行政学课件第六章 行政领导.ppt

行政领导 第五章行政领导 教学目的 通过本章学习 掌握领导及行政领导的含义 行政领导的职位 职责与权力 行政领导者的特点 行政领导的方式与类型 了解行政领导者群体结构的含义 行政领导者群体结构合理形式的内容 行政领导者的类型与产生方式 理解行政领导的相关理论 行政领导方式及类型综合运用的方式 行政领导者群体结构优化组合的原则 第一节行政领导概述第二节行政领导者第三节行政领导方式和艺术 主要内容 第一节行政领导概述 一 行政领导的涵义和特点二 行政领导的地位 功能与作用三 行政领导权力行政领导的功能与作用 一 行政领导的涵义和特点 行政领导是领导的一种 其用法与 领导 一样 有名词和动词两种 作名词时 是指行政领导者 即依照法律规定 通过选举或任命等程序 在公共行政组织中 占据正式的负责任职位 具有相应的职权和职责的行政人员 作动词时 是指行政领导活动 即在公共行政组织中 经选举或任命而享有法定权威的领导个人或领导集体 依法行使行政权力 运用各种方法和手段 有效地影响部属 以共同实现行政目标的行为过程 一 行政领导的涵义 理解行政领导的含义 应把握以下四个方面的规定性 第一 行政领导者是行政领导的决定性因素 第二 被领导者 即国家公务员是行政领导的制约性因素 第三 行政目标是行政领导的灵魂性因素 第四 行政环境是行政领导的保障性因素 二 行政领导的特点 1 政治性 2 权威性 3 等级性 4 综合性 5 依法性 6 服务性 7 变革性 二 行政领导的功能和作用 1 行政领导的功能 1 决策功能 2 组织功能 3 指挥功能 4 用人功能 5 协调功能 2 行政领导的作用 1 行政领导是政治领导的贯彻执行 2 行政领导是行政管理协调统一的保证 3 行政领导贯穿于公共行政的全过程 行政领导对行政效能具有决定性作用 1 权力是领导尤其行政领导的重要标志 在复杂多样的权力体系中 人们依据不同的标准 将权力做了多种不同的划分 从性质来说 权力可分为政治权力 经济权力 社会权力 宗教权力等 行政领导的权力属政治权力的一种 它是指行政领导者为了实现行政组织目标 在实施行政领导的过程中 对被领导者所施加的影响力 约束力或控制力 三 行政领导权力 2 行政领导权力的来源 1 血统论的行政文化观认为 行政领导的权力来自世袭 2 金钱论的行政文化观认为 行政领导权力来自财富 3 唯意志论的行政文化观认为 行政领导的权力来自超人的意志 4 法治论的行政文化观认为 行政领导者的权力来自法定地位 来自法律的规定与认可 5 历史唯物论的行政文化观认为 行政领导的权力来自人民的委托 组织的授予 并通过体现人民意志的法律形式予以确认 具体来说 行政领导的权力来源有三 1 行政职位 通过法定程序获取一定职位的行政领导 依法享有并行使该职位的法定权力 2 行政授权 较高层次的行政领导依法授予下级行政领导以一定的权力 使下级行政领导在授权者的控制下获得某种自主行使的权力 通过授权获得的权力 其行使需要受到授权者的监督 并承担相应责任 3 行政规章制度 行政规章制度的制定和实施 使行政领导得到了履行岗位责任所必需的权力 3 行政领导权力的构成强制性权力是基于组织的正式领导职位而获得的权力 也可以称之为法定的权力 包括 惩罚权 奖赏权 人事权 监督权 协调权等 非强制性权力 是指非职位的行政领导权力 一般并不是由组织授予的 而完全是因行政领导者个人威信而使部属信服并遵从行政领导的影响力 包括 崇拜性权力 人格魅力 专家性权力 知识性权力 代表性权力 民主产生 第二节行政领导者 行政领导者的职位 职权 职责行政领导者的产生方式行政领导者的素质公共行政领导集体 一 行政领导者的职位 职权 职责 与任何领导者一样 行政领导作为社会组织化生活中合法的领导者 必须有法定的权力来源与法定的权威保障 这种权威保障 