D-曹明德-第四章环境保护法的基本制度PPT课件.ppt

第四章环境保护法的基本制度 1 环境保护法的基本制度是指为了实现环境保护法的目的 任务 根据环境保护法的基本原则制定的调整某一类或某一方面的环境保护法律关系的法律规范的总称 2 环境保护法的基本制度一 环境影响评价制度二 三同时 制度三 经济调控制度 排污收费 征收生态补偿费等 四 许可证制度五 限期治理制度六 环境污染与破坏事故的报告及处理制度 3 一 环境影响评价制度 4 1 环境影响评价制度的概念 环境影响评价概念 有广义和狭义两种 狭义的概念是指在一定区域内进行开发建设活动 事先对拟建项目可能对周围环境造成的影响进行调查 预测和评定 并提出防治对策 为项目决策提供科学依据 在环境影响评价法施行之前 我国的环境影响评价主要涉及建设项目层次 广义的概念指进行某项重大活动 如经济发展政策 规划 重大经济开发计划 之前 事先对该项活动可能给环境带来的影响进行评价 环境影响评价法第二条规定 是指对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析 预测和评估 提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施 进行跟踪监测的方法与制度 5 环境影响评价的特点 预测性环境影响评价和环境质量现状评价不同 后者是指通过环境调查和监测 对一定区域的环境质量现状进行评定 而环境影响评价是指对拟建项目可能对环境造成什么影响进行预测和评价 客观性进行必要的环境监测 然后作出科学的预测和评价 综合性涉及到多种学科 需要由持有 建设项目环境影响评价证书 的设计 科研等单位互相协作 共同完成评价任务 6 环境影响评价制度是指有关环境影响评价的范围 内容 编 填 报和审批环境影响报告书 表 的程序等方面所作的规定的总称 7 2 环境影响评价制度的意义 是贯彻 预防为主 方针 实现经济效益和环境效益相统一的重要手段 实践证明 单纯的末端治理是不可能从根本上扭转环境质量下降局面的 可以为确定某一地区的发展方向和规模提供科学依据 通过环境影响评价 可弄清该地区的环境现状 及开发建设活动对环境可能产生影响的范围和程度 是加强建设项目环境管理的重要内容 将建设项目的环境管理纳入建设项目管理的轨道 从而有效地防止新污染源的产生 8 3 环境影响评价制度的建立和发展 最早是由美国的柯德威乐教授提出的 1969年美国 国家环境政策法 把它作为联邦政府在环境管理中必须遵循的一项制度 以后 瑞典 澳大利亚 法国 新西兰 日本 泰国等国家 也都建立起了这项制度 9 我国环境影响评价制度的建立和发展 1979年 环境保护法 对这项制度作了原则性的规定 1981年 基本建设项目环境保护管理办法 规定了环境影响评价的基本内容和程序 计委 建委 经委 国务院环保领导小组 1986年修改颁布 建设项目环境保护管理办法 国务院环保委 计委 经委 1989年 环境保护法 作出建设项目的环境影响报告书 必须对建设项目产生的污染和对环境的影响作出评价的规定 10 1989年 建设项目环境影响评价证书管理办法 对申领 评价证书 的条件和程序 职责 考核及罚则作了规定 1998年11月29日国务院颁布 建设项目环境保护管理条例 对评价范围 内容 程序 法律责任等作了修改 补充和更具体的规定 从而确立了完整的环境影响评价制度 1999年3月30日环保总局颁布 建设项目环境影响评价资格证书管理办法 2002年10月28日 环境影响评价法 通过 2003年9月1日起施行 11 4 环境影响评价制度的法律规定 12 环境影响评价制度的适用范围 规划的环境影响评价环境影响评价法将规划纳入环境影响评价的范围 并将规划的环境影响评价规定为编制机关的法定任务 可以促使规划编制机关站在可持续发展的高度 正确对待经济发展和环境保护的关系问题 13 在环境影响评价法中 把土地利用的有关规划 区域 流域 海域的建设 开发利用规划 工业 农业 畜牧业 林业 能源 水利 交通 城市建设 旅游 自然资源开发等一系列规划纳入环境影响评价范围 并相应规定了必要的程序和法律责任 其中将规划分为综合规划和专项规划 对于综合规划以及指导性的专项规划 在编制规划时应编写该规划有关环境影响的篇章或者说明 实施后对环境影响较大的 用 篇章 的形式 对环境影响较小的用 说明 或者 专项说明 的形式 对于非指导性的专项规划 应该编写环境影响报告书 14 其中规划的环境影响评价报告书包括三个方面的内容 实施该规划对环境可能造成影响的分析 预测和评估 预防或者减轻不良环境影响的对策和措施 环境影响评价结论 15 规划环境影响评价的组织者和具体评价者 组织编制规划者负责组织对规划进行环境影响评价 规划环境影响评价的具体评价者既可以是组织编制该规划的政府或者政府部门 也可以是其委托的单位或者专家组 评价工作的成果是关于规划的环境影响评价报告书或者关于环境影响的篇章或者说明 16 规划环境影响评价的程序 对规划进行环境影响评价 应当在规划形成初步方案 至上报审批之前进行 评价成果由规划环境影响评价的组织者负责审定和上报 其审批机关同为负责规划草案的审批机关 17 建设项目的环境影响评价建设项目对环境有较大影响的 都必须执行环境影响报告书的审批制度 进行全面 详细的评价 建设项目对环境可能造成轻度影响 