ID205-何帆-完善房地产税制体系的探讨.doc

完善房地产税制体系的探讨何 帆 叶天颖 韩一嘉上海财经大学 摘要：本文分析了我国现行的房地产税制体系和房地产税收现状，提出了我国现行房地产税制体系中存在的问题：一是税种整体结构不合理，税种配置不科学；二是计税基础设置不合理；三是房地产内外税制结构有差异；四是部分税种的征税范围规定不合理；五是征收管理中存在问题；六是立法层次较低；七是税权过度集中于中央，难以满足房地产区域性特点、调动地方税收积极性。并针对这一系列的问题，提出了关于完善我国房地产税制体系的建议：一是优化房地产税制结构；二是加强税收征管的配套措施的建设，三是根据国情及地方具体情况选择适当税基；四是通过税收的设置，调节经济适用房的供应；五是中央制定统一的房地产税法，但应赋予地方较大的税收自主权。关键字：中国房地产税制体系；税收结构；保有环节；计税基础；税收自主权Investigation on Improving the Tax System of Real EstateHE Fan YE Tianying HAN YijiaShanghai University of Finance and EconomicsAbstract：In this article，the current real estate tax system and the situation of real estate taxes in China are analyzed，then problems existing in Chinas current real estate tax system are proposed.To solve this series of problems, suggestions on improving the tax system of real estate are proposed, such as optimization of real estate tax structure; strengthening the construction of supporting measures of tax collection and management; choosing appropriate tax base according to national conditions and local circumstances; adjusting the supply of affordable house through tax setting; the central government formulates unified real estate tax law, but local governments deserve greater tax autonomy.Key words：Chinas real estate tax system, tax structure, owning link, tax base, tax autonomy伴随着我国房地产业的快速发展，与现行房地产税制的不适应性和矛盾越来越突出。这种不适应性在某些方面已经影响到了整个房地产市场的健康发展，也使得税收的作用难以发挥。因此，在当前的情况下，对房地产税制体系进行改革和完善变得十分紧迫和必要。一、 我国现行房地产税制体系中国现行的房地产税收政策，按照房地产投资建设、交易、使用的流程划分，可分为房地产开发、新房销售、转让和保有四个环节。房地产开发企业在投资经营过程中，主要涉及房地产经营税、土地增值税、契税、企业所得税、房产税、耕地占用税、城镇土地使用税、印花税等一切与房地产开发经营行为有直接关系的税。在房地产的购买环节，需要交纳的税收包括契税和印花税。房地产的转让，即二手房交易，每次都应该依法缴纳契税、营业税、印花税、土地增值税和个人所得税。在房屋的保有环节，分别要缴纳房产税、城市房地产税和城镇土地使用税。其中，城市房地产税只对外国侨民以及外商投资企业、外国企业征收。二、我国房地产税收的现状下表列示了我国2000-2006年房地产税收的收入情况。