联合国难民署介绍.doc

关注难民联合国难民署介绍宋菁宋菁，1995年毕业于华中理工大学外语系，随后进入浙江电视台工作。1998年至2000年在北京广播学院电视系攻读新闻学硕士学位，毕业后进入联合国难民署驻华代表处任驻在国新闻官员。1. 难民国际保护的发展过程联合国难民署并不是世界上第一个从事难民保护的机构。在它之前，还有像联合国救济及复原管理办事处和国际难民组织这些机构处理过难民事务。但成立于1950年12月14日的联合国难民署是第一个全面处理难民事务的机构。1951年联合国关于难民地位的公约签订，这两件事第一次在国际法的范畴内对难民进行援助，同时为他们提供保护。在难民署成立的时候，也就是在1950年的时候，它的职责是保护二次大战后欧洲的难民。但是在后来，难民危机发展到全世界各地，成为一个全球性的危机。联合国难民署由联合国大会成立，同时也向联合国大会汇报工作。联合国难民署的大部分资金来自各国政府的捐助。到2002年1月l日，难民署一共在114个国家设有办公室，一共有5500个工作人员，84都是在一线工作的，其中一些是比较偏远的地区。我们这里写了，我们现在的高级专员是吕贝尔斯。他是二战以后荷兰任期最长的首相。那么大家谁知道我们前一任高级专员是谁？知道的人不少，是绪方贞子。吕贝尔斯是在2001年1月1日就任的，他由联合国大会任命，同时通过联合国经济和社会理事会向联合国大会汇报工作。难民署的预算由我们的执行委员会(联合国难民署执行委员会)来批准。这个执行委员会目前由57个国家共同组成。我们中国是其中的一个。2. 联合国难民署做什么样的工作？首先大家看一下这个UNHCR。谁知道这个UNHCR是什么的缩写？对，UN是United Nations。HCR呢？就有困难了。这R呢，就是Refugee，难民，是吧？HC是 High Commissioner，高级专员，所以我们的全称是联合国难民事务高级专员署。顾名思义，我们是一个联合国的机构。我们这个机构的立身之本就是：我们是一个非政治性的、人道主义的机构。强调这一点，是因为在二战以后在冷战时期难民署需要在两大阵营里工作。在这样的情况下，你必须强调你是非政治性的，要不然你就没有办法开展工作。联合国难民署的职责呢，就是为难民提供国际保护，同时寻求永久解决关于难民的问题的方法。除此之外，我们的一些主要的工作还包括为难民提供人道主义的援助。我想大家可能对这方面都熟，就是老能听见看见难民署提供居住的地方，给难民发食物什么的。这是我们一方面的工作，给难民提供基本的人道主义援助。联合国难民署关注的人，就是我们为哪些人提供帮助？在2002年年初的时候，我们所关注的人数是1980万，这相当于全世界每300个人中就有一个是我们关注的人。这个数字比去年有所减少。减少的原因是什么呢？因为阿富汗问题已经基本得到解决，阿富汗人已经开始回到他们的家园。我们所关注的人数，在1995年达到高峰，是2700多万，2001年是2100多万，今年是1900多万，又减少了一些。谁是我们所关注的人？从我们的这个名称UNHCR可以看出难民是我们最主要的关注入群，占60。接下来呢，是寻求避难者。我们这个机构所说的难民，和大家所说的难民(有些是灾民)，并不完全是同样的概念，是需要法律认定的。寻求避难者，就是还没有被认定为难民的人。还有返回者，就是返回到祖国以后的这些原难民。比如阿富汗人，他们回去之后，难民署还要继续给他们提供援助，并不是在他们回去之后援助就结束了。接下来呢，很重要的一块叫做国内流离失所者，他们跟难民有什么关系呢？待会儿还会给大家讲，他们也是我们工作很重要的一个对象。剩下的就是其他人，像无国籍人等等，跟难民境况有一定的相似。难民分布在什么地方？大家看到的国内的报道，比较侧重于非洲难民。一提起难民，就想起非洲特别瘦弱的小孩什么的，像黑镜头上拍了好多非洲难民的照片。大家听到难民就跟非洲联系到一起。但从这个图上，大家可以看出，亚洲的难民是最多的。亚洲的难民数差不多是非洲和欧洲难民数之和。