应当编制环境影响报告表 分析影响或专项评价 建设项目对环境影响很小的 不需进行环境影响评价 应当填报环境影响登记表 这表明 并不是所有的新建企业都要进行环境影响评价 而要看它对环境的影响程度的大小 18 环境影响评价的内容 规划有关环境影响的篇章或者说明应当对规划实施后可能造成的环境影响作出分析 预测和评估 提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施专项规划 非指导性 的环境影响报告书的内容 实施该规划对环境可能造成影响的分析 预测和评估 预防或者减轻不良环境影响的对策和措施 环境影响评价的结论 建设项目的环境影响评价的内容 建设项目概况 建设项目周围地区的环境状况调查 建设项目对周围地区的环境近期和远期影响分析和预测 环境保护措施及经济 技术论证 环境影响评价经济损益分析 环境监测制度建议 结论 19 编报 审批环境影响报告书 表 的程序 20 规划环评与建设项目环评比较 环评的时间不同 规划环评是在编制过程中进行的 对于建设项目的环评是在建设项目的可行性阶段完成的 并且对规划环评必须要有公众参与 专项规划的编制机关对可能造成不良环境影响并直接涉及公众环境权益的规划 应当在该规划草案报送审批前 举行论证会 听证会 或者采取其他形式 征求有关单位 专家和公众对环境影响报告书草案的意见 但是 国家规定需要保密的情形除外 21 建设项目流程 可行性研究 立项 初步设计 总体设计 获批准后将进入实施阶段如果是企业的自主行为 也必须在项目施工之前完成 22 法律形式不同规划环评只有一种即环境影响评价报告书 建设项目环境影响评价成果包括环境影响报告书和环境影响报告表 23 内容和要求不同 环评法中明确地引入了公众参与 公众参与是规划环评的必经程序 除国家规定需要保密的情形外 对环境可能造成重大影响 应当编制环境影响报告书的建设项目 建设单位应当在报批建设项目环境影响报告书前 举行论证会 听证会 或者采取其他形式 征求有关单位 专家和公众的意见 24 建设项目环境影响评价证书 的管理 国家对从事环境影响评价的单位实行资格审查制度 一切从事建设项目环境影响评价的单位 应当申请领取 评价证书 凭证开展建设项目环境影响评价工作 评价证书 设甲级 乙级两种 评价证书 由国家环保局和省级人民政府环保行政主管部门 按照各自职责审查核发并实行监督和管理 25 环保总局通报北京大学环评机构违规处理情况采取四项措施推动环评行业诚信建设 国家环保总局环境影响评价司负责人今日通报 依据 建设项目环境影响评价资格证书管理办法 的有关规定 责令北京大学环境影响评价室进行三个月限期整改 他表示 国家环保总局将认真落实十六届五中全会精神 采取有效措施 进一步加大对环评行业的管理力度 26 这位负责人说 根据北京市环保局的调查 北京大学环境影响评价室2005年编制的 自由小镇住宅小区项目环境影响报告书 宝山新村二期项目环境影响报告表 和 北京市大兴区兴达中学二期工程环境影响报告表 等环境影响评价文件存在选用标准 引用资料错误 项目选址周边污染源及规划情况调查不全 建设项目情况或环境现状描述失实 未对清洁能源使用进行可靠性分析等问题 27 他指出 尽管环保总局三令五申 近期发现仍有部分环境影响评价机构工作责任心不强 工作质量不高 特别是在一些中小建设项目环境影响评价文件中问题较多 为此 环保总局将采取四项措施 大力推动环境影响评价行业诚信建设 提倡有序的行业风气 禁止环境影响评价业务活动中的各种违规行为 28 一是坚决淘汰工作不负责任的机构 根据2005年颁布的 建设项目环境影响评价资质管理办法 总局令第26号 通过申报 核实 抽查等方式 坚决淘汰不符合要求 工作不负责任的机构 2006年底前 国家环保总局将组织完成全国甲级评价机构的全面整顿和证书重新核发 2007年底前 将组织完成乙级评价机构的全面整顿和证书重新核发 29 二是严把市场准入关 自2006年1月1日起 对各类建设项目环境影响评价资质申请 包括新申请 增项 晋级 改制等 一律按照 建设项目环境影响评价资质管理办法 进行严格审查 把好市场准入关 防止技术能力差 整体实力弱的机构采取买证 借证 借人等不正当手段取得资质 扰乱市场秩序 30 三是建立环境影响评价机构信用档案 记录并公布环境影响评价机构受投诉举报 处理处罚 日常考核和业绩等情况 四是举办环境影响评价机构主要负责人培训班 提高各机构管理层的业务素质 政策水平和对环境影响评价责任的重视程度 31 他介绍说 今年和明年初 国家环保总局将出台 建设项目环境影响评价 评估 验收及审批行为准则与督察办法 规范建设项目环保管理工作 环保总局将对全国环评单位进行整顿 对片面追求经济效益 置国家法律法规于不顾 放松质量管理甚至没有任何质量保证的环评单位 继续予以通报批评 直至吊销职业资格 32 环境影响评价法 是近十年来我国环境立法最为重大的进展 是对环境影响评价制度的发展和完善 但是 我们必须看到它尚有不完善之处 如对政策的环评 决策者的法律责任 生态脆弱区的保护以及公众意见的公告等方面没有作出规定 光有良法无用 法律重在实施 环境影响评价法的实施可以说是一项十分具有挑战性的任务 它要求改变政府拟定规划的常规方式和程序 确立起更加公开民主的决策方式和程序 实施中出现的各种阻力与问题 还有待在实践中不断发现 不断总结 