转变政府职能加快社会养老服务体系建设.doc

转变政府职能，加快社会养老服务体系建设 东湖街道养老服务社会化的现状与思考 摘要：为了老龄化社会的到来，满足日益扩大的养老服务需求，政府需要转变职能，建设政府主导、市场运作、社会参与的社会化养老服务体系，提供养老服务。通过对东湖街道养老服务商的调查，发现、分析目前养老服务社会化运行期间的问题，明确了养老服务社会化是经济、社会发展的必然选择以及政府在养老服务社会化中的职责定位，并探讨了通过加强政策监管，加大支持力度、搭建沟通平台等解决问题改进工作，最终实现养老服务社会化的良性运行和各方多赢发展的方法和策略。关键词：政府职能 养老服务 社会化 政社关系一、项目基本情况（一） 研究背景和目的目前，我国老龄人口迅速增长，已经进入老龄化国家的行列。中国老龄事业面临着快速老龄化、老人高龄化、家庭空巢化三大挑战。随着我国的综合国力的的大幅提升，政府作为国家权力的执行机关，要正视“边富边老”这一非政府一己之力能解决的社会问题，责无旁贷地以主导者身份，努力构建良性的政社关系，确保社会、经济同步发展，组织提供公共服务，满足日益扩大的养老需求。社会养老服务体系的建设的理念就很好的契合了这一需求。现以朝阳区东湖街道养老服务体系建设为例，通过政府主导各方，将“养老服务”这一蕴含巨大市场、关系民生稳定的准公共产品，借助市场机制，依托社会组织，采取政府购买服务的方式生产提供出来，初步实现了政府绩效、经济利益、社会效益共荣多赢的效果。为了进一步明确政府在养老服务社会化中的职责定位，揭示运作实践中的困难与问题，探索解决问题的新途径，特进行此项研究，为构建完善由政府主导、市场运作、社会参与、部门协同的社会养老服务体系提供依据。（二）研究方法和内容本研究采用了焦点团体座谈会、开放式调查问卷等定性研究方法，深入了解企业、社会组织的具体情况，重点针对运行中的问题和需求进行调查，作为养老服务社会化过程中政府明确职责定位、改进工作方法的重要依据。调查内容涉及从养老服务社会化的政策宣传、配套补贴、准入退出、监督管理、交流培训、信息反馈、满意度调查、政务事务服务等多个方面。（三）调查实施控制本研究的调查对象是东湖街道“居家养老”、“一刻钟社区服务圈”中与为老服务有关的定点服务商和社区居委会、老年人协会、志愿者协会等社会组织。调查计划样本设计共50个，实际完成有效样本34个。执行中，调查对象涵盖了餐饮服务、日渐照料、家政维修、理发洗衣、医疗卫生、法律维权、文化教育、体育健身、精神慰藉等为老服务多个方面，尽量满足调查对象的代表性。二、调查结果分析（一）结果汇总对于接受调查的34家服务提供单位反馈的情况汇总如下：1服务提供者成为定点服务商原因和途径（1）有31家是通过工作人员宣传动员儿同意加入，2家是看到周围商家加入后才了解而主动申请的，1家是从其它媒体途径了解并申请加入的；（2）22家服务商是由于社会公益意识、社会责任感和孝亲敬老的感情并看好为老服务市场的今后发展，5家是经计算对企业盈利或社会组织发展有帮助，3家表示政府找上门，不加入怕日子不好过；2服务提供者在服务于过程中遇到的困难（1）11家认为有些老年人要求苛刻，19家认为有些老年人由于性格、习惯，难以沟通；（2）33家因为对老年人的健康状况担心而影响服务的进一步深入开展，3家在服务过程中曾经出现小意外，6家认为对意外风险很恐惧；（3）3家认为优惠价格和部分免费服务，给提供者带来的负担很大，16家认为能坚持运营，但有负担；24家认为困难的源头在于成本上涨；（4）18家认为随着物价、人工成本上涨，政府制定的服务指导价已明显偏低，3家认为部分服务内容没有明确的指导价，不便合理收费，无法长期开展；3服务提供者对政府管理服务的需求（1）27家认为政府非常有必要制定准入退出及服务监管条例、制度；（2）对于补贴政策：19家认为服务券结算要求苛刻、程序繁杂；3家提供免费服务的社会组织，认为政府投入不足；（3）6家拿到奖励金，但表示与最初宣传的政策不符；18家认为政策变动应征求服务商意见；10家希望在其它行政管理方面给予特殊照顾；17家对于政策的延续性存在忧虑；（4）针对价格优惠与成本增加的矛盾：16家希望政府发挥资源调配作用，帮助企业降低原材料、人工成本；9家希望减免为老服务方面产生的税费；14家认为政府应增加补贴的金额和覆盖度；（5）对于应对意外风险：15家愿意试行行业保险机制，分化风险；14家希望宣传提高老年人意外保险的参保率；8家愿意企业联合缴纳部分基金作为保障。