提高依法治教水平　促进教育和谐发展.doc

提高依法治教水平促进教育和谐发展依法治国是被宪法确认的党领导人民治理国家的基本方略。改革开放以来，随着我国社会主义市场经济的迅速发展和社会全面进步，特别是加入世贸组织以后，我国社会主义民主法治建设出现了全新的局面。依法治国基本方略的实施，为我们在教育领域开展依法治教提供了更为有力的政治保障。依法治教是依法治国不可缺少的一个组成部分，是依法治国基本方略在教育领域的具体体现。实行依法治教，把教育管理和办学活动纳入法治轨道，是深化教育改革，推动教育和谐发展的重要内容，也是完成新时期教育工作历史使命的重要保证。一、从依法治国的基本要求出发，正确认识依法治教的科学内涵实行和坚持依法治国，是我国社会主义民主政治建设的一个根本任务和原则。实行和坚持依法治国，就是在党的领导下努力实现国家各项工作的法制化、规范化，保证人民群众依照法律规定，通过各种途径和形式，参与管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务，真正做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究，保证各项事业在社会主义法制的轨道上顺利发展。我国在校大中小学生约有2.5亿人，再加上全国的教师队伍，我国直接在各级各类学校工作和学习的人员将近3亿人，按3亿个家庭人口计算，我国约有近十亿人口的日常工作和社会生活都直接或间接地受到教育活动的影响，中国的教育可谓是世界上参与人数最多，受关注人数最多的事业之一。特别是今年两会对教育的关注和重视程度可以说是改革开放以来空前的。如何让十亿人安居乐业，让教师静心从教，让学生安心学习，让家长放心，让社会满意，让人民群众满意，这关系到我国教育事业的发展，关系到科教兴国、人才强国战略的实施，关系到小康社会的早日实现和社会主义和谐社会的建立。改革开发以来，随着社会主义民主法制建设进程的加快，我国教育法制建设也取得了前所未有的成就。国家陆续颁布实施了中华人民共和国教育法、中华人民共和国义务教育法、中华人民共和国教师法中华人民共和国职业教育法中华人民共和国未成年人保护法等重要的教育法律法规，同时依据这些教育法律法规，一大批国家教育行政法规、地方性教育法规、执行国家教育法律的实施细则以及教育部门的规章相继出台，据中国教育网公布的资料显示，这些法律法规近400多项，教育法律法规的出台速度和数量之多在各行业中独领风骚。这充分表明，我国教育从无法可依已基本形成了有中国特色的社会主义教育法律法规体系，使教育的重大问题和教育工作的重要方面都有了法律的依据和保障，也为依法治教创设了良好的法制环境，对我们教育事业的发展来说，这是一个根本性的变化，是一件非常了不起的事。为了推动教育法律法规的实施，结合全民普法，教育部门及其它有关部门、学校广泛开展了教育法律法规的普及工作，广大教育工作者、学生的法律意识与法制观念不断得到增强，教育法律知识在全社会逐步得到普及，为教育的改革和发展营造了和谐的环境。教育行政执法工作有序进行，并朝着规范化方向发展。教育法律的实施与监督工作，日益受到各级人大、政府及部门的重视。可以说，我国教育事业已经初步走上了法制的轨道。实施依法治教，首先要对依法治教的内涵有一个科学的理解和把握。所谓依法治教，即全部的教育活动都应当符合教育法律法规的有关规定，所有的教育法律关系主体在从事各类教育活动时都应当遵守和不违背教育法律的规定和精神。依法治教的本质就是要依据法律来管理和发展教育，把法治精神贯穿于教育管理的全过程，推动和保障教育改革与发展健康有序的进行，从而实现教育发展和管理的法制化。正确理解依法治教，应注意把握以下三个关键点；（1）要正确理解依法治教的主体。