及时解决 33 二 三同时 制度 34 1 三同时 制度的概念 是指对环境有影响的一切基本建设项目 技术改造项目 区域开发建设项目和外商投资建设项目 其中防治污染和生态破坏的设施 必须与主体工程同时设计 同时施工 同时投产使用的制度 35 2 三同时 制度的意义 是加强建设项目环境管理的重要手段 环境影响评价制度是项目决策阶段的环境管理 而 三同时 制度是项目实施阶段的环境管理 是防止产生新的环境污染和生态破坏的主要保证 是防止环境质量继续恶化的一种有效措施 36 3 三同时 制度的建立和发展 三同时 制度 是我国环保工作的一项创举1972年 国务院批转的 国家计委 国家建委关于官厅水库污染情况和解决意见的报告 中 首次提出 工厂建设和三废利用工程要同时设计 同时施工 同时投产 的要求 1979年颁布的 环境保护法 建设项目中防治污染的设施 必须与主体工程同时设计 同时施工 同时投产使用 防治污染的设施必须经原审批环境影响报告书的环保行政主管部门验收合格后 该建设项目方可投入生产或者使用 防治污染的设施不得擅自拆除或者闲置 确有必要拆除或者闲置的 必须征得所在地的环境保护行政主管部门同意 37 三同时 制度的发展 续 1984年 国务院发布的 关于环境保护工作的决定 中 把 三同时 制度的适用范围扩大到可能对环境造成污染和破坏的一切工程建设项目和自然开发项目 1986年 建设项目环境保护管理办法 明确了有关部门和建设单位的职责及管理程序和审查 审批的时限要求 确立了 以新带老 的原则和 建设项目环境保护设施竣工验收报告 制度等 1996年 国务院 关于环境保护若干问题的决定 中 重申了必须严格执行 三同时 制度 在建设项目审批和竣工验收过程中 对不符合环保标准和要求的建设项目 环保行政主管部门不得批准环保设施竣工验收报告 其他各有关审批机关一律不得批准建设或投产使用 有关银行不予贷款 凡违反规定的 必须追究有关审批机关和审批人员的责任1998年 建设项目环境保护管理条例 进一步完善了 三同时 制度的规定2002年10月28日 环境影响评价法 同时实施环境影响评价文件审批部门审批意见中提出的环境保护对策措施 38 4 三同时 制度的法律规定 凡从事对环境有影响的建设项目 都必须执行 三同时 制度 建设项目的初步设计 必须有环境保护篇章 其主要内容包括 环保措施的设计依据 环境影响报告书 表 及审批规定的各项要求和措施 防治污染的处理工艺流程 预期效果 对资源开发引起的生态变化所采取的防范措施 绿化设计 监测手段 环保投资的概预算等 39 三同时 制度的法律规定 续1 建设项目在施工过程中应当保护施工现场周围的环境 防止对自然环境的破坏 防止或者减轻粉尘 噪声 震动等对周围生活居住区的污染和危害 建设项目竣工后 施工单位应当修整和复原在建设过程中受到破坏的环境 建设项目在正式投产或使用前 建设单位必须向负责审批的环保部门提交 环境保护设施竣工验收报告 说明环保设施运行的情况 治理效果和达到的标准 经验收合格并发给 环境保护设施验收合格证 后 方可正式投入生产或使用 40 三同时 制度的法律规定 续2 各级人民政府的环保行政主管部门对建设项目的环保实施统一监督管理 负责初步设计中环保篇章的审查及建设施工的检查 负责环保设施的竣工验收 负责环保设施运转和使用情况的监督检查 建设项目的主管部门 负责初步设计中环保篇章和环保设施竣工验收的预审 监督建设项目设计与施工中的环保措施的落实 监督项目竣工后环保设施的正常运转 建设单位 负责落实初步设计中的环保措施 负责项目竣工后防治污染设施的正常运转 41 三同时 制度的法律规定 续3 凡环保设计篇章未经环保行政主管部门审查的建设项目 有关部门不得办理施工执照 物资部门不得供应材料 设备 凡未取得 环境保护设施验收合格证 的建设项目 工商行政管理部门不得办理营业执照 建设项目初步设计环境保护篇章未经环保行政主管部门审查擅自施工的 除责令其停工 补办审批手续外 对建设单位处以罚款 建设项目的环保设施未经验收或验收不合格而强行投入生产或使用 要追究单位和有关人员的责任 42 某预制板厂未履行环保 三同时 审批手续受处罚案 案情简介 1992年6月23日 上访人王珍诉称 她家从1981年春开始成立天玉养鸡场 至1991年10年间一直越办越好 由初期年收入两千多元发展到1990年收入1 5万元 1991年下半年某市第三建筑工程公司在紧靠她家鸡舍不到3米远的地方新建了一座预制板厂 该厂搅拌机 震捣器 汽车 吊车 推土机等各种机械设备整天轰鸣震响 混凝土搅料水直浸上访人住宅墙基 致使正在孵化的1800只小鸡被全部震死 已经孵出的2400只小鸡也相继死掉 正在下崽的母猪像疯了一样闹圈 也不得不处理掉 43 从1991年8月起至1992年6月止 直接减收了3万多元 家中房屋被震动和水浸造成沉 出现裂缝 大人小孩白天黑夜不能很好休息 身心健康受到严重损伤 丈夫李天玉住院半年 全家人已无法正常生活 为此 王珍来环保部门申诉 要求被访单位赔偿养鸡 房屋损失6万元 停止侵害 协助恢复养鸡场 市环保局查明 第三建筑工程公司预制板厂从筹建 投产到扩建未履行环保 三同时 审批手续 违反了 建设项目环境保护管理办法 环境噪声污染防治条例 和 省建设项目环境保护管理办法 的 三同时 规定 44 1992年7月初 市环境保护局在现场勘察看到 