直接地与其行政领导职位是通过合法授予联系在一起的 可以说 这是一个行政领导者有效工作的首要条件 1 行政领导者职位的涵义 行政领导者的职位 是指权力机关或人事行政部门根据法律与行政规程 按规范化程序选举或任命行政领导者担任的职务和责任 因此 行政领导者的职位就其构成要素来讲 它有职务和责任两个不可分割的构成成分 就前者来讲 它注定了担任某一职务 才负有某相应行政部门的工作指挥与统领权 就后者而言 它意味着担任某一行政领导职位的人 就负有对该组织 或单位 的领导责任 这种责任 归根结底 就是担任这一职位的行政领导者负有的提高该组织的活动效能 以求使其行政活动在原有基础上 形成的投入产出之比有一个优化 使行政组织运转在一个高效能的状态之中 一 行政领导者职位 2 行政领导者职位的特点 第一 职位是以 事 为中心确定下来的 这就要求 行政人员 尤其是行政领导者必须按轻重缓急展开行政事务工作 必须以处理各种事务的效率来推动工作任务的完成 由此 行政领导者应当学会将各种事务的性质 范围 内容加以区分 然后按轻重缓急加以有序 有效的处理 第二 职位的设置有一定的数量规定性 一方面 这一数量的多少秉承一个基本的原则 即最低数量原则 按照这一原则 一要避免因人设事 官职重复 二要避免职权划分不当 所设官员权限不明 交叉管理 第三 职位本身具有相对的稳定性 稳定性是指 其一 行政领导者职位有法定性 即按法律规定的职位 既不能随意增设 也不能随意废除 其二 某一职位上的行政领导人担任职务与责任的时间长短 担任主要或次要职务与责任 对职位本身不构成影响 此意是指 行政领导者的实际担当人与形式构成性 是可以分离的 而且 形式构成性是有优先性的 即是说 一个行政领导者应以他是否可以保证基本的工作能力 保障基本的行政效率 为其是否足以担任某一实际行政职位的判断标准 不足以担任这一职位 他就应当去职 而不是废除这一行政职位本身 行政领导者的职权 即行政领导权力 是依法定程序授予给行政领导者的 为法律所确认 受法律保护 对部属具有相应的约束力 二 行政领导者的职权 行政领导者的职位 是一种权力实施的名位条件 但权力的落实 还得有与这一职位相当的法定权威伴随 这种法定的与职位相当的行政权力 就是行政领导者的职权 扭曲的权力观 李铁成的 卖官真言 2003年初 吉林省白山市原政协副主席 市委统战部部长李铁成 因卖官受贿140余万元 被法院以受贿罪判处有期徒刑15年 吉林省人民检察院2002年11月中旬的侦查报告显示 李铁成案发后 其个人总财产已高达数百万元 其中房产就有6处 大连市两处 长春市两处 白山市1处 靖宇县1处 实际上 这些不义之财很大一部分是李在1994年到2000年间出任吉林省白山市靖宇县县委书记时聚敛的 李铁成于1992年起先后担任靖宇县副县长 县长 1994年到2000年出任靖宇县县委书记 2001年任白山市政协副主席 在担任靖宇县副县长 县长期间 特别是1994年至2000年担任靖宇县县委书记期间 他借调整 提拔干部之机 利用手中的权力 大肆收受贿赂 其收受的款物折合人民币144万余元 他在忏悔书中吐露了自己的 卖官真言 我的蜕变是从1992年当上靖宇县代县长时开始的 1993年我大儿子结婚的时候 本来不想大操大办 也没想告诉几个人 当时就在我住的一个小平房里搞了个简单的婚礼仪式 尽管这样 在靖宇这个小县城里 消息却传得很快 还是有许多人来参加我儿子的婚礼 他们都送了礼金 从几百元 几千元到几万元不等 开始的时候 我也有不收钱的想法 但我住的平房特殊 我在屋里不收 他们把钱放在窗台上就走人 也有通过我熟悉的第三者送来的 迫使我不得不收 就这样 我开始了走上犯罪道路的第一步 应该说 这些人搞感情铺垫 投资 目的都是要求得到我的提拔 重用 都是为了自己的政治利益得到满足 他们都是以谋取自我利益的大小来设计礼金厚薄的 既然收了他们的礼 