考察我国现行的教育法律法规，能够成为教育法律关系主体的有：各级人民政府、各级国家教育行政机关、有关部门和社会组织、各级各类学校及它教育机构、教育者、受教育者及其他公民。教育事业涉及千家万户，关系国计民生，是全社会的事业，因此，我们不能把依法治教仅仅看成是国家机关的事，也不能仅仅看成是政府的事，更不能看成是教育部门的事情。但作为教育部门应该首先在教育法律规定的职权范围内依法管理好教育事务，依法促进教育事业健康协调的发展。（2）要科学界定依法治教的范围。从教育这个特殊行业的性质以及它所具有的涉及面广的特点看，依法治教的范围既包括国家机关的教育管理活动，也包括教育行政机关和学校以及其它教育法律关系主体的管理、办学、教育教学等活动，同时也包括公民、有关部门和社会组织应承担的教育义务和责任。在这个问题上不能把依法治教仅仅理解为国家机关对教育的依法管理活动，更不能理解为国家机关对教育违法行为的处罚活动，这种认识和理解是极其片面的。从近年来依法治教的实践看，教育内部的法制环境逐步形成，而教育外部的法制环境如教育战略地位的落实、教育投入保障机制的建立、以县为主教育管理体制的落实、学校周边环境的治理、学生辍学问题的根治等等，必须依赖于政府和社会的力量去实现和解决。（3）全面掌握依法治教的依据。依法治教中“法”是一个广义上的概念，不能把依法治教的法律依据仅仅理解为教育法律法规，它应包括：宪法中有关教育的条款；以教育法为代表的国家教育法律、法规、规章；与教育密切相关的法律法规，如妇女权益保护法、残疾人权益保障法；国家有关法律法规，如国家赔偿法、行政诉讼法行政复议法；有关行业法律法规，如中华人民共和国会计法；在其它法律法规和规章中也有不少涉及到教育的条款，它们也是依法治教的重要依据。如劳动法规定：禁止用人单位招用未满十六周岁的未成年人。文艺、体育和特种单位招用未满十六周岁的未成年人，必须依照国家有关规定履行审批手续，并保障其接受义务教育的权利。实行依法治教是教育理念上的重要创新，它要求在教育的发展与改革中，必须树立以权利为本位发展教育的理念。现代法治的基本精神是以人的权利为本位，重在保护和发展人的权利。依法治教，应当首先树立以权利为本位的理念，要保障人民群众的受教育权能够充分实现，把人民群众享受教育改革的成果和受教育权的实现作为推动教育改革和发展的出发点，办让人民满意的教育。要真正落实依法治的理念，我认为应当在以下几方面有所思考和探讨：首先，在依法治教的目的上，要树立使人民群众受教育权得到最大实现的原则，树立通过教育来实现人的全面发展的理念。目前，教育部确定了“五修四立”的教育立法重点，即修订义务教育法、教育法、教师法、高等教育法和学位条例，适时起草学校法、教育考试法、教育投入法和终身学习法。所有这些教育法律法规在起草或修改的目的或者指导思想上，强调要突出人的全面发展的思想，突出保护和发展人民群众受教育权和学习权的思想。为什么要发展教育？过去我们讲发展教育是为了提高国民素质，而国民素质的提高是为了国家的发展和强大。从权利本位和人的发展的基点来看，发展首先应当是人的发展，国家的发展最终应该是为了人的发展。因此，在发展教育这个问题上，不能以经济建设的需要为理由减损人民群众受教育的需要。前些年教育投入比较低，但在分析教育投入低的原因时，通常的解释是国家没有足够的经费条件。这样的解释同教育发展的理念是不协调的。邓小平同志曾经清楚地指出，我们要千方百计在别的方面忍耐些，甚至牺牲一点速度，把教育问题解决好。在人的发展、教育的发展和经济发展遇到矛盾的时候，经济发展要向教育发展让路，要向人的发展让路。在依法治教过程中，这种理念如果不能在教育部门树立，特别是不能在整个国家机关和部门树立的话，就很难处理好经济发展与教育发展的关系，教育就不可能得到很好的发展，经济建设也就更不可能得到健康的发展。其次，在依法治教的立足点上，要以促进人的发展和人的受教育权的发展为本位构建教育体制。