预制板厂一台搅拌机确实距上访人鸡舍3米左右 后搬至7米远处 并有搬迁和流水痕迹 震搅器远端距上访人家40米远 由远而近移动式工作 最近处只有7米左右 所有声源设备都没有消声防震措施 一律敞口露天作业 噪声很大 上访人住宅 鸡舍主墙有裂缝 局部下沉 没有看到鸡 猪受害第一现场 在室内听到噪声与震动强烈 令人十分不舒服 现场勘察结果作了记录并拍照取证 45 1992年8月24日经监测 上访人家室内噪声70分贝 距生源5米处震捣器旁95分贝 均超过国家噪声质量标准 违反了 环境噪声污染防治条例 第17条规定 环保监察信访人员先后深入到上访人居住地村委会 邻居 学校等调查 结果证明上访人确实是养鸡专业户 没有受到被访单位侵害前 经营状况 直很好 很多人都去买过鸡 买过蛋 受害后鸡纷纷死掉 猪不长膘 养鸡场渐萧条倒闭 当问到上访人当时为何不报案时 她说那时不知道 后来从一本刊物上才知道是噪声造成的 46 现场勘察 监测 走访及上访人举证材料表明 上访人反映的问题基本属实 被访单位的噪声与震动对上访人已构成侵害 事实存在 如不尽快解决 确实无法正常生活 因此要求被访单位给予赔偿 停止侵害 协助恢复养鸡场理由正当 应予支持 依据以上事实 根据 中华人民共和国环境保护法 第36条 第41条 环境噪声污染防治条例 第13条 第39条 并依照 某省建设项目环境保护管理办法 第19条规定 市环保局于1992年9月20日依法对被访单位以环发 1992 第34号文件作出了 关于对三建公司预制板厂违反环境保护法规处罚的决定 具体内容为 47 1 责令预制板厂从接到决定之日起立即停止扰民生产 消除危害 按 建设项目环境保护管理办法 规定履行审批手续 没有批件不准生产 2 对预制板厂罚款3万元 限期15日内缴纳给市环保局 3 由被访单位按上访人要求的70 赔偿损失 48 简要分析 本案是一起典型的违反 三同时 制度致人损害而引起的侵权赔偿案 在本案中 第三建筑工程公司预制板厂从筹建 投产到扩建均未履行环保 三同时 审批手续 违反了 环境保护法 和 建设项目环境保护管理办法 的 三同时 的规定 根据 环境保护法 和 建设项目环境保护管理办法的规定 在一定区域内进行开发活动之前 对实施该活动可能给环境质量造成的影响进行调查 预测和评定 并对此作出分析 处理意见和对策 对一切可能对环境造成污染和破坏的工程建设项目 其环境保护设施必须与主体工程同时设计 同时施工 同时投产 49 第三建筑工程公司预制板厂从项目的设计 施工到投入使用并没有对环境可能造成的影响进行评估和及时建设防治污染的设施 致使工厂投产后的噪音和振动严重影响了上访人的正常生活 并给上访人造成了一定的经济损失 根据 民法通则 第124条规定 违反国家保护环境防止污染的规定 污染环境造成他人损害的 应当依法承担民事责任 环境保护法 第41条规定 造成环境污染危害的 有责任排除危害 并对直接受到损害的单位或个人赔偿损失 上访人要求停止侵害 赔偿损失的要求是合理合法的 50 本案中 市环保局作出的责令被访单位立即停产 补办 三同时 手续 否则不许生产的决定是正确的 符合 环境保护法 第36条的有关规定 对于按照上访人要求的70 赔偿损失是否合理要具体问题具体分析 在处理侵权案件中 对财产侵权损害赔偿适用全部赔偿原则 即应当赔偿因污染环境给他人造成的客观损失 既包括直接损失也包括间接损失 如果上访人要求赔偿的是全部损失 则应该让被上访人全额赔偿 如果上访人要求赔偿的数额高于实际损失 则按实际全部损失赔偿 51 环境损害发生后 在实践中 当事人可以通过自行协商 行政处理或是民事诉讼来解决问题 受害人在发现自己人身 财产受损后 可以自行找到加害人 要求其停止侵害 消除危险 赔偿损失 如果当事人经协商 依法对环境纠纷的解决达成一致意见 并实际履行 那么就无须进一步要求行政调处或者到法院去打官司 环境侵权发生后 当事人还可以直接向法院起诉 经过行政处理后 当事人对处理结果不服的 也可以向法院起诉 在向法院起诉时 当事人还应特别注意诉讼时效的问题 根据 环境保护法 第42条规定 因环境污染损害赔偿提起诉讼的时效期间为3年 从当事人知道或应当知道受污染损害时起计算 在本案中 当事人是通过行政救济最终解决了问题 保护了自己的合法权益的 52 环保总局查处四个违反 三同时 规定的违法建设项目 国家环保总局新闻发言人今日向新闻界通报紧急叫停4个违反环保 三同时 制度的建设项目 他指出 各级环保部门将进一步加强建设项目环境监管 严格执行环境影响评价和环保 三同时 制度 促进建设环境友好型社会 这四个项目分别是 辽宁南票劣质煤坑口电厂2台100MW凝汽式燃煤发电机组项目 辽宁华锦化工 集团 合成氨尿素装置节能增产改造项目 广东亨达利水泥有限公司155万吨 年和60万吨 年新型干法水泥生产线技改项目 丹拉公路支线天津南段工程项目 53 这位新闻发言人说 这四个项目均是在投入生产或试运行后 才向环保部门申请项目竣工环境保护验收 属于典型的 先上车 后买票 行为 严重违反了 建设项目环境保护管理条例 和 建设项目竣工环境保护验收管理办法 辽宁南票劣质煤坑口电厂2台100MW凝汽式燃煤发电机组2004年1月开始投入试生产 但2005年9月才申请竣工环境保护验收 同时 一期工程配套的窑沟灰场尚未建成就已经开始堆灰 灰场和煤场周围也未种植防护林带 违反了建设项目环保 三同时 