就得给他们回报才行 说老朋友也好 说老感情也好 最终还是要看谁送的礼多 我给谁的回报就多 给谁照顾就大 一句话就是论钱行赏 怎么个 赏 法 还是要体现在他们的政治利益上 也就是通过选人 用人的途径 体现在他们的官职 官位的提升或保留上 别的县委书记怎么选人 用人我不知道 反正我是这样办的 通常情况下 每次调整干部时 组织部都要先对符合条件的人进行考核 然后把被考核的人员名单和结果交给主管干部的副书记 这个过程 我们叫 端盘子 副书记审核后 再把这个 盘子 端给我 我认可后 再 端 到常委会上去讨论 这就是按正常程序走 在这方面我绝对是按规矩办的 无论选谁用谁 我都是要走这个程序的 但在每次干部考核之前 我会召开书记办公会 先在会上定出个 调子 比如想把给我送礼的某个人从县里派下去提拔 或想让急于回城而给我送礼的某个乡镇干部回城 我就以他们的自身条件 如年龄 工龄 学历 经历 职务等等 为基本标准先划出个范围 绝对不能点谁的名 而是让组织部按照 范围 下去 找人 找到后我再按程序办 表面上理由充分 程序合法 实际上是以人划线 以人定范围 对给我送礼的人 我都是用这办法进行回报的 如果组织部门没有把我想调整的人装进 盘子 里来 我就会推翻 让他们重来 因为我是县委书记 是全县的权力核心 有最后的拍板决定权 我要是不同意 这个 盘子 就端不上常委会讨论 我不想用的人根本就没有机会用起来 再说 主管干部的副书记和组织部长 也都在经常揣摩 时刻注意着我的心思 靖宇就那么大个地方 就那么一些人 我想用谁 怎么用 他们仅从我平时对谁的表扬 对谁的批评上 也都能领会个差不多 因此 他们基本上都能按我的意思办 根本不用你去点名要提 提拔谁 要那样做的话 仅从表面上看 就违反程序了 现在哪还有那么蠢的人呐 要真是那样明目张胆 你这个县委书记干脆就别当了 所以 这些年来 我对他们端上来的 盘子 基本是不动 因为每次端上来的 盘子 里面盛的也都是我的意思 也就没有去动的必要 否则 他们连这一点都领会不了 做不到 明知是违背我的意思 我肯定要推翻的还要硬往上端 他们还能继续当副书记和组织部长吗 2 行政领导者的职权与职位的关系 其次 职权与职位有对称关系 最后 职权是法律认可与确认的权力 这种关系可以从两个方面加以分析 一方面 从职权的特点来分析 首先 职权与职位联系在一起 行政职权是有限度的权力 它由国家权力机关因社会公共管理分工的不同而进行功能性划分 由国家依这种划分作出授子 被授予者需对权力有清晰的认知 从而掌好权并用好权 以行政学界的研究而言 行政领导者的职权范围可以大致规定为 一是人权 即对所属下级的任免与奖惩 对人力的支持 对下级的授权 包括对下级外出工作的代表权授子 二是物权 即对行政目标所要求的物质资源的配置与使用权 三是财权 即对行政组织活动所需要的财政支持条件支配的权力 四是组织性权力 即对其负责的行政组织的目标 实现途径等关键问题的决策权 对本组织诸种活动的指挥 统领与有效协调的权力 对上下级组织的建议提案与审查决定权力 另一方面 从职权的范围来分析 三 行政领导者的职责 行政领导者的职责是行政领导者基于职权在行政上应负有的责任 或在履行职务过程中应尽的义务 或对国家的行政委托的任务应负的责任 行政领导者的责任由政治 工作 法律三个层面构成 所谓政治责任 就是指一个行政领导者依照权力机构或授予者的要求进行工作 完成工作过程之后 造成的客观社会影响 所谓工作责任 则是指行政领导者自己的岗位责任与领导责任 所谓法律责任 则是指行政领导者担任某一职务 运用某种权力 而对法律所应作出的承诺 领导问责制 公务员法 第八十二条领导成员因工作严重失误 失职造成重大损失或者恶劣社会影响的 或者对重大事故负有领导责任的 应当引咎辞去领导职务 领导成员应当引咎辞职或者因其他原因不再适合担任现任领导职务 本人不提出辞职的 