过去我们的教育体制往往是以行政运作的方式来构建的。高等教育确立的是中央和省级政府两级管理、以省级管理为主的管理体制。改革后，除极个别涉及国防和特殊类型的高校保留原部门管理、一部分划归教育部管理外，其余全部下放地方，加大了省统筹的权力。对职业教育的提法是强化市（地）级政府统筹发展的责任。对于基础教育实行的是地方政府负责，分级管理，以县为主的体制。当然，体制是一种国家组织形态，是一种权力和机构的结合，所以“教育体制”这个概念本身就有国家组织的含义。但是，今后我们所追求的社会是一个学习化的社会，而在学习化的社会当中，对于教育来说，与行政机构的关联度固然重要，但更重要的是各级各类学校办学的主动性及其他社会组织和公民个人参与的积极性、主动程度。如果说过去的教育体制是一种垂直式的，那么今后教育体制应该是网络式的、扁平化的，是由更多的人民群众和社会组织来参与的。学校、其它教育机构、公民个人都可以在这样新的体制当中形成教育的生长点，不是更多的依赖于政府机构，而是要更多地依赖于每一个机构和每一个人自身的学习活力。在这样的体制里，政府更多的作用是提供服务，提供条件。二、从构建和谐教育的需要出发，进一步提高对依法治教重要意义的认识依法治国，建设社会主义法治国家这一基本方略已被写入我国宪法，成为具有最高法律权威的宪法原则。依法治国是我们党领导和执政方式的重大转变和发展，它要求各行各业都要按照法治的基本原则，进行深入的观念更新和制度变革。教育作为我国现代化建设的奠基工程，作为最具有规模和影响力的行业，其改革和发展也必然离不开法治精神的支撑和保证，依法治教是现代教育发展的必由之路。1、依法治教是社会主义民主政治建设在教育领域的直接体现。教育事业是人民的事业，受教育的权利是宪法赋予我国公民的基本权利，教育同广大人民群众的切身利益息息相关，是实现社会主义民主的广阔的、重要的领域。胡锦涛总书记在中央政治局第34次集体学习时的讲话中强调：教育是提高人民科学文化素质和思想道德素质的基本途径，是发展科学技术和培养人才的基础，在现代化建设中具有基础性、先导性、全局性的地位和作用。随着我国经济社会的快速发展，广大人民群众也更加密切关注着教育的发展，对接受高质量、多层次的教育，有着越来越强烈的需求。因此，在科学发展，构建和谐社会的今天，依法保障人民群众在党的领导下，通过各种形式和途径参与管理教育事业，不断满足人民群众对教育日益增长的需求，保障人民享有接受良好教育的机会，既是依法治国方略的必然要求，也是体现发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享的重要方面。2、依法治教是在社会主义市场经济条件下，教育改革与发展的客观需要。我国社会主义市场经济体制的建立，使教育领域的社会关系与管理范畴发生了重大变化。过去与计划经济体制相适应，权力高度集中的教育行政管理体制，已经转变为分级管理、中央与地方共同负责的管理体制；学校与教育行政部门之间，正在由单纯的隶属关系，转变为自主权与行政权相互协调、相互制约的关系；学校之间，学校与教师、学生以及其他社会组织之间，正在不断产生大量的民事关系和新型的权力义务关系。教育领域出现的新变化和由此带来的新情况、新问题，已经不是单纯依靠行政手段可以解决的，只能在法治的基础上，综合运用法律的、行政的、经济的手段，才能予以调整和解决。3、依法治教是教育行政部门改变领导方式，依法行政，提高行政管理效率与水平的必然选择。实践证明，在行政管理领域日趋复杂，管理对象日趋多元的情况下，只有按照法律的规定，建立起完善的监督与制约机制，才能从根本上促进和保证行政机关的廉洁自律。只有依据法律法规所确定的规范，统一行政行为，才能保证贯彻执行党和国家方针、政策的连续性和稳定性，切实提高行政效率和管理水平。推进依法治教对教育行政部门来讲，最主要的要求就是严格依法行政。