制度 54 辽宁华锦化工 集团 合成氨尿素装置节能增产改造项目于2004年1月开始试生产 但2005年8月才申请环境保护竣工验收 属于没有验收就投入生产项目 广东亨达利水泥有限公司155万吨 年和60万吨 年新型干法水泥生产线技改项目 2005年5月 环保部门经现场检查发现 60万吨 年水泥生产线项目不符合环境影响报告书及批复要求 配套的环保设施未经环保部门检查同意已于2004年11月投入使用 此外 总局要求该企业淘汰的60兆瓦余热回收锅炉于2004年5月擅自生产 造成环境污染 55 丹拉公路支线天津南段工程穿越天津古海岸与湿地国家级自然保护区的缓冲区 环保总局曾要求其依法对保护区功能或范围 界线等进行调整 并要得到有关部门的批准 该公路于2003年底建成通车 至今未向环保总局报送对保护区功能或范围 界线依法进行调整的文件 同时 该工程在建设中穿越两道贝壳堤 对其地形地貌产生破坏性的影响 桩基的开挖也破坏了自然保护区的整体性 56 这位发言人说 根据 建设项目环境保护管理条例 和 建设项目竣工环境保护验收管理办法 环保总局决定对这四个违法建设项目予以严肃处理 辽宁南票劣质煤坑口电厂2台100MW凝汽式燃煤发电机组项目 对其一期工程下达停产通知 对二期工程环境影响报告书不予批准 辽宁华锦化工 集团 合成氨尿素装置节能增产改造项目 企业须补办竣工验收环保手续 57 广东亨达利水泥有限公司155万吨 年和60万吨 年新型干法水泥生产线技改项目 其60万吨 年水泥生产线须停止建设 拆除60兆瓦余热回收锅炉 丹拉公路支线天津南段工程项目 环保总局将督办公路建设单位依法办理穿越保护区的相关手续 否则高速公路必须改线 这位发言人强调 各级环保部门将按照落实科学发展观 构建环境友好型社会的要求 进一步加大环境保护力度 加强建设项目环境监管力度 坚决依法执行建设项目环境影响评价和环保 三同时 制度 对违法项目发现一个查处一个 决不手软 而且每查处一个项目即通过新闻媒体向全社会公布 请社会各界予以监督 58 三 经济调控制度 环境保护法中的经济调控制度 是指国家运用经济杠杆刺激或者抑制生产活动或消费活动 以支持生态保护行动 抑制生态破坏行为的法律制度 经济调控制度所运用的经济杠杆包括财政 税收 信贷 担保 押金 基金等手段和措施 其中在环境保护法中最常见的就是环境税费制度 如征收排污费 生态补偿费 环境税等制度 59 经济调控其实就是利用经济手段 间接作用于政策对象 刺激其改变行为的方法 其中 庇古 手段是经济调控手段在环境保护法中的具体运用 庇古认为 通过这种征税和补贴 就可以实现外部效应的内部化 这种政策建议后来被称为 庇古税 与此相对应的还有一种手段则是科斯手段 60 补充内容 共有地的悲剧有关外部性理论科斯定理 61 共有地的悲剧 在一个牧场周围生活着一群牧民 牧场是共有的 也可以理解为无主的 但牧民放牧的牲畜是私有的 每个牧民都是追求个人利益最大化的行为主体 在私利的驱动下每个牧民都想办法增加牲畜饲养量 但牧场的载畜量是有限的 随着牲畜一天比一天增多 每增加一头牲畜都会给牧场带来某种程度的损害 由于新增加牲畜的获利是个人的 而给牧场带来的破坏和损失 成本 却是由全体牧民共同分摊 发展的趋势是 牧群日益壮大 牧场日益退化 最终的结果是牧场退化 直到毁灭 而牧民也随之失去了赖以养家糊口及生存发展的条件和基地 这就是 共有地的悲剧 这个事实说明 如果利用牧场的人是经济人 公有的环境资源的自由利用 会促使人们 经济人 尽可能地将公有资源变成私有或某些团体的财富 从而最终使全体成员的长远利益遭到损害甚至毁灭 为此 有些学者将经济活动的外部性称为 共有地的悲剧 的现代版 62 外部性的定义 外部性是在没有市场交换的情况下 一个生产单位的生产行为 或消费者的消费行为 影响了其他生产单位 或消费者 的生产过程 或生活标准 如果按照传统福利经济学的观点来看 外部性是一种经济力量对于另一种经济力量的 非市场性 的附带影响 是经济力量相互作用的结果 所谓非市场性 是指这种影响并没有通过市场价格机制反映出来 63 我们在理解外部性时 应注意以下三点 1 这种外部影响是否是故意的 例如 一个人开车时故意把泥水溅到他不喜欢的某个行人的身上 虽然这个行人无法选择他 消费 的泥水数量 但这种影响不可以视为是一种外部性 2 要区别货币外部性和技术外部性 货币外部性不是真的外部性 只有技术外部性才是真正的外部性 3 当补偿 或者赔偿 行为发生时 不能说不存在外部性 而只能说减少了外部性 64 外部性的分类外部经济性和外部不经济性生产的外部性和消费的外部性公共外部性和私人外部性 外部性是否具有公共物品的性质 即对某人的影响是否会减少对其他人的影响 货币外部性和技术外部性 货币外部性是外部效果通过价格变化转换来体现的一种外部性 在市场经济条件下 这种外部性是不会导致市场失效的 技术外部性是不能反映在价格变化或通过市场体系表现的外部现象 与环境相关的外部性 主要是生产和消费上的外部不经济性 尤其是生产的外部不经济性 且都不是货币外部性 65 外部性问题实例 生产或消费 正外部性大型超市对周边房地产价格的影响家居的外部装饰 草坪的维护美容是不是一种外部性 生产或消费 负外部性二氧化合物 污水排放 工厂噪音口香糖 抽烟 SARS等 66 外部性吗 问题1 如果外地人在上海购房导致房价上升 从而增加上海本地人的购房成本 