国外地方政府改革及其启示PPT课件.ppt

国外地方政府改革及其启示 1 2 美国地方民众对地方政府服务的评价平均分值 3 在地方治理层面我们与西方发达国家存在更大的差距 4 主要内容 国外地方政府的主要职能国外地方政府的结构国外地方政府改革实践对我国地方政府改革的启示 5 临沂市委书记李群在美国 挂职锻炼 市长去得最多的地方是学校和医院从未见市长到企业视察 只参加过一次中小企业产品博览会从财政支出结构上可以看出政府职能的影子 在州政府和地方政府等各级财政支出中 最大的开支是社会保障支出 接近60 其次是教育支出 第三是利息支出 第四是公共福利支出 政府主要的工作之一就是社会保障和社会福利 6 美国市长不关心经济 不能说我不关心经济 也不能说我们的政府不关注经济 不知你注意到没有 第一 我们纽海文市是美国珠宝店最多的城市 第二 美国的500强企业中总部坐落在康州的最多 纽海文也有不少 第三 我们这个城市食品加工业很发达 纽海文市为什么珠宝店多 因为这里的入室抢劫率是全美最低的 我们有一支很好的治安队伍 珠宝商最怕的是遭抢劫 最关注的是治安状况 为什么大公司总部愿意设在纽海文市 因为纽海文有很好的区位 交通优势 特别是有很好的发展环境和居住优势 食品加工业对环境的要求也很严格 7 美国地方政府土地的利用与开发 地区环境保护 对本地中小企业的扶持 能源和水资源的相关服务 市民及社区的交通 娱乐 社会救济等 国外地方政府的主要职能 8 英国中央政府所规定的地方政府的职能为 环境的 保护的和对个人的 三类事务 环境事务指市镇和乡村设施 如桥梁 公路 街道 公共场所的建设管理和维修 以及环境卫生的管理 保护事务指警务 消防等 个人事务指教育 住房 居民卫生和福利事业等 9 在法国 地方政府职能主要有加强区域规划 重视环境保护 改善公共基础设施的提供 突出职业教育与培训等 10 政府创造环境 人民创造财富 11 我国政府的职能变迁经济建设型政府向服务型政府转变基层政府经济职能弱化 12 国外地方政府的结构 美国联邦 州 地方政府县 市 乡镇 学区和特别区法国大区 省 市镇 13 美国地方政府结构 传统上 县是美国最重要 也是最稳定的地方政治单位 承担了政治 法律 社会等多方面的职能 县是州的地方分支 是州表达 行使主权的产物 其创立无需经过所在地居民的特别请求 同意或者一致行动 实际上 县不过是州的一个分支机构 这一点鲜有例外 14 美国除了康涅狄格和罗德岛州之外的所有各州都设置县 不过路易斯安娜称教区 阿拉斯加称自治镇 在南部各州 东北和中西部 县最为重要 15 三种县的模式 第一种是马萨诸塞州或者新英格兰的模式 那里基本上没有县政府 因为县域内各个市镇边界相连 没有给县留下可供管理的对象 有的只是起协调作用的由各个地方政府的代表组成的具有咨询意义的 地区政府理事会 例如 马萨诸塞州的富兰克林县就有由县域内26个市镇的代表组成的 富兰克林地区政府理事会 16 第二种是县政府和市政府各自管理自己领域里的事情 但是在许多涉及双方利益的事情上 有分工也有合作 这主要出现在县域里有大城市 但是也有广大的农村的情况下 例如西雅图市和金县的关系 在那里 城市政府管理城市范围内的公共事务 城市以外的广大农村地区则是县政府管理的区域 同时 在财产税税基评估 各种执照和证书的发放 如驾驶证和汽车牌照 结婚证 出售酒类饮料许可证 出生和死亡证书 选举等公共事务上 也是由县政府统一管理的 这是它们的分工 合作是指在一些关系到市县双边关系的共同领域 双方共同组成委员会和理事会进行管理 17 第三种在县域里只有一个县政府 没有其他的地方政府存在 如豪伍德县 人口不过26万 面积只有650平方公里 18 自治市 1 市的单位内涵市是根据居民申请并通过公民投票 经过州特许成立的为居民提供公共服务的自愿结成法人团体的分治区 市是由指定地区的人们联合起来建立的一个政府 它没有立法权而是协助州政府来管理地方和社区的事务 