现代教育管理的一个基本原则就是要求教育部门既要做到尊重和维护学校办学的自主权，又要保证国家对教育的组织协调和宏观管理，显然，运用行政指示、行政命令的办法已经不合乎时代的要求，必须依靠法治。只有依据法律的规定，减少对学校直接、微观管理过程的干预，通过制定规章等手段来确立教育活动的规则，通过执法和监督手段规范各方面的教育行为，才能提高教育行政管理的效率与水平，使教育事业在微观上搞活，在宏观上健康、公平、和谐、有序发展。4、依法治教是促进教育公平，构建和谐社会的重要途径。教育事业惠及子孙后代，关系广大人民群众的切身利益，是构建社会主义和谐社会的基石。和谐社会应该是国民素质普遍提高的社会，而教育是提高国民素质最直接的手段。民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处，都必须以全体国民具有较高的素质作为基础。教育在促进人素质全面发展方面具有不可替带的作用，历来被认为是淳风化俗的最有效的办法。和谐社会是经济社会全面协调可持续发展的社会，而教育是促进经济社会全面协调可持续发展的基础和保障。和谐社会也是公平正义的社会，而教育公平是社会公平的起点和核心环节，是社会公平的重要组成部分。改革开放以来，我国教育事业虽然实现了历史性跨越式发展，但教育还不能满足广大人民群众对良好教育的强烈需求，还不能适应建设和谐社会的迫切需要的矛盾仍然比较突出。因此，依法落实教育的战略地位，用发展和改革解决前进中的问题，实现教育事业又快又好的发展，努力办好让人民满意的教育，才能为构建和谐社会奠定好坚实的基础。三、从办人民满意教育的目的出发，积极探索依法治教的有效途径随着我国社会主义民主法制建设进程的推进，特别是依法治国基本方略的确立，依法治教在教育发展和教育管理中作用越来越凸现出来，已成为促进教育协调发展的重要杠杆。但是，按照依法治国基本方略的要求来衡量，从总体上看，虽然国家已开始高度关注和加大对教育投入的力度，可从依法治教的角度讲，无论是全国还是本地区，依法治教的外部环境尚未完全形成，依法落实教育的战略地位举步维艰，整个社会对依法治教重要性的认识还不到位，计划经济体制下单纯以行政手段管理教育的惯性依然比较大，还没有真正形成自觉运用法律手段管理教育、调处纠纷、维护权益的观念与习惯。教育内部的法制观念也还比较淡薄，教育违法违规的问题也时有发生，依法治教的意识亟待提高，依法行政还没有真正成为各级教育行政部门普遍、自觉的行为，依法治校工作还需要下工夫去落实。依法治教是一个系统工程，需要全社会的共同努力，更需要我们教育部门积极去呼吁、去身体力行。推进依法治教工作，当前必须着力解决好以下五方面的问题。第一个问题：依法行政，实现教育管理创新。依法行政对教育行政管理创新具有重要的引导作用。依法治教除了要提供一种新的教育理念外，体现在教育行政中就是教育部门必须依法行政。依法行政既和教育部门的工作相联系，有教育方面的特殊性，也有行政管理方面的普遍性。要做到依法行政，实现教育行政管理的创新，我认为首先要实现行政管理模式的转变。一是要按照以人为本的思想，逐步从一种权威性的行政机关向一种亲和性的行政机关转变。由于行政机关有很多权力，大家愿意来跑，跑项目、跑经费、跑名额、跑指标。在这种情况下自然就培养出一种权威的感觉，我们说，作为行政领导机关，具有一定的权威性是无可非议的，但是，在这种权威的背后往往缺乏一种亲和力。依法行政要求教育行政机关必须树立以人为本和以权利为本的观念，把行政机关以权力为本的作风转变过来，从而增强工作中的亲和力。二是要从管理型机关向服务型机关转变。作为行政机关长期以来有一种传统的管理思维，即判断工作做得好不好的标准，就是看管住了没有。管住了就是工作做好了，如果出了问题，那就是工作没有做好。而法制社会的一个最基本的理念：管理就是服务。