这种影响是不是外部性 问题2 如果一家厂商的产品优胜于另外一家产商的产品 并最终在市场上将后者淘汰出局 问 这种影响是否是外部性 67 蜜蜂和苹果园的故事 米德 Meade 最早用这个实例来讨论外部性问题 在这个例子中 养蜂者的蜜蜂据说飞到附近的苹果园采蜜 而没有付钱给果园的主人 这是苹果园主给养蜂者提供的外部性 同样的 蜜蜂采蜜无意间为苹果园提供了传粉的服务 苹果园主并没有付钱给养蜂者 这是养蜂者为果园主提供的外部性 对于正的外部性 一般认识是 为了鼓励提供正外部性 政府应该给予补贴 68 科斯 Coase 对电波频率的分析 二十世纪初期 美国东海岸波士顿一带的渔民出海捕鱼 一去数天 家人与海上的渔船主要通过无线电的方式联络 问题是 好多船只出海 好些家人与船只的联络可能用的都是同一电波频率 存在相互干扰的情况 性质上 电波干扰问题与工厂污染问题类似 但是在电波干扰这个问题上 是你使坏 我也使坏 那么应该 惩罚 谁呢 69 外部性 产权和科斯定理 在一个完全竞争的市场中 保证资源最优配置的有效或不减弱的财产权结构 应该具有如下四个条件 1 明确性 即明确规定财产所有的各种权利 权利的限制以及破坏这些权利的处罚规定等构成的一个权利体系 2 排他性 或称专有性 即由拥有财产带来的所有效益和费用都直接给予财产的所有者 而且只有通过所有者才可转卖财产使用权 3 可变性或可转让性 即所有财产权可以在双方自愿交换的条件下 从一个所有者转移到另一个所有者 从而吸引到最有效率或价值的用途选择上 70 4 强制性或可实施性 即财产权应该保证免于其它人的侵犯和非自愿的攫取 使得破坏权利所得到的惩罚 大于破坏权利可能得到的最大好处或期望的非法收入 外部性是与非有效的财产权结构相关联的 但是有效的财产权结构是针对经济效率而言的 它代表的是财产权的一种极端情况 在注重效率的同时 往往会失去公平或伦理道德价值 因而有时往往是不现实的 既然外部性与有效的财产权规定有关 那么我们是否可以从财产权这个概念本身去寻求克服或消除外部性 美国芝加哥大学科斯回答了这个问题 71 科斯定理 科斯定理在环境保护法中的应用 其实就是通过权利的确认既能达到保护环境的目的 又能够使社会成本最小 即经济学上所说的资源最优配置 72 科斯第一定理 科斯第一定理 在零交易成本的条件下 法律规定无关紧要 因为人们可以在没有交易成本的条件下就如何取得划分和组合各种权利进行谈判 其结果总是能够使产值增加 简单的说 就是当交易成本为零时 法律权利的任何分配都能达到有效益的结果 73 科斯第二定理 如果存在实在的交易成本 有效益的结果就不可能在每个法律规则下发生 在这些情况下 合意的法律规则是使交易成本的效应减至最低的规则 这些效应包括交易成本的实际发生和避免这种交易成本的愿望诱使的无效益的选择 简单的说 选择适当的法律规则 可以减少不必要的交易成本 从而达到资源最优化配置的最有效益的结果 74 通俗地说 科斯定理是指 在产权界定明确且可以自由交易的前提下 如果交易费用为零 那么无论法律如何判决最初产权属谁都不影响资源配置的效率 资源配置将达到最优 这段表述也称科斯第一定理 在存在交易费用即交易费用为正的情况下 不同的产权界定会带来不同效率的资源配置 这段表述也称为科斯第二定理 75 案例分析 假如某工厂的烟尘妨害了附近5家居民在户外晾晒衣服 在没有任何补救措施的情况下 每户住家受到的损失假定为75美元 5家其损失375美元 有两种办法可消除烟尘的损害 一是花150美元为工厂的烟囱安装一个防烟罩 二是每户住家花50美元买一台电动烘干机 76 就这两种办法而言 要装防烟罩显然是有利的办法 因为它只需要150美元 就消除了375美元的损害 这比购买总值250美元的烘干机要便宜的多 此处的问题是 通过何种权利分配办法能够实现有效益的结果 换言之 把清洁空气权分配给居民或把污染权授予工厂 是否都能产生有效益的结果 77 假定居民能够无成本地召集在一起会谈 在这种前提下 如果把清洁空气权分配给居民 那么 工厂就有三种选择 一是继续污染 同时给居民付赔偿费375美元 二是花费150美元 安装防烟罩 三是花250美元 为每户居民购买一个烘干机 很明显 工厂将选择安装防烟罩这一最有效益的解决办法 78 假如污染权分配给工厂 居民就面临三种选择 一是遭受总值为375美元的损失 二是花250美元购买5个烘干机 三是花150美元为工厂购买防烟罩 很明显 居民也会选择购买防烟罩 总之 不管权利如何分配 分配给居民或工厂 都会达到有效益的结果 79 对科斯第一定理的分析 科斯第一定理是以交易成本为零的假定为前提的 在现实生活中 这一假定的情况并不存在 因为在上述例子中 尽管如何分配权利并不影响社会的总效益 却影响了收入的分配 这必然会产生争执或冲突 为解决冲突 当事人通常必须花费时间和金钱以集合在一起讨论解决冲突的办法 有时还要请律师 交诉讼费用 法院还要花费时间 财力和人力去审判 有时还要有专门的法律机关去强制执行已达成的协定或判决 80 这些都是交易成本 是现实社会中存在的实在交易成本 那么 在存在实在交易成本的情况下 何种权利分配才能产生最有效益的结果 假定在上述例子中 把居民召集在一起讨论对付工厂污染的办法要花费每个居民30美元 交通费和时间的代价 如果每个居民享有清洁权 工厂同样面临三种选择 同样会选择购买防烟罩这一有效益的解决办法 