（二）问题分析通过对调查结果的分析，将已经存在或可能出现影响养老服务社会化发展的问题归类于四个方面：1政府政策、监管的问题在为老服务商征集的初期和收费标准制定过程中求快、求全、求惠，同时缺乏相应的政策宣传力度、公开征集手段、补贴政策透明性，一定程度造成企业的非平等竞争；准入退出标准和监管的滞后性，导致认定的服务商良莠不齐，调整变动频繁；为加大惠民力度，一定程度存在行政职权介入、成本转嫁给企业；补贴政策的变动不稳，有损政府诚信度等现象。2企业运作中利弊平衡问题服务商遵循市场规律，以营利为目的，虽然成为定点服务商，获得了社会认可、隐形宣传，得到更多的潜在客户，但当其面对政府补贴政策变动及政策延续性忧虑；服务能力与老年人服务预期的差距；大幅优惠与物价、人工成本大幅增加的矛盾；企业低利润服务与税收无减免的矛盾；以及对服务过程中的意外风险的恐惧等一系列影响问题时，自然妨碍其进一步拓展服务的积极性的发挥。3社会组织作用发挥不充分问题社区社会组织发展起步晚、基础薄弱，一定程度上对政府依赖性强，行政色彩浓重。有些社会组织系由街道或社区对口的工作人员担任负责人，作为职能部门的“分枝”、“花边”开展工作，没有足够的动力、人力、财力去发挥应有的承接服务、行业自律、服务监管的作用。4服务对象观念意识问题老年人自身健康状况、生活习惯、消费意识对既是养老服务社会化的内在推动力，也是提供服务的天然阻力；过去政府“大包大揽”的职能模式使老年人及其子女主观上对政府、社会的依赖性增强，客观上，居住模式的变化使空巢、独居老人增多，导致家庭赡养意识明显弱化。三、主要结论(一)养老服务社会化是经济、社会发展的必然选择改革开放30年来，社会主义市场经济体制的确立并深入发展，中国的政治、经济和社会关系也随之发生了全方位、深层次的变化。经过挫折探索政府机构逐渐转变职能，有意识地从微观经济领域退出来，主要精力集中到了经济调节、市场监管、社会管理和公共服务等方面，“强政府、大服务”的新型政府-社会关系格局基本确立。调动使以养老服务为代表的公共服务的社会化成为了一种必然的趋势。1、转变政府职能，建设高效政府的必然要求在社会管理服务活动中，政府既要通过发挥经济杠杆、市场调节的作用，发挥了企业的能动力量，调动社会组织等第三部门的参与积极性；又要强调多渠道监管，与服务商达成良好契约合作关系，发挥政策支持、资源调配的优势，避开专业性和灵活度方面的劣势，减低直接管理成本，实现更高效、优质、便民的管理服务模式。2、 建设服务政府，满足多元化需求的必然手段经济社会的发展，给老年人的生活带来了巨大的变化，不但温饱等生理、安全需求标准明显提高，老人社交、尊重和自我实现需求更是日益凸显；与此同时，子女照料、家庭养老职能弱化，供需缺口拉大；而行政科层制结构下所提供的类似计划经济模式下的垄断的、单一的、僵化的养老服务远远不能满足。一方面是大量的公共资源闲置浪费，一方面是老人的需求得不到满足，造成了“有供者无求，有求者无供”的尴尬局面。所以，政府要满足多元化养老需求就必然要引入养老服务社会化机制，调配盘活各方资源，引入市场的活力，引入社会组织的生命力。3、塑造廉政形象，提高政府公信力的必然途径按照原有的“包办”模式，政府用公共财政购买自己生产的产品，内部、外部监督机制尚不甚健全，官僚腐败易于滋生。即便是能做到“心照日月”，在外界眼中却也难脱“瓜田李下”之嫌。