表1我国2000-2006年房地产税收收入情况表（单位：亿元）2000年2001年2002年2003年2004年2005年2006年房产税、城市房地产税209.6228.6282.4323.9366.3435.9515.2城镇土地使用税64.966.276.891.6106.2137.3176.9房地产税合计274.5294.8359.2415.5472.5573.2692.1税收总收入12665.815165.516996.620466.12571830865.837636.3房地产税占总税收比例2.16%2.11%2.03%1.83%1.86%1.84%数据来源：2007年中国财政发展报告而近年的房地产税收情况如下图所示：数据来源：国家统计局，国研网统计数据库图1 2010年2月我国主要税种税收收入结构从表1及图1中可以看到，房地产税占我国税收总额的比例很小甚至不足5%，对比其他几个房地产税制较为成熟和完善的国家的房地产税收成效，更凸显了我国房地产税收的不成熟。表2几个典型国家的房地产税成效国家房地产税占地方税收收入的份额（%）澳大利亚60加拿大53.3日本45.3美国29南非21德国15.5数据来源：石坚，中国房地产税制：改革方向与政策分析，中国税务出版社，2008.9目前我国房地产税收规模偏小，难以满足地方财政的需要。与房地产市场对我国GDP的贡献来看，房地产税收对于地方财政收入的贡献与其不成比例。三、我国现行房地产税制体系中存在的问题(一) 税种整体结构不合理，税种配置不科学。目前，在我国整体税收体系中，主要的税种都集中在房地产的投资建设和交易环节，对房地产的保有环节则只征收较少的税收。这样的税种结构设置不仅没有通过征收保有税促进拥有多套住房的所有者转让，过重的交易税费更是抑制了房地产交易的积极性，不利于房地产资源的流动和有效配置。尽管政府处于打击房地产投机行为的考虑，对房地产交易环节征收重税，虽然能够在一定程度上起到加大住房投机成本，抑制投机需求的作用，但在目前供不应求的不平衡的市场环境下，这些税收成本最终都转嫁到了购房者身上，反而助长了房价的上涨。由于税种的结构设置存在一定的缺陷性，也存在着重复纳税的现象。如对房地产开发企业在取得土地使用权时，既要缴纳耕地占用税，又要缴纳城镇土地使用税。房地产在转让时，既要求按照转让收入缴纳营业税，还要求就增值额部分缴纳土地增值税。房屋出租取得的租金收入，需同时缴纳房产税、所得税、城镇土地使用税、营业税、城市维护建设税以及教育费附加等，综合税负高达租金收入的30%以上。这些对某部分人重复纳税的情况违反了税收公平，合理负担的原则。(二) 计税基础设置不合理某些税收项目的计税基础设计不合理，不能反映房地产实际的市场价值。以房产税为例，依照房产税暂行条例规定：房产税依照房产原值一次减除10%-30%后的余值计算缴纳，各地扣除比例由当地省、自治区、直辖市人民政府确定。其中，房产原值是指纳税人按照会计制度规定，在账簿“固定资产”科目中记载的房屋原价。在实际中，房价快速增长，导致房产公允价值早已不是当初取得时的原价，这样的计税基础的设置导致税费的计算大大偏离了房产的实际价值。以某企业新建一座办公大楼为例：若其账面价值为8000万，应缴纳房产税8000万*（1-30%）*1.2%（房产税暂行条例规定，房产税若从价计量，税率为1.2%）=67.2万；而其10年前建造同样的办公大楼账面价值仅为1000万，应纳房产税1000万*（1-30%）*1.2%=8.4万。两座市场价值相同，作用也完全相同的房产，所缴纳的同一种税额相差达58.8万。因此，这样的计税基础设置极不合理，导致国家税款流失，也不能体现税收公平的原则。(三) 房地产内外税制结构有差异目前我国对国内单位和个人征收房产税，而对外资企业和外籍个人征收城市房地产税，虽然对境内、外居民的房产从价计证都实行1.2%的税率，但计税依据不同，境内居民按房产原值减去10%-30%的余值为计税依据，计税年度内的计税依据是不变的，而境外居民则是以房产原值扣除累计折旧后的净值为计税依据，计税依据是逐年递减的。这就造成了不同类型纳税人的税负差异。特别是随着我国加入世界贸易组织，外国资本将大举进军房地产业，尽快统一内外两套税制，维护公平竞争的税收环境，己经成为亟待解决的问题。