81 如果工厂享有污染权 每户居民就不得不决定是忍受75美元的损失 或是花50美元购买电动烘干机 还是集合在一起讨论用150美元给工厂安装防烟罩 毫无疑问 每户居民都会选择购买一个烘干机 或是花30美元同其他居民集合在一起 讨论用150美元购买一个防烟罩这一相对于他们来说最有效益的办法 但对于社会的总效益来说 这并不是最有效益的结果 于是 在上述给定的实在交易成本的情况下 清洁权是有效益的 82 而污染权是无效益的 因为工厂在作出选择时 没有必要把居民召集在一起决定如何行动 有关交易成本没有任何效应 而居民为了避免集合在一起的成本被迫选择了一个无效益的办法 有关的交易成本就产生了效应 83 产权方法之不足 产权方法与庇古税 交易需要双方参与者人数较少 一个或几个制造者对一个或几个受害者科斯证明 在与一种外部性有关的各方之间 当可能充分利用潜在收入 因外部性而产生的灰色收入 进行自发交易时 将达到一种有效率的产出 但最普遍 最严重的环境问题往往涉及大批人群 此时使用产权方法会带来巨额交易成本 对此应用庇古税却可能产生最优结果 84 环境外部不经济性的内部化 所谓环境外部不经济性内部化 就是使生产者或消费者产生的外部成本 进入它们的生产和消费决策 由它们自己承担或 内部消化 即环境政策领域中普遍接受的 污染者负担 或 污染者付费 原则 环境外部不经济性内部化可分为两大类 命令控制型方法和经济刺激型方法 85 命令控制型方法 命令控制型方法 是指有关行政当局根据相关的法律 规章条例和标准等 直接规定活动者产生外部不经济性的允许数量及其方式 即运用行政和法律手段 直接作用于政策对象 强制其执行环境标准的方法 它可以分为直接管制和间接管制两种 直接管制是直接对污染物排放进行规定 而间接管制一般是通过对生产投入或消费的前端过程中 可能产生的污染物数量进行规定 最终达到控制污染排放的目的 86 管制的前提 必须有一些污染控制法律 如环境保护法和具体领域的污染控制法 然后根据这些法律对每一个厂商和消费者确定污染物排放种类 数量 方式以及产品和生产工艺相关污染指标 当然 在管制的要求下 有关生产者和消费者遵守这些法律和污染物排放规定是义务性或强制性的 而且经常出现对违章行为的法律和经济制裁 管理者认为管制手段的环境效果具有较大的确定性 而且它是一项严肃的政策 企业认为他们可以通过谈判对管制施加影响 并通过拖延谈判来延长实施管制的时间 87 管制手段的局限性 1 政府为了有效地控制各种类型的污染源排放 必须了解数以千计的产生污染的产品和活动的控制信息 这样信息需求量太大 实际上难以支持 2 为了对新的环境状况和变化作出反应 政府需要根据逐个生产工艺或产品制定详细的规定 这些规定需要大量工程和经济方面的数据 且一般需要数年时间完成 一旦采用这种规定 政府很难对新技术的采用作出及时反应 88 3 直接管制很难考虑企业间的技术差异或污染物处理边际费用差异 执行统一管制或排放标准相对于排污收费或排污权交易来说 既浪费又昂贵 而控制费用越高 招致的阻力 拖延甚至否决的可能性也越高 4 由于目前的环境问题 主要是成千上万个小型分散的污染源及其污染防止问题 管制机构发现这些污染问题很难借助于传统的管理手段加以解决 89 一 排污收费制度 90 1 排污收费制度的概念 排污收费是指国家环境保护机关根据环境保护法律 法规的规定 对超标准排放污染物和向大气 陆地水体排放污染物的单位和个人征收一定数额的费用 排污收费制度是指有关征收排污费的目的 依据 范围以及排污费的征收 管理和使用等规定的总称排污收费的特点是 强制征收 征收的排污费 全部纳入国家财政预算 征收的排污费 作为环境保护专项资金使用 91 2 排污收费制度的意义 利用经济杠杆调节经济发展与环境保护的关系 促使排污者进行技术改造 开展综合利用 排污费专款专用 为污染防治积累资金增 92 3 排污收费制度的建立和发展 1976年 德国制定了世界上第一部 污水收费法 我国在1978年 环境保护工作汇报要点 中 首次提出排放污染物的收费制度 1979年 环境保护法 确定了这一制度 并在苏州 杭州 济南三个城市试点 1982年国务院发布 征收排污费暂行办法 标志我国排污收费制度正式建立 93 1984 1991年 完善排污费的财务管理和会计核算制度 1988年发布 污染源治理专项基金有偿使用暂行办法 1989年 环境保护法 第二十八条规定 排放污染物超过国家或地方规定的污染物排放标准的企业事业单位 依照国家规定缴纳超标准排污费 并负责治理 1996年 国务院发布 关于环境保护若干问题的决定 中提出 要按照 排污费高于污染治理成本 的原则 2003年1月2日颁布 排污费征收使用管理条例 7月1日实施 94 4 排污收费制度的法律规定 排污费征收使用管理条例 第一章总则第二章污染物排放种类 数量的核定第三章排污费的征收第四章排污费的使用第五章罚则第六章附则 95 总则 排污费征收对象 直接向环境排放污染物的单位和个体工商户 简称排污者 区别 污水处理 垃圾集中处理 费 排污费排污费的征收 使用必须严格实行 收支两条线 排污费应当全部专项用于环境污染防治 96 污染物排放种类 数量的核定与排污费的征收 申报排放污染物的种类 数量 由按浓度收费转为按总量收费 环境保护行政主管部门核定 制定排污费征收标准 国务院有关部门制定国家排污费征收标准 