2 市的特点美国的城市体制中 大小城市在法律上是地位平等的 各自独立 在经济上则自主发展 美国的市政府只拥有特许状 charter 也称城市宪章 明文授予的权力 而没有固有的 保留的权力 州对市拥有最后的决定权和控制权 19 美国各州对自治市的授权方式有五种 普通宪章制 GeneralCharters 此制系由州议会制定一个通行于全州各市的市法典 使全州各市一体适用 特别宪章制 SpecialCharters 此制系由州议会根据各市实际情形或特殊需要 制定一种以某一市或少数市为适用范围的特别宪章 分类宪章制 ClassifiedCharters 此制系由州议会根据各市人口 面积 财政等分为若干类 每一类型制定一种宪章 以颁给同类各市适用 选择宪章制 OptionalCharters 在这种制度下 是由州议会先行制定各种宪章 然后由各市自行选择适合于其所需要的一份以为自己的宪章 自治宪章制 HomeRuleCharters 此制系由州议会立法授权或由州宪法授权各市自行制定宪章 以决定该市的组织体制及公共事务的处理 其由州议会以立法授权者 称之为立法自治宪章制 LegislativeHomeRule 其由州宪法授权者 称为宪法自治宪章制 ConstitutionalHomeRule 20 镇 通常镇是指小规模的城市 在新英格兰和中西部 镇表示的是一种地方政府形式 社区居民每年集中在镇政厅开会 根据需要选举官员 通过法令 通过预算 提高税收 镇会议始于新英格兰 不过现在大多已被选举产生的委员会或者市长所取代 21 乡 Township 主要是指农村地区的政府单位 存在于中西部地区和中部大西洋沿岸的纽约等15个州 乡的最重要的活动是修筑和保养道路 根据1787年西北法令每6公里见方土地上的新移民组建为一乡 乡是地缘实体 而非政府形式 近年来随着乡人口的增加和城市化的发展 有的乡被并入市或结成新的市政自治体 22 特别区特别区是行使单一职能的行政区划单位 在其辖区内只行使某种特别的职能 1 特别区的单位内涵美国的特别区一般是为州法所授权 提供一项或有限几项数目的特定功能 拥有充分的行政和财政自主的单独的政府单位 特别区直接由州立法机构或遵照州法由地方行动所创立 特别区在州的法律中 有 区 当局 委员会 等名称 2 特别区的特点特别区包括很多种类如学校区 消防区 卫生区 公园区等 特别区是美国各类行政建制中比重最高 增长最快的行政单位 在美国的官方统计和政治术语中被当作 地方政府 特别区是一种地方自治体 享有法人的权利 23 学区在美国的政府体制中 广义的特别区包括学校区 狭义的特别区不包括校区 美国大约有15000个学校区 校区是特别区的一种形式 但因非常普遍并对地方政府的教育职能极为重要而获得单独考虑 校区的单一功能是管理公立学校系统 校区委员会确定学校税率 在多数情况下是独立于市和县的税的 委派督学和其他人员 聘用教师 并管理从幼儿园或1年级起到12年级的所有学校 24 县 市政府模式 1 县政委员会 专员制 美国一个县的辖区一般包括若干市和 或乡和镇 县政委员会由选民直接选举产生 一般由7 11人组成 县政专员一般为一正两副 专员在全县范围内直接选出 副专员则必须出自不同的地域 县政委员会负责制定地方性法规和规章 就重大问题做出决策 县政专员则负责执行法律法规和县政委员会的决议 由于县政府所辖市和镇都是高度自治的 其主要职责是管理农村 乡 事务 政务很少 所以县政府的规模 人员编制和预算 往往小于市政府的规模 县法院 法官制 得克萨斯 25 2 市政委员会 市政经理制 市政委员会 市政经理制是美国中小城市使用得最为普遍的政府模式 一般由选民直接选举7 11人组成市政委员会 市长和副市长作为该委员会的当然成员 一般也由选民直接选举产生 也有个别由委员会从委员中选举的 再由市政委员会通过公开招聘的方式在全国范围内挑选一名市政经理 并授权其组织行政班子 