被征地人员基本养老保险模式探索(.doc

被征地人员基本养老保险模式探索* “十五”国家社会科学基金项目（03BSH029） - 基于比较的模式选择厦门大学 张友琴建立被征地人员的基本养老保险是近年来各地政府在城市化过程中因征地拆迁引发诸多社会矛盾，而原有安置方式难以为继的情况下，为切实保护被征地人员利益而实施干预的一项重要的社会政策。尽管至今出台相关政策的地区还不太普遍，但通过对已有政策的比较研究，将有利于进一步健全被征地人员的基本养老保险制度。本文以厦门市“城中村”的“撤村建居” “撤村建居”通常简称为“村改居”，是中国城市化的一种特殊形式，它是在政府的主导下，将在城市中或城市周边的农村社区改制成城市社区，农民转为市民的过程。为背景，在分析厦门市被征地人员基本养老保险政策的基础上，试图通过比较部分地区同类政策，解读政策背后的设计理念，分析政策的利弊得失，并在这一基础上，对被征地人员基本养老保险提出改进建议。一、厦门市被征地人员基本养老保险的主要内容厦门市被征地人员基本养老保险政策从前期调研、政策设计到正式颁布，经历了几次方案选择的过程。正式方案厦门市被征地人员基本养老保险暂行办法（厦门市，2004，以下简称暂行办法）于2005年1月1日开始试点实施。解读暂行办法，其设计思路与原则主要有：第一，建立与城市职工基本养老保险接轨的基本养老保险政策框架；第二，政府、村集体和村民个人三者共同承担保险责任，被征地人员自愿参保和选择性相结合，在一定保障标准线上“多投多保”；第三，采取了分年龄段设定缴费标准的办法。暂行办法的具体内容择要如下：1保障对象该办法的保障对象为18岁及以上的“被征地人员”，对“被征地人员”的操作性定义为以下几类人员：（1）经区人民政府批准“村改居”的居民（原行政村村民）；（2）经市人民政府批准，土地全部或大部分被征用的行政村或村民小组的村民；（3）由于土地被征用的“农转非”居民。2基金缴付 保险基金征收的费率与城市基本养老保险的费率相同，为22%；但计算基数有所不同，主要有2个基本参照系，一是社会平均工资；二是最低工资。参保者在以社会平均工资为计算基数时还可以有不同的选择比例（60%、70%、80%、90%、100%）。对不同年龄段被征地人员参保实行不同的缴费标准(详见表1) (1)男年满55周岁、女年满50周岁及以上的被征地人员可选择按全市上年度职工月平均工资60%的标准或最低工资标准为基数，缴费比例为22%，一次性缴纳15年的基本养老保险费；(2)男年满45周岁不满55周岁、女年满40周岁不满50周岁的被征地人员可选择按全市上年度职工月平均工资60%-100%的标准或最低工资标准为基数，缴费比例为22%，一次性缴纳8-15年的基本养老保险费。（3）男年满18周岁不满45周岁、女年满18周岁不满40周岁的被征地人员，可待就业后参保，也可按从事自由职业者身份参保。3. 保险资金的分担方式被征地人员基本养老保险资金的筹集主要来自个人和集体，其中个人缴交部分，先从征地补偿款中的劳力安置补助费支付，不足部分再由个人缴交。集体承担部分，可在土地补偿费、集体积累（包括盘活的集体资产）和其他集体收入中列支。政府财政中市级财政主要负担养老保险资金不敷使用时的统筹部分；区级财政负责对本辖区中困难群众的缴费予以一定补贴，因此，政府在这一保险项目中的参与主要是通过补贴而不直接承但保险费的缴纳。4养老金发放标准(详见表1)被征地人员的养老金结构亦同城市社会保险的项目结构,由基础养老金、个人帐户养老金和特区补贴三部分组成，具体计算办法为：（1）按全市上年度职工月平均工资60%-100%的标准为基数缴费的：基础养老金退养时全市上年度职工月平均工资20%；个人账户养老金；特区补贴30元。（2）按最低工资标准为基数缴费的：基础养老金退养时本市最低工资标准20%；个人账户养老金；特区补贴30元。 