省级人民政府可以制定地方排污费征收标准 排污即收费与超标收费并行排污者缴纳排污费 不免除其防治污染 赔偿污染损害的责任和法律 行政法规规定的其他责任 环境保护行政主管部门根据排污费征收标准和排污者排放的污染物种类 数量 确定排污者应当缴纳的排污费数额 并向排污者送达排污费缴纳通知单 排污者自接到通知单之日起7日内 到指定的商业银行缴纳排污费 关于减缴 免缴 缓缴排污费的规定 97 排污费的使用 收支两条线 排污费必须纳入财政预算 列入环境保护专项资金进行管理 主要用于下列项目的拨款补助或者贷款贴息 重点污染源防治 区域性污染防治 污染防治新技术 新工艺的开发 示范和应用 国务院规定的其他污染防治项目 环保执法所需经费由本级财政予以保障 98 新 排污费征收使用管理条例 施行 我国已实施多年的排污收费制度将出现以下新的变化 排污即收费与超标收费并行 排污费纳入财政预算 个体工商户成为收缴对象 排污费用于污染防治 99 二 征收生态补偿费及环境税制度 略 100 四 许可证制度 101 1 许可证制度的概念 许可通常是指国家行政机关根据当事人的申请 准许其从事某种活动的一种行政行为 在法律上 许可表现为认可 登记 承认等 并通常以证书的形式表现许可证既是国家对行政管理相对人从事某种活动的一种法律上的认可 又是行政管理相对人得到法律保护的凭证 许可证的种类主要有 排污许可证 海洋倾废许可证 林木采伐许可证 捕捞许可证 采矿许可证 取水许可证 特许猎捕证 驯养繁殖许可证 建设用地许可证 进出口许可证 核设施建造 运行许可证 化学危险物品生产 经营许可证 危险废物经营 转移许可证 放射性药品生产 经营 使用许可证等 许可证制度 是指有关许可证的申请 审核 颁发 中止与废止和监督管理等方面所作规定的总称 102 2 许可证制度的意义 1 是加强对排污者监督管理的有效手段 2 是实现我国环境管理战略思想三个转变的具体手段 实行排污许可证制度 是推动我国污染防治工作由末端治理向生产全过程转变 由单一的浓度控制向浓度与总量双轨控制转变 由分散治理向集中控制转变的具体手段 是促进我国环境管理逐步向科学化 法制化 规范化发展的有效途径 103 3 排污许可证制度的建立和发展 世界上澳大利亚早在1970年就把排污许可证制度列为废物污染控制的核心 我国于1987年开始在水污染防治领域进行排污许可证制度的试点工作 1988年3月 国家环保局发布了 水污染物排放许可证管理暂行办法 并在上海 北京等18个市 县 开展 水污染物排放许可证 试点工作 国家环保局于1991年4月决定在上海 天津等16城市进行排放大气污染物许可证制度的试点工作 104 4 排污许可证制度的法律规定 以污水排放许可证为例 排污申报登记 办理排污申报登记手续 并提供防治水污染方面的有关资料 如实填写申报登记表 在试产前三个月内排污申报登记 排污有重大变化时 应提前十五天履行变更登记手续 确定本地区污染物排放总量控制指标和分配污染物总量削减指标 105 排污许可证制度的法律规定 续1 排污许可证的审核和发放环保行政主管部门收到排污单位填报的 排污申报登记表 后 应当对其申报登记的内容进行审查 核实 对不超过排污总量控制指标的排污单位 颁发 排放许可证 有效期限最长不超过五年 对超出排污总量控制指标的排污单位 颁发 临时排放许可证 有效期限最长不得超二年 如二年达不到排放标准 应由环保部门作出中止排污的决定 106 排污许可证制度的法律规定 续2 排污许可证的监督与管理 排污单位必须严格按照排污许可证的规定排放污染物 必须按规定向当地环保行政主管部门报告本单位的排污情况 持有 临时排放许可证 的单位 必须定期向当地环保行政主管部门报告削减排放量的进度情况 经削减达到排污总量控制指标的单位 可向当地环保行政主管部门申请 排放许可证 违反 排放许可证 规定额度超量排污的 视情节中止或吊销 排放许可证 107 新 大气污染防治法 有关许可的规定 第十五条国务院和省 自治区 直辖市人民政府对尚未达到规定的大气环境质量标准的区域和国务院批准划定的酸雨控制区 二氧化硫污染控制区 可以划定为主要大气污染物排放总量控制区 主要大气污染物排放总量控制的具体办法由国务院规定 大气污染物总量控制区内有关地方人民政府依照国务院规定的条件和程序 按照公开 公平 公正的原则 核定企业事业单位的主要大气污染物排放总量 核发主要大气污染物排放许可证 有大气污染物总量控制任务的企业事业单位 必须按照核定的主要大气污染物排放总量和许可证规定的排放条件排放污染物 108 排污权交易制度 排污权交易是近年来备受各国关注的一项环境经济政策 排污权交易作为一种新的环境管理的经济手段 是美国于1979年提出的 经过多年的运行 在美国已取得了明显的经济效益与社会效益 它的出现 改变了传统环境管理制度消极和滞后的一面 给环境保护事业带来了新的生机 109 排污权是指排污单位或个人向环境排放污染物的一种行政许可资格 它的实质是一种经济权利 是一种稀有资源 在市场经济下 环境是一种资源 一种公共性很强的资源 它对经济的发展起着不可或缺的作用 它的所有权应该归属于代表公众的国家 在实行总量控制的前提下 由政府出面通过发放可交易的许可证 将一定量的排污指标卖给污染者 110 排污权交易是在对污染物排放总量控制的前提下 利用市场规律及环境资源的特有性质 在