判断我们工作好与不好的原则就是看为管理对象提供了什么服务、服务是否到位。三是要从以社会为本位向以人为本位转变。传统的行政管理更多的强调管理规则的“刚性”，却忽视了管理主体的人性化，工作方法和方式往往缺少人性化的考量。依法行政，看起来似乎“刚性”的成分多了，其实恰恰相反，行政管理要更多的讲求人性化。行政机关要真正做到这种转变，必须首先在理念上发生转变，然后才能在工作的具体实践中产生变化。第二个问题：扎实推进依法治校工作。在依法治教的理念指导和依法行政的制度保障下，学校工作全面创新的一个重要内容就是要依法治校。依法治校是依法治教的重要组成部分。学校是一个以教师为主体、以育人为目的、以青少年为对象的组织，是一种特殊的社会规范化、制度化的场所，一切教育活动和所有人员的行为都应该受制于一定规范和纪律的要求，这是现代学校管理的必然要求，是提高管理质量和效率的保证。学校的根本任务是为社会培养身心健康、全面发展的合格人才。实行依法治校，就是要全面贯彻教育方针，培养德智体美全面发展的社会主义建设者和接班人。实行依法治校，就是要严格按照教育法律法规的原则与规定，开展教育教学活动，尊重学生人格，维护学生合法权益，形成符合法治精神的育人环境，不断提高学校管理者、教师的法律素质，提高学校依法处理各种关系的能力。实行依法治校，就是要在理顺政府与学校的关系、落实学校办学自主权的基础上，完善学校各项民主管理制度，实现学校管理与运行的制度化、规范化、程序化，依法保障学校、举办者、教师、学生的合法权益，形成教育部门依法行政，学校依法自主办学、依法接受监督的格局。实行依法治校的目的就在于促使学校建立依法决策、民主参与、自我管理、自主办学的工作机制和现代学校制度，不断提高各级各类学校校长、教师和受教育者的法律素质，建立起完善的权益接济渠道，教师和受教育者的合法权益依法得到保障，形成良好的学校育人环境，保证国家教育方针的贯彻落实，实现教育的公平，保证学校正确的办学方向，为教育改革与发展创建和谐的法制环境。扎实推进依法治校，应作为加强学校管理的重中之重。一是要进一步转变行政管理职能，真正做到依法行政。依法行政是依法治校的前提和保障。教育行政部门要不断探索适应现代法治教育的行政管理方式、方法，依据法律规定的职责、权限与程序对学校进行管理，依法维护学校的办学自主权，保护学校的合法权益，为学校教育教学活动创造良好的环境。二是加强制度建设，实现学校管理的法制化。学校要依据法律法规制定和完善学校章程，建立健全学校教育教学制度及各个层次的考核评价机制，作为学校办学活动的重要依据，依法保障国家教育方针的贯彻落实。三是加强学校民主建设，实现管理的民主化。要真正落实和完善教职工代表大会和校务公开制度，保障教职工参与学校民主管理和民主监督的权利。四是加强法制教育，切实提高法律素质。依法治校的关键在于转变观念，以良好的法律意识、法制观念指导学校管理和教育教学活动，因此，必须重视和加强各级各类学校的法制教育，特别是要提高学校管理者的法律素质。第三个问题：依法控辍保学，巩固提高普九成果。当前，中小学学生特别是农村初中学生辍学已发展成为一种社会现象。辍学问题是发展教育，提高国民素质的一大障碍，严重地影响义务教育的正常实施和普九成果的巩固提高。学生辍学的原因比较复杂，有社会的因素、家长的因素，也有教育自身的因素。特别是以两免一补为主要内容的农村义务教育经费保障机制实施后，因贫困而辍学再已不是其主要原因。解决学生辍学问题不仅是实现教育公平、均衡、和谐发展的必然要求，也是巩固提高“两基”成果，提高全民素质，杜绝新文盲产生的根本途径。要有效的遏止辍学现象，必须通过加强依法治教，优化社会环境，强化家庭教育，深化教育改革来加以解决。一是要通过不同形式和多种渠道加大教育法律法规，特别是新义务教育法的学习宣传力度，增强各级政府和广大群众的法制观念，这是保学控辍的前提。