进行市政管理 市政委员会的任期一般为两年 也有一年的 如果是两年 则每年改选一半 如果是一年 则任期满后全部改选 竞选连任不限 市政经理的任期一般为四年 连任不限 市长 市政委员都没有薪酬 参加市政会议完全是作贡献 有的甚至连交通费都要自己贴 市政经理及其所领导的行政工作人员则是政府雇员 除市政经理外 其余都属于公务员 可以享有职务和工资保障 公司体制 26 当选希尔斯代尔市市长的18岁高中生迈克 塞申斯 11月8日 市长选举结果揭晓 塞申斯以732票对668票击败51岁现任市长道格 英格尔斯 当选为希尔斯代尔市市长 成为该市有史以来最年轻的市长 塞申斯将于11月21日正式上任 任期为4年 但当天早上8点 塞申斯仍将按时去学校上课 直到下午2时50分放学 下午3时到6点 他才能到市府处理市政 从而兼顾学生和市长的 双重身份 据悉 塞申斯每月将获得250美元的市长津贴 而且在市政会的9席投票权中占1席位 27 3 市政委员会 市长制 这种模式一般用于较大的城市 市政委员会和市长都由选民直接选举产生 有各自的任期 市长既是市政委员会主席 也是行政首长 但市政委员会立法或做决定以少数服从多数 而行政事务由市长主导并负全责 所以 这种模式又称为强市长制 弱市长制 28 4 市政委员会 专员制 市政委员会 专员制与县政委员会 专员制基本相同 只是副专员的数量有多有少 且不一定来自固定的地域 29 5 镇民大会 镇经理 镇理事会是古老的直接民主管理形式 广泛存在于美国东北部的新英格兰地区6个州 一般用于规模较小的城市和镇 如5 6万人以下的城市和镇 30 6 特别区的组织和结构没有固定的模式 特别区或者独立或者依附于另一个政府单位 独立特别区由公众选举产生的委员会所管理 依附特别区由别的政府单位所组织而不是由市民所创建 其委员会由州 县 市 镇这些单独或联合组织特区的单位选择 即由各级政府官员任命 31 美国地方政府的几个特点 1 自治体制 宪章 市民 市政委员会 市长 市政经理 及其他政府雇员组成的政府机构选举产生的地方政府官员不光是市 镇长和议会议员 地方政府重要部门的领导人也是由选民直接选举产生的 如财政和土地管理 32 2 众多的决策咨询委员会 美国地方政府的议案通常是由市政府的各个部门提出 由市议会或镇理事会做出 但是在决策的过程中 主要由市民志愿者组成的各种理事会和委员会起着很大的作用 也是市民参政议政的主要渠道之一 在西雅图市 除了专职的政府行政官员之外 还有41个由专家 政府官员 市民志愿者组成的各种理事会和委员会 有470多名市民为市政议会 市长和市政府各个机构提供咨询服务和帮助 33 3 透明公开的决策过程美国地方政府决策的特点 一是听证 二是公开 三是重大问题要提交全民公决 在美国地方政府 没有不经过听证的决策 这种听证会是自由参加的 所谓公开 就是可以在当地的报纸 电视 讨论会上进行各种观点的交锋 充分发表意见 或者请专家进行讲解 使居民对决策的内容有充分的了解 法律规定 凡是重大事项的决策 必须进行全民公决 例如税率变更 城市规划 管理体制变更 34 4 自治式的社区管理美国大城市的社区实行的是自治式的管理 但在市政府下面 设有若干个 居民服务中心 或者叫做 小市政府 它们是市政府的派出机构 在各自的区域为当地居民提供服务 并没有很强的管理职能 与这些 居民服务中心 相应的 城市有若干个 区理事会 并由他们的代表和部分政府官员共同组成 城市居民理事会 由它与市政府的相关部门一起承担起城市社区的管理和开发 35 5 公平优先 兼顾效率美国地方政府的施政目标是让所有的选民和纳税人享受到公平的公共产品和公共服务 所以 在那里 公平是第一位的 在美国地方政府 制度的设计就从防止集权的产生开始 所以 那里的决策第一要走规定的程序 第二要公开听证 讨论 第三要照顾到少数利益受损的人 36 美国的联邦政府如何影响州政府 地方政府政策 