链条，发挥出最恰当最重要的作用，以求更加快速、高效、便捷地化解社会矛盾，维持社会的长治久安，促进全社会的和谐进步与健康发展。综上，公安机关化解民事纠纷，具有快速、高效、直接的特点，同时，相对于民间调解来说，公安部门具有很高的权威性，