表1 被征地人员2004年度一次性缴费及享受养老金标准对照表（2004.7-2005.6）月缴费基数缴费比例一次性缴费15年费用总额（元）记入个人账户额（元）每人每月可享受的养老金（元）最低工资标准（480元）22%190089504205社平工资60%标准（951元）3766018830504社平工资70%标准（1109元）4393621968530社平工资80%标准（1268元）5021325106556社平工资90%标准（1426元）5648928245582社平工资100%标准（1585元）6276631383609二、四省、市的被征地人员基本养老保险类型 在东南沿海地区，上海市、江苏省（昆山市）、浙江省（金华市、嘉兴市、杭州市、宁波市）等地因征地时间早，力度大，被征地人员人数多，成为全国最早开始探索被征地人员养老保险制度的地区。根据相关文献资料，笔者从三个角度将这几个地区及厦门市的相关政策归纳为以下几种类型： 1以保险费的缴费主体来分类 以下除标注的数据外，其它数据均来自2003年厦门市赴沪苏浙学习土地换保障学习组的考察报告（内 部稿）。： （1）统包式 所谓“统包式”是指被征地人员所需缴纳的社会保险费用全部由征地单位或政府承担，个人无需另行缴纳费用。采取这种缴费形式的代表地区是上海市（上海市，2003）。 以上海市浦东新区的缴费机制为例：对女45周岁以上、男55周岁以上的征地养老人员，由征地单位一次性替他们缴纳养老保险费；女1645周岁、男1655周岁的被征地人员，按“保障+补贴+进入市场就业”的程序逐项落实，由征地单位按照城镇职工最低缴费标准一次性缴纳养老、医疗保险费15年纳入统筹，与城镇参保按同样办法享受待遇。（2）部分自助式。这一模式有不同的缴费主体组合：第一种“部分自助式”的保险费全部由被征地人员个人和所在的村集体二方承担，政府只负担后期养老金的兜底资金和风险责任。一般的做法是个人和集体共同缴交养老保险金，其中个人缴交部分，可先从征地补偿款中的劳力安置补助费支付，不足部分再由个人缴交。集体承担部分，可在土地补偿费、集体积累（包括盘活集体资产）和其他集体收入中列支。这种缴费形式的代表地区是浙江省嘉兴市、宁波市和厦门市。 如宁波市的缴费机制是：在城镇职工养老保险（城保）和农村养老保险（农保）之外，建立了一个独立的具有储蓄性质的被征地人员养老保险（土保），另外成立一套机构，配备了工作人员专管这项工作。被征地人员自愿参加“土保”，一次性缴费，达到法定退休年龄按月领取养老金。政府建立社会保障风险基金，“土保”缴费不足支付时，由风险基金支付（宁波市，2002）。 厦门市被征地人员养老保险制度的缴费的主体亦为个人和集体，因此和浙江省嘉兴市和宁波市一样同属部分自助式。 第二种“部分自助式”的保险费是由被征地人员个人政府二方共同承担。一般的做法是个人与政府按一定的比例共同出资缴纳保险费，政府出资的资金主要来自土地出让金收益或财政补贴。采取这种缴费形式的代表地区是江苏省昆山市和浙江省杭州市、金华市。如金华市政府为失地农民每人缴纳1.8万元养老保险费（金华市，2003），补贴资金来自土地升值的预期收益，统一由国土资源部门负责向使用土地开发的各开发主体和建设单位收缴。 如昆山市的缴费机制为： 女55周岁以上、男60周岁以上的，免费纳入保险统筹；女不满55周岁、男不满60周岁的，按月缴纳养老保险费，缴费标准为城镇职工的50%，市财政、镇财政、被征地人员个人承担保险费的比例分别为3：3：4，个人参保缴费部分可由征地补偿金划拨支付。杭州市的缴费机制为：保险资金30%来源于市土地出让金收益(每人约0.9万元)、70%来源于土地补偿费和劳力安置费(每人约3.7万元)。女16-50周岁、男16-60周岁的被征地人员，纳入全市社保统筹，可以每人每年缴交3101元，也可以一次性缴交15年(2003年为4.66万元)；女1650周岁、男1660周岁的，按“低标准低享受”原则一次性缴纳15年的基本养老保险费后，纳入社保统筹范围。2以保障水平来分类，主要有3大类：（1）基本生活保障型：此种类型是以城镇最低生活保障水平为参照系设计的，一般设有多个档次。这种保障制度采取个人帐户优先使用的原则,不足部分从统筹帐户和风险准备金中开支。