从去年的数字上来看呢，亚洲、非洲、欧洲难民数有点相近。阿富汗危机之后，亚洲的难民数目急剧增加。明显地，亚洲的难民占了绝大多数。从这个表(难民来源国)，大家就知道为什么亚洲的难民占绝大多数了。阿富汗的难民就差不多占了亚洲难民一半。接下来是布隆迪、伊拉克、苏丹、安哥拉、索马里、波黑、民主刚果、越南和厄立特里亚。越南的难民其实很多都居住在中国。联合国难民署在中国一共有两个办公室。一个是在我们所在的这个驻华地区代表处，还有一个是香港办公室。最早在中国设置难民署是在1978年到1979年间，那时有很多的越南难民流落到东南亚各国。其中有26万到了中国大陆。在这一段时间，难民署在中国大陆，同时也在香港设立了临时办公室来应对这种难民潮的涌入。1997年北京办公室升级成为地区代表处，主要负责中国大陆、香港、澳门和蒙古的难民事务。现在介绍一下援助对象。我们的援助对象分为两部分，一部分是印支难民；第二部分是个别难民，这些人主要是一些留学生。他们离开自己的国家之后，国内局势发生变化，他们没法回去，所以就被迫留在我们国家成为难民，包括伊朗、伊拉克、阿富汗和一些非洲国家来的难民。我们不仅给他们提供一些必要的援助，同时也寻求解决他们问题的方法。(关于难民的问题解决方法，待会再向大家介绍)。中国政府允许他们暂时留在中国，但这不是一种长期的对他们的安置。印支难民，他们和我刚刚说的这种城市难民不太一样。从1978年到1980年，中国是当时所有东南亚国家中，惟一一个对他们提供大批量的一次性安置的国家。这26万人是一个相当沉重的负担，但中国把他们留下来了，并将他们永久地安置在广西、广东、云南、海南、福建和江西。他们的待遇和中国公民基本一样，只是他们没有中国国籍，所以没有选举权和被选举权。从1981年到1982年，中国政府又接收了约3700名老挝难民，把他们安置在云南省。26万人，是一个相当大的数目，再加上后来生育的，已经达到29万多人了。1994年，联合国难民署开始实行周转金贷款计划。在1994年之前，联合国难民署所有的钱都是援助的，就是不需要归还的。1994年之后，难民已经取得一定程度的自立，所以这个援助就以周转金贷款的方式来进行。这个周转金贷款计划就是说，联合国难民署提供一种低息的贷款来给当地的企业，发展一些小的加工业、农业。获得这个低息贷款的前提条件就是雇佣一定比例的印支难民作为他们的员工，这样就可以帮助一些生活在贫困线以下的难民家庭。在1999年之后，周转金计划就不再投钱了，主要是靠前期的投资和利息来维持运转。目前有66个周转金贷款计划项目在运行。联合国难民署所做的另外一种援助是职业培训。职业培训主要面对他们的第二代，因为年轻人自立以后，可以养活他们的父母、他们的家人。目前在除江西(江西安置的难民人数比较少)以外的5个省区都有职业培训中心。职业培训的内容就是像理发、修理电器、厨师这样的。受训人大多数都可以通过职介中心的就业网得到工作。自愿遣返。在1991年到1996年，有3700名老挝难民在联合国难民署和中国政府的帮助之下，回到了他们自己的国家。联合国难民署在这个过程中，主要负责他们的交通，同时还提供遣返的补助金。难民署在香港。在1975年到1995年之间，差不多在20万越南难民在香港。经过一段时间之后，他们中的大部分人都被安置到第三国，还有很多人返回了自己的家园。剩下的1400人于2000年2月正式在香港就地融合。2000年7月望后石难民营的关闭，标志着越南难民和船民这一段历史在香港正式结束。下面希望大家能够向难民提供一些力所能及的帮助吧。对难民有两种观点。一种观点是难民是负担。比如我们花那么多的钱对难民进行帮助，给他们提供衣食住行；另一种认为难民对我们是一种威胁，他们可能威胁到我们自己的生存。其实我们应该换一种角度看。难民是和我们一样的人，他们只是比较不走运，遇到了这样那样的困难，而不得不背井离乡。所以我希望大家能在需要的时候对难民伸出帮助之手。他们完全有可能成为我们社会的财富。难民署经常用爱因斯坦来进行宣传。其他的杰出难民还有弗洛伊德、基辛格、科马内齐等，有很多大家耳闻目睹的人。