(四) 部分税种的征税范围规定不合理如对房产征税，征收范围只限于城镇和工矿区，不包括农村；对个人房产只限于经营用房，不包括非经营性用房。随着住房制度改革的发展，个人住房己不再作为一种福利，而是成为个人获得生活享受的一种消费品，对个人住房征税也就成为调节收入和财富分配的重要手段。对于现在社会上存在的大量企业家、影视明星、炒房者等拥有大量的别墅花园，高档住宅，却不用征税。这样，既造成税负不公，有导致了土地资源和房屋资源的浪费。从效率原则看，房产税制设计应该鼓励更多的房产资源在房地产市场中进行充分的流动，以发挥最佳使用效益。如果课税范围过窄.就无法实现这一目的。这也是近年来关于物业税的讨论所关注的焦点。(五) 征收管理中存在问题我国房地产税收征管的配套措施不完善，影响了税收征管的力度，税收流失现象比较严重。财产登记制度不健全，尤其是缺乏私有财产登记制度，不利于房地产税源控管,严重影响了税收征管的力度。(六) 立法层次较低现行的房产税、城市房地产税、城镇土地使用税，是1951年8月，政务院公布城市房地产税暂行条例和1988年，国务院颁布城镇土地使用税暂行条例后开始征收的。立法层次较低，久未提请全国人民代表大会颁布统一的房地产税税法。(七) 税权过度集中于中央，难以满足房地产区域性特点、调动地方税收积极性在我国，税收收入的分配职能主要由中央政府履行，税权集中中央过多，授权地方政府的管理权限过小，地方政府主旨收入的积极性难以调动，这不利于充分挖掘税收潜力，增加政府收入。并且，由于我国国土资源辽阔，东西部发展不均衡，地区差异性大，过度的税收统一导致房地产区域性的特点被忽略。四、关于完善我国房地产税制体系的建议(一) 优化房地产税制结构房地产税制结构优化的目标，是一个涉及面很广的领域。从进一步完善房地产市场机制出发，这一目标至少要包含：税种设置合理，简化税种但确保覆盖面全且避免重复纳税；纳税环节分布合理，在开发、交易和保有三个环节合理布局；主体税种明确且税收负担合理。借鉴国际经验，不难发现一些房地产市场机制较健全的发达国家，其保有环节的税收所占比重往往较大。如美国，财产税属于房地产保有税类，目前，财产税是美国地方政府财政收入的主要来源，同时也是平衡地方财政预算的重要手段之一，大约占30%。重保有也是由房地产的特点决定的，因为保有环节是房地产市场种商品循环的最终环节，房地产的市场价值在此环节中得到充分体现。数量众多的自用型住房被列为免税范围内，这些房产所有者不但拥有一套住房可以免税，而且拥有多套住房也可以免税，造成房地产资源极不合理的占用，所以，房地产保有环节的税收政策应该成为下一步房地产税制改革的重中之重。而通过降低房屋租赁环节的税负，促进住宅消费，促进住房二级市场的发展，将大量隐出租房纳入正规的管理渠道，税收收入反而可以增加。(二) 加强税收征管的配套措施的建设既然要重保有，房地产税收征管的配套措施如财产登记制度，各部门信息资源共享制度，住宅计税价值评估制度等也应更加完善以保证房地产保有阶段的税收工作能够简单，有依据并且有效率地完成。其中财产登记制度尤为重要，它能够确保个人房产税能够有依据地征收，使征收部门更加明确征收对象，有效防止偷税现象。(三) 根据国情及地方具体情况选择适当税基大多数房地产市场成熟的国家都选择了以房地产的价值为保有环节房地产税收的计税依据，也就是以房地产的资本价值或评估价值为基础。这种确定计税依据的方法，既能够准确反映纳税人的房地产状况，又会使房地产税收收入随经济的发展、房地产价值的提高而稳步增加。房地产税选择什么作为税基，也必须从国情出发。下表，是我国自1999年至2007年各年房屋住宅销售面积及石油住宅面积的汇总统计表：表3 各年住宅销售面积、实有住宅建筑面积统计表年住宅本年销售面积(万平方米)年末实有住宅建筑面积（万平方米）1999年1243.3101962000年1445.8710932.92001年1681.48169482002年1846.3826644.42003年2224.47305602004年3059.53352112005年2845.737996.52006年2615.4940856.52007年3279.1740856.5数据来源：中国统计年鉴，中经网统计数据库将1999年至2007年各年销售面积相加，其和除以2007年末实有住宅建筑面积，得到1999-2007年住宅销售面积占实有住宅建筑面积的49.5%。