财政手段法律界定权限高速公路限速案例 政府间关系 37 美国联邦政府资助州与地方政府的金额和比例 1955 1980 38 法国地方政府 法国是一个中央高度集权的国家 各省的主要行政 如财政 司法 教育 卫生等 皆由中央政府各部派驻各省的相应机构负责管理 这些机构由省长统一协调和领导 省长的主要职责是监督中央法律 法令的实施 确保中央政府决议的贯彻执行 省长 由总理和内政部长提名 部长会议讨论通过 总统任命 他在地方上 集行政 治安大权于一身 把地方议会置于自己监护之下 39 同省长一样 市长的首要任务是实施中央的法律 法令 贯彻省长的指示 维护市镇的治安 同时 市长负责执行市议会的决议 编制市镇预算 管理市镇财产 领导公安和司法工作 批准和发放各种津贴和补助 某些地方行政事务是由省议会管理的 近年来 法国地方行政管理出现了新的地方组织形式 即 市镇组合 城市共同体 40 国外地方政府改革实践 地方政府辖区调整与重组强化地方政府管控能力 推进地方自治在公共服务中引进竞争机制重新被定义的地方政府 FOCJ绩效管理体系的构建权利下放和团队管理 41 地方辖区调整与组织重组 撤销合并 扩大管理幅度英国重组地方政府 英格兰和威尔士83个郡级市被撤销 58个郡议会减少为47个 1250个自治市镇 城市和农村地方区议会减少到333个 美国 整体合并 部门合并 42 强化地方政府管控能力 推进地方自治 法国权力下放法案 43 1 改革了从中央到地方层层节制的行政管理体制 将纯粹的地方性事务的行政管理权从中央代理人手中转移到地方民选长官手中 2 中央及其代理人不再对各级议会进行事前监控 地方议会集会 议事无须事先得到批准 其决议只要正式公布并送达中央代理人手中便自动生效 如果中央代理人认为决议违法 也只能在决议生效后到相应的行政法院起诉 由行政法院做出裁决 3 中央高度集权程度对地方预算的监控方式有了重大改革 地方税占全国税收总额的比例由改革前的19 提高到25 28 中央及其代理人不再对地方预算的编制 审议和生效进行事先控制 只能进行事后监督 44 在公共服务中引入竞争机制 美国凤凰城垃圾收集项目外包1978年 把全市分为若干个区 每个通过公开招标签订5 7年合同 不解雇政策 私人承包附加条件 市政工程部门三次投标失败 45 市政工程部的反思与行动卡车 加机械臂 3人改1人操作重新制定车辆行驶路线和工作时间表 司机参与 质量管理小组和生产率委员会 成本核算机制 奖励政策 合理化建议 10 最佳司机奖 46 1984年绝地大反击 32立方码的卡车 到1988年夺回全部5个区的承包合同 在10年间 如果剔除通货膨胀后计算 其它各项市政项目费用都在上升 唯独固体废物处理费用每年平均下降4 5 47 扩大运用 救护车服务 街道清扫 公路中间分隔带维护最好由政府雇员处理 哪里有竞争哪里就有较好的效果 增强成本意识 提供优质服务 市审计员吉姆 佛拉那根 48 注意的问题合同虚低标价 专门委员会 私营承包商的勾结 腐败问题 审计监督机构 49 教育券制度 用脚投票 1955年弗里德曼在其 经济学和公共利益 一文中首次提出了教育券理论 50 所谓教育券是政府把原来直接投入公立学校的教育经费按照生均单位成本折算以后 以面额固定的有价证券 即教育券 的形式直接发放给家庭或学生 学生凭教育券自由选择政府所认可的学校 公立学校或私立学校 就读 不再受学区的限制 教育券可以冲抵全部或部分学费 学校凭收到的教育券到政府部门兑换教育经费 用于支付办学经费 在弗里德曼教育券理论中 家长与学生的选择权是其核心和基石 51 长兴实验职业学校 私立学校 贫困学生 全体政协代表提案 向农民工发放教育券促进教育公平 52 重新被定义的地方政府 FOCJ FOCJ功能性重叠竞争管辖权Functional Overlapping CompetingJurisdictions即是重新被定义的政府 FOCJ因此可被视为不同政府单位间的 