如果他们没有得到帮助的话，他们也无法获得成功。试想一下如果全世界都把背转向爱因斯坦，爱因斯坦会怎么样？3. 为难民提供国际保护国际保护究竟是一个什么样的内涵呢？保护难民，就是接受难民资格的成立。提供国际保护主要包括两方面的内容：一是保护难民的避难权，保障难民不被强迫送回他有理由畏惧遭到迫害的国家，即“不推回原则”；二是为难民的基本人权提供保障，使难民的经济、社会、文化、工作、教育、健康等权利得到保障。究竟谁来提供国际保护？由谁来确定难民的资格，确定他是不是难民？难民公约的签约国首先有责任来确定难民的资格。我们把这一部分难民叫做“公约难民”。公约难民享有签约国所赋予他的所有权利。另外联合国难民署根据其职能来确定难民，这一部分难民叫“章程难民”。难民署给这部分难民一些资助并保护其不被“推回”。有这样一种说法：对于难民本身而言，作为一个公约难民他享受的权利可能会多一些，因为签约国家一般赋予公约难民相当于外国人的待遇。下面我想介绍一下寻求国际保护的一系列法律的依据。首先我要讲的是“不推回原则”。这一原则是国际习惯法，就是说不论一个国家是不是难民公约的缔约国，他都有义务执行这个不推回原则。简单地说，如果有一个寻求庇护者因为担心遭到迫害逃到了另一个国家，那么这个国家有义务不把他推回到他所担心受到迫害的那个国家。这一原则是一个已被联合国成员国普遍接受的习惯法。提供国际保护的法律依据，一个是联合国难民署的章程。这个章程赋予了难民署提供国际保护的职能。第二个就是关于难民地位的公约。这是一个最有力的法律依据，也是最权威的。这个难民地位公约是1951年通过的。1967年通过了关于难民地位的议定书，议定书相对于公约来说有一点不一样：它取消了公约关于地域和时间的限制。再一个就是非洲统一组织公约，这是区域性的公约。区域性的公约只是对这个区域组织的成员国具有法律约束力。但是它非常重要，也具有现实意义。它会影响到非洲以外的其他国家。在这个公约里面，难民的定义得到了扩大。还有就是1984年卡塔赫纳宣言，它主要是对拉美地区的国家有约束力。最后一个就是联合国大会所作的决议。联合国难民署是联合国大会授权的一个组织，联合国大会的决定可以授权难民署履行一些职能。难民署最初的职责是保护难民的。“流离失所者”实际上并不是难民。但是这一部分人因为国内的动乱，虽然没有离开他的祖国，但在自己的国家内处于一种失去保护的状态，他的国家不能对他实施有效的保护。所以联合国大会授权难民署为这一部分人提供保护。下面我想问一下，一提到难民，大家首先想到的是哪些人？阿富汗，非洲人，还有什么？难民是怎么样的人？难民肯定是需要保护的人。是什么样的原因造成了他们这种状态？如果有一个人，或者一批人，他不满于他国内的生活状况，他向往一个更美好的生活，这个时候，他逃离了他的国家，这种人属不属于难民？不属于。难民的概念其实是1951年公约的核心内容。难民是指有正当理由畏惧由于种族、宗教、国籍、政治见解或属于某个社会团体受到迫害，逃离了他的国家，因为这个畏惧不能或不愿回国的人。大家看完这个定义以后，能不能总结出难民这个定义最重要的要素是哪些？第一点，他是逃离了本国，就是在原籍国之外。也就是说一个索马里人，他如果在索马里境内找到了联合国难民署驻索马里代表处，他说：“有人迫害我，我受到了不平等待遇。我要求庇护。”在这种情况下，他是否可能成为难民？不能。因为他是在他本国司法管辖范围内，应该由他的政府为他提供保护，而不能享受国际保护。第二点就是有正当的理由担心他遭到迫害。怎么判断正当理由？我们在甄别难民地位时要听申请人的陈述；他陈述的事情是不是和事实符合？我们还要作调研工作，与其来源国的情况进行核对。第三，担心迫害。迫害是指特别严重的威胁，如威胁到生命或自由。它不只是一种歧视，更不是指对某种罪行的惩罚。第四，这个迫害必须是因为种族、宗教、国籍、政治见解或属于某个社会团体这些原因。最后，他不能或不愿返回原住国。所谓不能，那就是不以当事人的意愿为转移的、外部的环境造成的。