（这里假设所有的销售面积都为一次销售）某些地区的比例甚至更高，以山东省青岛市的房地产交易情况为例，2006年青岛市城区市内四区实有房屋建筑面积6478.14万平方米，1999-2005年各类房屋累计登记成交面积4361.41万平方米，约占实有房屋建筑面积的67%。（数据来源：石坚，中国房地产税制：改革方向与政策分析，中国税务出版社）因此，房地产税以市场价值为税基，在技术上具备了基本条件。我认为政府可以考虑从近几年房地产市场较为活跃的地区开始试点，逐渐推广至全国范围内。(四) 通过税收的设置，调节经济适用房的供应下表列示了2000-2009年全国房地产开发投资的增长情况。表4 2000-2009年中国房地产开发投资情况汇总表年份本年完成投资额（万元）总投资额增长率其中住宅完成投资额（万元）占总投资比例住宅投资增长率经济适用房完成投资额（万元）占总投资比例经济适用房投资增长率20004984.0529331266.45%542.436510.88%20016344.110727.29%4216.766.47%27.32%599.64649.45%10.55%20027790.922322.81%5227.867.10%23.98%589.04457.56%-1.77%200310153.800930.33%6776.766.74%29.63%621.98336.13%5.59%200413158.251629.59%883767.16%30.40%606.3884.61%-2.51%200515909.247120.91%10860.968.27%22.90%519.23.26%-14.38%200619422.917422.09%13638.470.22%25.57%696.83.59%34.21%200725288.837330.20%18005.471.20%32.02%820.93.25%17.81%200831203.194223.39%22440.971.92%24.63%970.93.11%18.27%200936231.716.12%2561970.71%14.16%11393.14%17.31%数据来源：中经网统计数据库，国家发改委，国家统计局，国家信息中心从这张汇总表中可以看到，普通住宅的投资完成额占整个房地产开发市场完成额的比例基本呈逐年上涨的趋势，与之相对的是经济适用房投资完成额占整个房地产开发市场完成额的比例的逐年下跌。并且经济适用房的投资增长率摆动不定，增长极不稳定。因此，政府应该通过税收优惠等措施调节经济适用房的供应，以解决部分地区房地产市场供求不均，价格增长过快，超过民众可承受范围的问题。例如，给予进行经济适用房开发投资的企业一定的税收优惠，可以采取税基式减免和税率式减免等。(五) 中央制定统一的房地产税法，但应赋予地方较大的税收自主权鉴于我国目前所执行的房地产税收的依据都是政务院，国务院较早之前所颁布的暂行条例，立法层次低，力度小，应尽早由全国人大立法颁布房地产税法，提高税法的权威性。而基于我国地区间经济发展很不平衡，市政建设水平不一，城乡差别明显，社会财富和个人收入分配差距较大，纳税人负担能力差距较大这一基本国情，中央应赋予地方政府较大的自主权利，授权省、自治区、直辖市人大制定实施办法，允许地方政府在统一的幅度税率范围内自行确定使用税率，积极组织征收。这不仅有利于维护中央的税政统一，也有利于激励地方政府根据本地的实际情况组织房地产税收，促进地区经济的健康快速发展。五、房产税的改革可能遇到的问题 其实，我国关于房产税的征收问题的争论从来都没有停止过。虽然对个人征收房产税能够在一定程度上影响房价的过快增长，但在对个人住房的保有阶段征收房产税仍然存在着不可忽略的问题：(一) 税基的分别确认问题个人住房房产税的征收，是按照地理位置、还是按照户型面积，还是按照拥有套数，还是按照物业价值等等，这个标准很难界定。因为，我国目前仅居住类房屋就能分为廉租房、经济适用住房、单位房、拆迁房、自建房、集资建房、商品房、新农村改造房、棚改房、市政建设用房等等一系列的分享不同政策的房屋。虽然上文中提到将市场价值作为房产税计税依据具有一定的可行性，但针对不同政策的房屋确定其市场价值，在程序