联邦 网络 而且FOCJ是问题取向的 配合公民的关注事项 53 某个FOCJ的性质与大小系依其欲实现的功能而定FOCJ是重迭的 这指涉的是两种情形不同的FOCJ彼此竞争 以争取地方行政区 乡 镇 区等 和公民的加入FOCJ对其成员俱强制权 尤其有权征税来实现其功能 如某个地方行政区是FOCJ的成员 则其公民自动成为FOCJ的公民 54 瑞士案例 瑞士约700万人口分属26个邦 Kantonen 2940个地理上的政治行政区 瑞士除了地理上的政治行政区 尚有其它类型的行政区 例如在六个邦中共有516个所谓 学区 一个学区的范围可能等于一个政治行政区的范围 但亦可能只包含一个政治行政区的一部份 或涵盖多个政治行政区 瑞士的学区则是公共区域法人 而且可征税 税率则由公民大会决定 瑞士的政治行政区常组成联盟 据统计 93 的政治行政区有加入此类行政区联盟 平均每一行政区加入六个联盟 行政区联盟系为实现某一功能而建 例如排水 医院 疗养院 垃圾处理等 55 学区和特别区 美国的特别区一般是为州法所授权 提供一项或有限几项数目的特定功能 拥有充分的行政和财政自主的单独的政府单位 特别区直接由州立法机构或遵照州法由地方行动所创立 特别区在州的法律中 有 区 当局 委员会 等名称 大多数特别区是为单一的服务职能 从公园管理到废物处置 从机场营运到蚊虫控制 而建立的 56 在1992年 大约92 的特别区行使单一功能 最通常提供的服务包括防火保护 土壤保持 住房和都市重建以及供水和排水 超过1 3的特别区提供排污和水务服务 16 的特别区是防火区 11 提供建房服务 6 提供教育和图书馆服务 4 是医疗卫生区 还有4 是和交通相关的特区 特别区可以为单一社区 若干社区 整个城市地区服务 也可为跨州的地区服务 特别区经常跨越县和自治市的界限甚至穿越州界 纽约和新泽西州港务局就属于为州际地区服务这种情况 所有特别区中只有四分之一其服务的领域局限在传统的市 县或乡镇的边界内 57 在1962年到1982年间 各大城市的特别区有了惊人的发展 增加了90 5 各个特别区政府间的差异也是非常大的 各自服务的范围非常广泛 到1979年 加利福尼亚州就有4890个特区政府 这些特别区政府以55种不同的方式为市民提供了30种不同的服务 其法定的权力形式有206种 得克萨斯州也建立了许多特别区政府 仅仅在水资源管理方面 州政府有案可查的管水行政区就有1225个 58 FOCJ的价值在于建立一种超越行政区划的合作机制 59 加利福尼亚湾区政府联合会 成立于20世纪60年代初由旧金山湾区9个县及内设100多个城市行政首脑组成的联合体行政首脑每人一票 决定重大事务按人口比例组成选举产生38人的理事会 每月召开两次例会 作出执行决定 批准预算和支出 拟定区域政策提案大量的志愿者 60 61 湾区政府联合会战略目标 为了湾区各地方的共同发展和繁荣 为了提升各地方的可持续发展能力 需要各个地方政府以及其他社会组织的共同努力 合作与协调 有效处理区域内关系个地方发展的重大公共问题 62 湾区政府联合会主要任务 协调各地方提案 根据区位 经济发展强度 自然资源和人口流动性等因素 形成区域的规划方案 对湾区人口与经济状况进行分析并预测 对人口增长模式 区域性基础建设与经济发展状况间的关系进行研究 提出咨询报告 63 控制和评价湾区生态环境质量 通过地方政府的积极协调 防范企业生产对湾区环境的破坏 推进生态保护和修复 发展环保教育 建立湾区地震防御的共同体系及相互援助体系 鼓励区域合作 开展公共服务创新 建立多项共同基金 总额达到7亿多美元 64 湾区电子垃圾的问题的协调处理 65 湾区的其他协调机构 湾区 都市交通委员会硅谷领导组织 66 67 FOCJ经验借鉴 区域合作机制行政区划的改变不大可能跟得上环境的变化 而且在解决不同的问题上 所涉及的区域还可能不同 深圳实验上级的协调命令缺乏内生的支持FOCJ是否可以能为一种新的选择 