应当责令其辞去领导职务 案例分析京施铁腕控疫各方称好要追究官员失职行为 北京市在信息收集 监测报告 追踪调查方面存在较大疏漏 没有及时准确地上报非典疫情 救助和预防措施落实得不够好 不能有效地监控和切断传播渠道 给北京地区的疫情控制带来很大被动 北京在3月31日的非典型肺炎病例的人数仅占全国病例的1 到了4月18日已上升为18 7 成为居广东之后的第二大疫情区 这表明北京的 非典 疫情已相当严峻 可见救助和预防措施是不够有力的 中央决定免除张文康卫生部部长和孟学农北京市市长的职务 北京市委书记刘淇在会上承认在防治疫情工作中存在着明显的不足 负有领导责任 并作了自我批评 西方媒体均迅速报道北京20日发布 非典 疫情的举动 认为它显示了中国希望改变国际形象的努力 以及希望重新赢得国际信任 华盛顿邮报 的一则报道说 更换高级官员 是中国政府认错的表示 纽约时报 的消息引用香港科技大学一位时政观察家的话 几星期来 非典型性肺炎既成为一个重大的医疗问题 也成为一个重大的政治问题 北京承认疫情的严重性 免去两位部级官员的党内职务 取消 五一 黄金长假 表明中国政府希望努力在国内和国际上恢复信誉 美联社 美国各大电视都在当地时间20日及时报道了北京的动态 美国有线电视新闻网在播出画面时显示该则新闻的题目 中国在行动 法新社说 在停止隐瞒 非典 疫情方面 中国领导层采取了引人注目的行动 英国 卫报 的新闻标题是 为非典中国解雇部长 英国广播公司说 解职和取消长假两项 不顾造成公众恐慌的风险 似乎可以说明中国政府这次是动真格的 没有隐瞒 希望重新赢得国际信任 此外 21日出版的纽约华文报纸 明报 世界日报 侨报 全部用头版头条报道了相关信息 并发表社论认为 中国政府的这一举措具有积极意义 有利于阻遏疫情 问题 上面是某报2003年4月22日的一则报导 请运用行政领导原理分析这一案例 说明领导责任的内容及追究 三 评析 1 行政领导者的责任有多方面的内容 主要由政治 工作 法律三个层面构成 2 领导责任具有间接性的特点 但是 领导责任不是一句空话 不能成为搪塞责任 逃避处罚的挡箭牌 而一旦出了问题 依法依纪追究起来 有些领导往往拿出 集体决定 不是自己直接负责 等种种借口 推卸责任 当领导不负责任 出了问题推卸责任的不良习气 不仅不利于做好工作 而且还会引起人民群众的强烈不满 3 领导干部要正确对待人民给予的权力 认清权力与责任的有机融合和相互制约 尤其重视责任对于权力的影响和制约 认真履行自己的责任 对关系党和人民群众利益特别是关系到人民群众生命财产安危的事情 必须极端负责 极端认真 一丝不苟 精益求精 不能有半点的马虎和敷衍 工作中出现了问题和失误的时候 领导干部要勇于承担责任 对一些领导干部在重大事故中应负担的领导责任必须追究 而决不能姑息迁就 中央的决定标志着新一届政府以民为本 把人民的健康和生命安全放在最优先考虑的位置 疫情是人民健康的大敌 当责任领导者处理不力时就应该坚决撤换 新一届政府开了一个好的先例 二 行政领导者的产生方式 选任制 即通过被领导者或被领导者的代表选举产生行政领导者的制度 直接选举 间接选举 等额选举 差额选举 委任制 也称任命制 就是依法由行政机关的首长或主管部门经过考察了解 直接任命所需人员以某种领导职务的制度 考任制是指由专门的机构根据统一的 客观的标准 按照公开考试 择优录取的程序产生行政领导者的制度 聘任制是指根据工作需要 通过签订合同的方式选用外部人员在一定的任期内担任一定的行政领导职务的制度 三 行政领导者的素质 素质一词 原来是生理学中的概念 本意指人的神经系统和感觉器官等的先天特点 现在广泛用于社会科学中泛指人和各种组织的现时状态 即先天加后天以后天为主的状况 行政领导者的素质 是指行政领导者在先天禀赋的基础上 通过后天的学习和实践所获得的政治思想 道德品格 知识才能 