而采取“市场运作、政府承担、定项委托、合同管理、评估兑现”的政府购买公共服务模式，发挥老年人协会、餐饮协会等群体、行业协会等社会组织的自律监管和社会监督作用，利用合同外包、特许经营、特定补助、凭单式消费等市场方式，并将平等对立、谈判协商、等价有偿、回复补偿等“私法”手段引入公共管理和公共服务，用市场激励约束方式替代行政命令控制，不仅减轻了财政负担，提高了公共服务的效率和专业度，更保证了整个过程的公开、透明，有效提高了政府的公信度，预防了权力寻租等腐败现象发生。（二）政府进一步明确职责定位，构建良性政社合作关系“政府失灵”和“市场失灵”的存在，使得“政府包办”和“完全市场”两种单纯的服务提供模式已经被历史所淘汰，只有建立在良性的政社合作关系上的社会化运作才是解决准公共产品提供的高效方法。而运用这种方法的最关键点就是认清本质、明确定位。1政社关系中，政府与各方根本目标存在本质不同在我国，人民政府代表的是广大人民群众的利益，亦即公共利益，追求的终极目标是公共利益的最大化。而其他机构，要么属市场元素，遵循利益原则，追求利益最大化；要么一些社会组织虽属非营利性组织，却更致力于追求组织自身的发展。2政社关系中，主导与协同的角色定位不同政府作为公共管理的主体和公共服务的主要提供者，具有法定的决策权力、执行的强制力和资源掌控的绝对优势，对于养老服务等公共服务的提供具有制定政策规划、权威主导、资源支持的作用；而市场和社会元素需要在限定范围内、授权情况下、资源支持中方可作为协同角色，实现提供养老服务等公共服务。3政社关系中，对于公平与效率的追求侧重不同作为公共管理、公共服务的一部分，养老服务的提供也面临公平和效率何者为重的抉择问题，而这种价值取向是本质的重要体现。针对具体的服务提供，以效率为先的市场经济手段能够更有效的激发能动性，更有效合理利用资源，更大限度引导养老服务效用，满足老年人的多样化需求，实现商家营利和社会组织的发展。但是市场经济无法效率意外的非经济目标1。而政策补贴等行为是国民经济再分配的过程，必须坚持以公平为先，兼顾效率的原则。即在决定“为谁提供服务”时从公平出发，在决定“提供什么样的服务时”与“怎样提供服务时”效率优先。四、方法与策略改进政府职能，促进养老服务社会化良性发展面对老龄化的考验，符合我国国情、社情的养老服务体系是没有太多可借鉴的经验的。在政府职能转变和养老服务社会化的摸索实践中，问题在所难免，关键是找到问题、分析问题、拿出解决问题方法并运用到实践中去。1完善政策制度，实现统一规范监管养老服务社会化是遵循政社合作关系开展的，还处于试点摸索、规律探寻的阶段，所以要加强政策出台前的调研和准备工作，确保政策出台时相应的配套规范细则尽可能统一、全面、严谨，配套资金支持及时到位，避免由于执行标准不统一、监管力度有区别、配套资金不到位或实施方案反复修改等情况，以免影响政策整体性和权威性，增加执行难度，影响服务对象的满意度，降低政府公信力。2加大补贴、支持力度，寓管理与服务之中政府加大政策扶持和资源配置力度，要充分利用政府具备的资源优势，包括人力、物力、财力、政策、信息等方面的资源，为直接提供养老等公共服务的商家、机构提供服务；拓展独立竞争性政府购买服务，增加服务上认定的公开、透明性以及范围广泛性，达到竞争择优的效果；同时确保相关补贴政策的稳定性并且及时到位，切不可以任何名目苛扣截流；投入必要的资助资金扶持社会组织；根据市场变化和成本实际增加情况和服务对象承受能力，统一分类调定指导价格；对优惠提供为老服务的企业出台相应的税收减免政策；协调建立为老服务行业的风险控制和共担机制等，解决服务商的后顾之忧。3搭建平台、沟通桥梁，实现多赢合作效果政府的主导作用涉及为老服务的方方面面，但并不都需要政府亲力亲为的，而是搭建起服务商、社会组织为老服务的平台，构建起服务需求与服务提供的沟通交流、意见反馈的桥梁。在这其中，重点是发挥社会组织的作用，社区层面的公共服务供给，社区民间社会组织比政府能够发挥更多的优势2。例如社区居委会、企业行业协会、志愿者协会、老年人协会等，实现对老年人及其子女的宣传教育，对服务企业的自律自管，对服务提供的自助补充和对整体服务的