68 绩效评价体系的构建 政府绩效评估在20世纪80年代进入了一个新的高潮 绩效管理成为西方各国行政改革的一个重要组成部分 战略管理 全面质量管理 标杆管理 目标管理 绩效预算 人力资源开发与管理技术等绩效管理技术纷纷得到应用 69 Benchmark Benchmarking 不断寻找和研究业内外一流的 有名望的企业的最佳实践 以此为标杆 将本企业的产品 服务和管理等方面的实际情况与这些标杆进行定量化考核和比较 分析这些标杆企业达到优秀水平的原因 结合自身实际加以创造性的学习 借鉴并选取改进的最优策略 从而赶超一流企业或创造高绩效的不断循环提高的过程 什么是标杆超越 70 Benchmark Benchmarking 可以分解以下几个内容 标杆超越中标杆是指最佳实践或最优标准 其核心是向业内外的最优企业学习 标杆超越在全行业甚至更广阔的全球视野上寻找基准 该方法是一种直接的 片段式的 渐进的管理方法 注重比较和衡量 什么是标杆超越 标杆超越法为企业设计绩效指标体系提供了一个以外部导向为基础的全新思路 它包含 标杆 和 超越 两个阶段 71 以标杆为基础设计绩效考核体系 全面了解企业现状审视企业战略及策略绘制 流程图 分析诊断关键业务流程找出需设立标杆的内容及领域 各绩效指标 2 选择标杆 根据企业实施标杆超越的具体目标 选择内部标杆选择竞争标杆选择行业标杆选择最优标杆 收集实施标杆的数据收集实施标杆超越的部门或企业的各类数据通过多种途径进行各类数据的收集 3 数据收集 1 发现瓶颈 5 内部沟通与交流 4 比较与分析确定绩效标准 6 采取行动并及时反馈信息 自上而下就标杆超越的实施进行沟通讨论并适时调整绩效标准确认各层级的绩效标准 指出绩效水平的差距所在分析差距产生原因设计标杆超越的绩效标准 制定具体实施的推进方案优化关键业务流程调整实施方案提供反馈信息 72 案例 美孚5年标杆管理 73 1992年 美孚石油还只是一个每年有670亿美元收入的公司 但年初的一个调查让公司决定对公司的服务进行变革 当时美孚公司询问了服务站的4000位顾客什么对他们是重要的 结果得到了一个令人震惊的数据 仅有20 的被调查者认为价格是最重要的 其余的80 想要三件同样的东西 能提供帮助的友好员工 快捷的服务和对他们的消费忠诚予以认可 74 根据这一发现 美孚开始考虑如何改造遍布全美的8000个加油站 讨论的结果是实施标杆管理 公司由不同部门人员组建了3个团队 分别以速度 经营 微笑 客户服务 安抚 顾客忠诚度 命名 以通过对最佳实践进行研究作为公司的标杆 努力使客户体会到加油也是愉快的体验 75 速度 Penske 它在Indy500比赛中以快捷方便的加油服务而闻名 微笑 丽嘉 卡尔顿酒店号称全美最温馨的酒店 那里的服务人员总保持招牌般的甜蜜微笑 因此获得了不寻常的顾客满意度 安抚 全美公认的回头客大王是 家居仓储 公司 76 速度小组仔细观察了Penske如何为通过快速通道的赛车加油 这个团队身着统一的制服 分工细致 配合默契 速度小组还了解到 Penske的成功部分归于电子头套耳机的使用 它使每个小组成员能及时地与同事联系 77 微笑小组 丽嘉 卡尔顿酒店对所有新员工进行了广泛的指导和培训 使员工们深深铭记 自己的使命就是照顾客人 使客人舒适 小组的斯威尼说 丽嘉的确独一无二 因为我们在现场学习过程中实际上都变成了其中的一部分 在休息时 我准备帮助某位入住旅客提包 我实际上活在他们的信条中 这就是我们真正要应用到自己的业务中的东西 即那种在公司里 你能很好地服务你的客户而带来的自豪 那就是丽嘉真正给我们的魔力 78 安抚小组 公司中最重要的人是直接与客户打交道的人 这意味着企业要把时间和精力投入到如何招聘和训练员工上 安抚小组的调查改变了公司的观念 使领导者认为自己的角色就是支持一线员工 让他们把出色的服务和微笑传递给客户 传递到公司以外 79 美