心理体魄等状况的总和 政治素质忠于国家 忠于政府 忠于职守 对于我们国家的行政领导者来说 应该注意把握正确的政治倾向 保证各项工作不偏离党的基本路线 要正确对待和运用手中的权力 忠实地履行全心全意为人民服务的宗旨 要坚持高度的社会责任感和原则性 品德素质尊重科学 实事求是 敢于坚持真理 修正错误 行政领导者要待人以诚 宽宏大量 要能听得进不同意见 要不计个人恩怨 团结部属 使组织保持正常 和谐的人际关系 行政领导者要顾全大局 不计个人得失 不争功诿过 要严于律已 宽以待人 行政领导者要遵纪守法 不以人民赋予的权力为个人 家庭或小团体谋取不正当的利益 知识素质一方面要具备本专业的知识 绝不允许出现外行领导内行的瞎指挥现象 另一方面还需要有其他相关领域的知识 做到 一专多能 高层领导山 领导知识突出 人文社科 自然科学 基础知识 中层领导 专业知识 领导知识并重 基础知识 基层领导 一专多能 能力素质认识能力 即透过现象看本质的能力 决策能力 即形成解决问题的方案并迅速做出抉择的能力 组织能力 即调动部属行政组织和行政人员以实现决策目标的能力 协调能力 即善于把任务 部门和人员有机组合 取得最佳效益的能力 应变能力 即根据客观情况的变化 及时调整工作重点 改变工作策略 掌握工作主动权的能力 心理素质敢于决断的气质 现代领导的工作性质 要求行政领导者具有高度的积极性 挑战性和工作热情 善于适应复杂环境 有敢作敢为的气魄 竞争开放的性格 凡不能经受严酷竞争的组织与领导 都必然要被淘汰 行政领导者要以开放的心态去不懈地竞争 坚韧不拔的意志 现代社会的复杂性 使行政领导者的意志素质在制定政策和实施决策的过程显得十分重要 身体素质身体是革命的本钱 行政领导者不仅需要有强壮的 能连续坚持工作的体力 而且还要表现出充沛的精力和生命的活力 给人以健康活泼的依赖感 奋发向上的乐观情绪 朝气蓬勃的感染力 健康生活方式NEWSTART 四 公共行政领导群体结构 行政领导群体结构是指由行政机关的领导成员所组成的群体 是为了达到特定目标 具有多种功能的整体 它是依照国家法律的规定 经过国家权力机关批准后建立的 有法律规定的任期限制 行政领导的群体结构是行政领导活动的主体 是行政管理活动的组织者 指挥者和协调者 一 行政领导群体结构的含义 二 行政领导者群体结构的合理形式 这是指在行政领导的群体结构中 各种不同素质 经验 年龄和各种不同专业 知识的人才 按比例的有机结合 行政领导群体结构的合理形式主要包括以下几个方面 政治结构年龄结构知识结构智能结构气质结构 智力与年龄关系表 年龄 岁 智力 10 17 18 29 30 49 50 69 70 89 知觉 记忆 比较与判断 动作和反应速度 100 100 100 100 95 93 76 46 95 92 83 55 72 90 87 67 88 97 92 71 三 行政领导群体结构优化的原则 相互补充的原则 整体功能的原则 相对稳定的原则 自我调整的原则 第三节行政领导方式与艺术 行政领导方式行政领导艺术 小案例 领导方法与领导艺术 争议仇和当选为江苏省副省长 一 行政领导方式 行政领导方式是指行政领导者在行政领导活动中所采取的形式 程序和方法 也有人称之为领导风格 依据行政领导者的权力控制程度 可将行政领导方式分为 集权式 分权式 均权式 依据行政领导的不同侧重点 可将行政领导方式分为 以人为中心的行政领导方式 以事为中心的行政领导方式 人事并重的行政领导方式三种 依据行政领导的指挥模式 可将行政领导方式分为 强制方式 说服方式 激励方式 示范方式 二 行政领导艺术 1 授权艺术 授权留责 适度合理授权 因事择人 视能授权 逐级授权 加强授权后的监督控制 防止反向授权 2 用人艺术 扬长避短 短中见长 待人以诚 取信于人 注重激励 奖罚分明 用养结合 爱护下属 3 处事艺术 领导要干