二是要调动社会力量共同参与。多方配合是保学控辍的重要手段。义务教育是强制教育，单靠教育部门是很难实现保学控辍的，必须紧紧依靠政府在保学控辍中的主体和主导作用，根据有关法律法规制定相应的强制措施，统筹协调各有关部门在控辍保学中承担起自己应尽的职责。三是要采取不同形式加强对家长的法律意识教育。家长是控制辍学的第一道关卡，是保学控辍的关键所在，只有提高了家长对依法接受义务教育重要性的认识，解决学生辍学的问题就有了保证。四是要努力办好每一所学校。学校是育人的基地，其办学方向的正确与否，办学质量的高低与否，在很大程度上与学生的辍学有着密切的关系。因此，端正办学方向，面向全体学生，加强科学管理，提高办学质量，也是解决保学控辍问题的重要途径。第四个问题；依法科学地理解并推动素质教育的实施。当中国教育改革进行多年后，素质教育经过长期的理论与实践探索，已成为21世纪我国教育改革与发展最重要的教育政策。新颁布的义务教育法规定“义务教育必须贯彻国家的教育方针，实施素质教育，提高教育质量，使适龄儿童、少年在品德、智力、体质等方面全面发展，为培养有理想、有道德、有文化、有纪律的社会主义建设者和接班人奠定基础。”实施素质教育第一次以法律形式，被写进新修订的义务教育法，从而把素质教育上升为国家法律。如何实施素质教育？这是一个常谈常新的老话题。胡锦涛总书记在中央政治局第三十四次集体学习时强调指出，全面实施素质教育，核心是要解决好培养什么人、怎样培养人的重大问题，这应该成为教育工作的主题。温家宝总理在视察北京黄城根小学与教师座谈中，对素质教育评价作了精辟阐述，他明确提出，素质教育绝不是不要考核，而是要求考核具有综合性、全面性、经常性。这就深刻揭示了考核的规律，体现了考核是为素质教育这个目的服务的。既然素质教育已经纳入了法律规范的范畴，现在的关键不是要不要素质教育的问题，而是如何去实施的问题。我认为，实施素质教育，一是要突出中小学生创新精神和实践能力的培养。努力改变基础教育长期存在的只重视知识传授而忽视学生身体健康和全面发展的状况，着力培养学生的创新和实践能力，为建设创新型国家培养创新型人才，应该是实施素质教育的根本要义所在。二是要以建立科学的考试评价制度为突破口。推进素质教育的一个关键性障碍，就在于我们现行的教育评价制度过于单一。因此，立足教育发展的实际，按照多元智能理论，以尊重学生的个性差异为前提，以解放学生智慧，张扬学生的个性和多元发展为目的，尽快建立健全科学的教育评价制度，努力推进学校评价与管理制度改革，是推进素质教育的关键。三是要以建设高素质的教师队伍为支撑。“有好的老师，才能有好的教育。”教师是素质教育的实践者、组织者，没有高质量的教师就没有高质量的教育。教育法和义务教育法对教师队伍建设从法律角度都提出了明确的规定。加强教师队伍建设，一方面，需要培养一大批热爱教育、献身教育、学为人师、行为世范的优秀教师，特别是教育专家；另一方面，要以创新素质培养为重点，加强和改进教师培训，不断提高教师队伍的整体素质。第五个问题：依法促进教育均衡发展。义务教育在基本普及之后面临着如何更进一步发展和提高的问题，而这个问题的关键和核心是教育的均衡发展。均衡发展是新时期、新阶段教育公平的重要标志和教育发展的重要任务之一。在基本解决“人人有学上”之后，“上什么样的学”就自然成为大家所关心的突出问题。因此，面向全体学生，办好每一所学校，让所有的孩子都能接受完整合格的教育，成为义务教育进入新阶段之后的新的发展要求。所以，国家实施了一系列重大工程和举措，重点加强农村义务教育工作，目的就是从宏观上促进教育均衡发展。新义务教育法将促进义务教育均衡发展用法律的形式作为教育发展的方向性要求确定下来，明确各级政府应当合理配置教育资源，为保障适龄儿童、少年平等接受义务教育的权利，促进教育公平提供了法律保障。新义务教育