对当前建设项目代建制领域存在问题的思考.doc

对当前建设项目代建制领域存在问题的思考传统体制下的建设项目管理模式，是由建设单位组织基建班子进行项目建设管理，其特点是：投资主体和建设单位分离、建设单位和建成后的使用单位合一、建设单位缺乏专业管理经验。这种管理模式的弊病在于：一是项目投资难以控制，“三超”现象严重；二是项目管理水平低下，损失浪费难以避免；三是管理不规范，容易滋生腐败。建设项目代建制是我国投资体制改革的一项重要举措，是建设投资管理领域的一个创新。它是指投资方通过招标或委托方式选择专业化的项目管理单位，实行专业化、社会化管理，组织开展工程建设项目的可行性研究、勘察、设计、施工、监理等工作，按建设计划和设计要求完成建设任务，直至竣工验收后交付使用单位使用的一种制度。代建期间，代建单位按照合同约定代行项目建设投资主体职责，在权限范围内，根据法律、法规和行业规范的要求，按照自身管理制度和经验独立完成工程管理工作。在代建制模式下，代建单位的工作性质是提供工程建设项目管理和咨询服务，单位性质是企业，竞争优势是专业化管理水平较高，盈利方式是收取代建管理费、咨询服务费及从节约的工程投资中提成。工程建设项目实行代建制具有以下三个优点：第一，能够充分发挥市场竞争优势（如采用公开招标方式确定工程设计部门、监理公司、工程施工承包商及材料设备供应商），从机制上防止“三超”行为及腐败行为的发生。第二，能够规范政府投资项目建设实施管理行为，增强项目使用单位的责任意识。第三，有助于加快实现政府职能转变，做到政企分开。政府投资项目实行代建制，是一项带有探索性的工作。从目前已实施的效果来看，实行代建制的工程基本上都能达到降低工程造价和管理费用，确保工程质量和工期的目的，从而提高了政府投资项目的投资效益和社会效益。 建设项目代建制是顺应时代发展的产物，但由于仍处在探索和完善阶段，在近几年的代建制工程实施过程中发现仍存在着不少问题，急需研究解决：(一)代建单位在工程建设项目中的地位有待进一步明确。从目前已竣工交付的代建制工程实施过程情况看,由于代建单位在项目建设期的主体地位不明确，加之政府建设行政管理等部门未及时在现行建设工程管理制度基础之上完善关于代建制工程的相关管理规定，出现了代建制工程在办理各种工程建设手续的过程中，代建单位身份难以被有关行政管理部门认可，造成局面尴尬的现象。此外在工程竣工验收时，竣工验收表上只有建设方、设计院、监理单位、施工单位四家签字栏。在工程竣工评奖时，代建单位在工程建设中的作用没有得到应有的肯定。上述这些情况的存在，势必挫伤代建单位工作的积极性，同时也不利于代建单位业绩考核和资质管理工作的开展。（二）代建单位与投资单位、使用单位的责权利关系需要进一步划清。在政府投资项目实施代建制过程中，使用单位由于对代建制的认识存在误区，受传统项目管理模式的影响较深，往往认为政府投资项目是政府的钱交使用单位使用，工程建设规模、标准、投资控制应由使用单位根据项目使用功能要求自行决定，代建单位则要求使用单位严格按政府部门批准的建设规模、标准、工程初步设计总概算进行控制，为此双方在工作配合中经常产生矛盾。（三）有些使用单位对于代建工作存在一定的抵触情绪，不是自觉自愿接受项目代建，在代建制工程中不能主动配合代建单位的工作，而是过多地干涉代建单位的正常工作。 (四)代建市场尚待培育，目前尚缺少项目管理经验丰富、专业管理水平高的代建主体。另外对代建单位的从业资质和市场准入条件要求比较模糊，对代建单位的资质认定、等级划分等没有明确的标准和依据。(五)代建制度与现有的建设工程管理制度交叠 我国建设工程管理体制是伴随着市场经济的发展而逐步变化的，加上建设行政管理体制上的条块分割情况，便产生了一些具有条块分割特征的管理制度，如工程咨询管理制度、工程监理制度、设计咨询制度以及其他各类细分的工程建设中介服务制度等。这些制度和机构组织的业务往往具有同性质的交叠性，而政府相关的行业管理职能部门则是通过对各自管理行业的资质、资格及业务范围的管理、认定而形成各自相对封闭的运行机制，导致建设工程中间管理服务环节过多，不仅造成资源浪费，管理低效等问题，还在一定程度上阻碍了建筑领域市场化经济的发展步伐。目前在政府投资领域实行代建制，如何理顺代建制与上述管理制度之间的交叠关系，促进代建制市场的健康发展，也是我们需要面临和解决的一个问题。(六)从业人员素质有待提高 目前代建制行业项目管理人员普遍建筑专业水平较高，现场实践经验较丰富，但知识面偏窄，综合协调管理能力较弱，尤其是经济、商务、管理、法律等方面知识和能力不足。此外，代建单位人员组织结构也不尽合理，考核机制也尚未健全。为了顺利推进建设项目代建制，解决上述代建制工程实施过程中出现的问题，结合本人近几年在代建制工程项目管理工作中的经验与体会，本文提出如下建议：1、政府应尽快在建设工程管理领域制定与代建制相适应的配套管理规定，明确代建单位在项目建设期的主体地位工由于代建制工程在实施过程中出现了代建主体地位不明的问题，给代建制工程项目管理的实际操作带来了很多困难。