所谓不愿回去是因为其主观意愿，或当事人拒绝所属国的保护。他要是愿意的话，那就跟他有正当理由，担心遭到迫害不符合了，说明当事人不需要国际保护。看完什么人是难民以后，我们再看一看哪些人不是难民。一个是不需要国际保护的，比如说他享受了国民待遇的，在庇护国享有国民的权利和义务，他不需要这种保护的。第二种人就是他不值得国际保护。一个是破坏和平罪、战争罪、危害人类罪，在庇护国犯过严重的非政治罪行，还有就是违反联合国宗旨和原则的。这些都属于不值得国际保护的。所有这些，在公约里都属于排除性的条款。这些人是排除在外的。当然排除性条款的启用是非常严格的，作这样的判断需要综合考虑各方面的因素，而且作为难民署各地区代表处来说，也是需要报告总部的。在难民公约里面，还有终止性条款。终止性条款规定，在什么情况下，难民就结束了他的难民地位。这一点眼前面所说的排除性条款是有区别的。终止性条款适用于曾经是难民的人，因为某些原因使他的难民地位得到了终止。第一点是难民自愿地接受原籍国的保护。第二点是难民自愿地回到了原籍国。第三点是原籍国的形势发生了变化，导致他当初成为难民的情况已经不再存在了。在这种情况下，他的地位就终止了。刚才讲到非洲统一组织公约为什么具有现实意义。这个公约明确地规定除了1951年公约定义以外，难民的定义还扩展到由于外部侵略、占领、外国统治，在这个国家发生了严重扰乱公共秩序的事件，他被迫离开居住地，在其他国。家寻求庇护的任何人。难民署的另外一个职能就是永久解决关于难民的问题。永久解决这个问题是非常复杂的一个过程，但难民署总是朝着能解决的方向努力。解决关于难民的问题有三种方法。一个是难民自愿返回原籍国，另一个是就地融合，第三个是第三国安置。实际上大部分难民在国内局势稳定后，愿意回到自己的国家。难民署也鼓励自愿遣返，因为难民署认为如果难民能够安全、体面地回到原籍国，这是一种最理想的解决方式。这也取决于很多因素，其中最重要的是难民原籍国国内的局势是不是适合难民返回；第二个就是难民是否自愿回去；除了自愿以外，难民署希望难民的返回是安全的、体面的。这个体面不是一个面子问题，而是有实质性的内容的。所谓体面，是指原籍国要不歧视曾经是难民的国民，应该予以他们应有的权利。难民署为自愿返回的难民提供交通、重建生活的必要资助。另外难民署还在遣返过程当中起监督的作用。发展问题与永久性解决关于难民的问题之间关系密切，就是说把难民送回去以后，还需要帮助他们发展。所以难民署还与其他的机构共同开展一些工作，帮助这些返回的难民重新融入社会。第二个解决的方法就是在庇护国就地融合。如果遣返在短期内不可能实现的话，解决方法就是在庇护国就地安置。就地安置需要庇护国的合作。26万越南难民在中国能够就地安置，就是得到了中国政府的支持。这么大批量的难民能够就地安置，在难民署对难民保护的历史上，是很好的一个典范。难民署尽量减轻帮助接受国的负担。大家都知道，实际上接收难民最多的国家是巴基斯坦、伊朗、坦桑尼亚等发展中国家，甚至有些是非常贫穷的国家。第三个解决方法是第三国安置。如果近期内既不能把他们送回去，又不可能就地融合，在这种情况下，难民署就要为难民寻求第三国安置的出路。第三国安置往往出于对难民安全的考虑，因为他不愿意回去，庇护国又不愿意给他临时性的保护，他的安全就成了问题。在这种情况下，提出第三国安置。另外一个是医疗的需要。因为难民都有非常痛苦的经历，他们受到了精神的、肉体的各种各样的创伤，有很多有医疗方面的需要。再一个就是家庭团聚的需要。全球范围内的难民数目是非常大的，第三国安置的数目少得可怜。所以第三国安置这个方法，并不是我们实践中首选的方法。首选的方法还是自愿遣返和就地融合，最后才是第三国安置。(以下是联合国难民署驻华代表处答学生问)问：中国政府每年接收多少难民？答：中国政府每年接收难民数目并无一定额度，根据个案来决定。问：为什么会有伊拉克难民在中国？他们当中是不是有经济移民？答：我不想针对某一国家作出回答。但有一点是肯定的，经济移民不是难民。如果被认定为难民，一定是根据公约中有