为解决代建单位诸如代建身份、代建业绩等问题，推动代建制工作的开展，充分调动代建单位的工作积极性，政府建设行政管理等部门应建立和健全代建制工程管理的系列规章和规定，做到配套齐全，避免交叉重叠，遗漏空缺和互相抵触，确保建设项目从前期策划、勘察设计、工程招投标、施工到竣工验收等全部活动都纳入依法管理的轨道。2、理顺代建制工程建设过程中相关各方的权属关系。代建制将投资单位、代建单位和使用单位三方分开，各司其职。为保证代建制工程实施过程中三方各自管理工作顺利开展，投资单位、使用单位和代建单位必须明确划分各自的责权利范围，使各方的激励机制与约束机制相适应。从资产所有权看，投资单位具有资产的归属权、使用权、控制权、收益权和处置权。在代建过程中，投资单位需要将业主的部分权利转移到代建单位，即将资产的控制权从所有权中分离，由代建单位控制资产的转化，使建设项目形成新的产权结构，即代建单位具有招投标、合同谈判与签订、付款控制、重要设备材料订购、合同索赔等权利。当然为监督代建单位的代建行为，投资单位、使用单位对代建单位行为应具有知情权、参与权、否决权，从而从根本上维护投资单位的所有权。鉴于代建制工程中投资单位、代建单位、使用单位之间的委托代理关系，三方应通过签定标准的委托代建合同，全面明确项目代建全过程中合同各方的权利、义务、责任及风险。3、制订相应政策,鼓励政府投资项目的使用单位积极选择“代建制”。代建项目的使用单位在传统的建设投资体制下其身份是以项目业主(或称甲方)出现的，由于其在建设合约中处于强势地位,因而自然享有一定的权力及利益。但在代建制管理模式下,使用人的权力仅仅限于项目功能的提出权、项目建设过程的监督权以及项目完工后的验收权。这种权力、利益格局的较大调整,极易诱发使用人的抵触情绪。因此,适当兼顾使用人的利益对推动代建制度也是十分必要的。例如适当考虑使用人在配合代建项目建设过程中的管理费用，以提高使用人配合项目建设的积极性。另外从使用单位对代建制工程的监督角度来看，在项目代建过程中，除了使用单位要注意消除建设项目传统管理模式的影响，避免过多干预代建单位正常工作外，代建单位也要充分尊重和保障使用单位的知情权和参与权，使其能参与项目有关功能要求、建设标准、质量、投资、工期的监督与检查。代建单位应通过采取召开定期会议、使用单位派代表驻项目部、建立项目管理信息系统等方式，发挥使用单位的监督作用。为了防止建成后的返工重建，在建设项目投资决策过程中，政府主管部门和代建单位要充分尊重并听取使用的单位意见，在工程总投资能得到切实控制的前提下，在设计时预先解决影响使用单位今后使用的焦点问题，使项目功能最大限度地满足使用单位需要。4、加强代建单位资质管理与资信管理，保证代建工程质量。建立代建单位资质管理体系，制定合理的考评指标，对代建单位资质、信用、技术水平和资金状况、管理能力、抵御风险的能力等方面进行评估，为政府和投资方招标和评标提供依据。加强代建行业管理，建立代建单位业绩及诚信档案。政府相关职能管理部门应实现代建制工程建设管理信息的互通与共享，共同规范代建制市场管理秩序。建立“优秀代建项目经理”档案，通过考评机制，建立代建经理人市场。积极培育和发展代建制市场，以“公平、竞争、择优”为指导思想，促进代建制市场的发育和成熟。5 建立代建市场准入、退出、奖惩等管理和考评机制。5、建立严格的政府监管制度建设项目实行代建制必须建立严格的政府监管制度，目前武汉市已出台了政府投资项目代建制管理办法等文件，对代建项目类型，代建工作内容和程序，代建单位条件与选择，相关单位责任、代建项目执行、竣工验收与移交，代建费用标准与支付，代建项目终止，防止腐败等方面进行了规范。该代建制管理办法的出台，对促进代建制市场的健康有序发展必将起到良好的效果。此外，政府应尽快制定建设项目代建制管理规范并抓紧编制代建制项目合同示范文本，设立指导和监督管理代建制工程工作开展的专门机构，其职能不仅涉及监督管理建设项目代建制工程的开展与实施情况，还应将代建人的资质管理、代建招投标管理、代建合同管理、协调代建制工程所涉政府各相关职能部门之间关系等纳入其管理范围，为建设项目代建制的运行、管理和发展提供良好的外部市场环境。6、加强从业人员素质培养，建设高水平项目管理人才队伍代建单位属于智力服务行业，它与其它行业的主要区别在于，它的成果是通过从业人员运用其知识、经验和智力进行项目管理而获得的。这不仅要求从业人员具有较高水准的工程专业知识、管理经验、合同意识、熟悉设计及工程造价，还要通晓工程建设程序和管理流程，同时还要有较强的语言表达能力和敏捷的思维能力等，除此之外，还要承担法律和社会责任，因此其从业人员的综合素质要求非常高。除要求从事工程项目管理工作的主要管理人员必须具有国家认定的工程专业执业资格证书外，还必须具有从事建筑工程设计、施工、管理一定工作年限的经历。政府相关职能管理部门应采取通过项目管理工程师定期培训考试的方式进行资格认定