目前,在浙江省已建立被征地人员养老保障制度的10个市中,有6个市采取了该种类型。（2）基本养老保险型：此种类型是参照城镇职工基本养老保险办法设计的，采用享受待遇与保障对象的缴费时间和缴费指数挂钩的模式。这种保障制度的保障水平相对较高,目标是同城镇基本养老保险制度相衔接，上海市、厦门市、嘉兴市采取这种类型。（3）基本生活保障与基本养老保险结合型：此种类型按照被征地农民的不同年龄段、失地程度及就业状况等, 区别对待，不同的情况实行不同的制度类型。衢州市采取这种类型（杨翠迎，2004）。3从缴费水平与给付水平挂钩的状况来分类 本类型仅从村集体和村民个人缴费水平与给付水平来分类，未考虑政府补贴的问题。：（1）低缴费低待遇型：这种类型主要考虑被征地农民的收入水平较低,同时,又要与城镇职工基本养老保险制度相衔接,因此,按照城镇职工低缴费、低享受的“双低”水平设计。杭州市、金华市、台州市采取这种类型。如金华市的养老保险共设4档，最高档的养老金标准仅为220元/月，其缴费水平与养老金待遇的相对应情况分别为：1.8万元-220元、1.5万元-180元、1.2万元-140元、0.8万元105元（金华市，2003）。（2）高缴费低待遇型：这种类型遵循权利和义务对等的原则来设定缴费标准和待遇水平。如宁波市2003年1月1日开始实施的养老保险共设3档，最高档的养老金标准为300元/月， 其缴费水平与养老金待遇的相对应情况分别为：4.6万元-300元、3.3万元-250元、2万元-200元（宁波市，2002）。（3）低缴费高待遇型：这种类型较多地考虑反哺农民的问题，采取较低的缴费标准和较高的待遇水平的做法。如厦门市的养老金标准共设6档，最高档的为609元/月，其缴费水平与养老金待遇的相对应情况分别为：6.2766万元-609元、5.6489万元-582元、5.0213万元-556元、4.3936万元530元、3.766万元504元、1.9008万元205元（厦门市，2004）。之所以称这一类型为“高待遇”是指在缴纳的保险费总额与支付享受待遇总额间的“收支平衡”关系不对等。按照厦门市劳动与社会保障局的有关宣传资料，上述6档的保险费一般在6-8年间就将用完，因此，如按退休后15年的平均余命计算，参保人员至少有9-7年的养老金要靠政府财政兜底的统筹部分来支付。三、类型比较与分析从总体上看，以上各种制度安排都蕴涵了两方面的政策意义，一是通过政府在建立被征地人员基本养老保险中的资金投入，体现了政府的责任；二是在土地增值问题上，变以往政府、开发商“增值通吃”为合理分配土地的增值利益，提高了被征地人员受益的份额。这些政策设计在理念与实践上各有特色，但同时也都各有利弊。比如：1“统包式”的优势在于：由征地单位或政府统包的缴费方式使得养老保险制度的保障功能显性化，政策的优惠与可得的利益一目了然，因此对被征地村民具有较大的吸引力。新政策对于顺利推进征地拆迁有较大的政策调节作用，政策本身推行的阻力也小，同时还能够保证较大的覆盖面。但是这种模式对于资金提供方经济实力的要求很高，需要在土地开发价值高，政府财力雄厚的条件下才有推行的可能。因为这种模式无疑会增加土地开发的成本，减小开发商的利润空间或增加政府的财政负担，除上海外，在一般的城市较难推行。2“部分自助式”的第一种组合对政府财政的压力相对较小，不同的缴费层次还可以提高缴费方的选择性，增加政策的灵活性和适应性。由于被征地人员的缴费来源主要是征地补偿款，这样就可以有效避免征地补偿款的非理性支出，促进补偿款的合理及可持续利用并防止被征地人员返贫现象的产生。但是弊端也是不可避免的，在这一方式中政府的保障职责没有体现在明处，难以调动被征地人员的参保积极性，也就增大了政策推行的阻力；“多缴多得、少缴少得、不缴不得”的原则使那些真正需要保障又缴不起保险费的人员无法得到足够的利益，有可能导致“穷者愈穷，富者愈富”的倾向的产生。 第二种组合中政府的责任体现在明处，村民对个人与政府共同负担的方式也比较容易接受；但这种类型似乎较少考虑到村集体的作用，如果将村集体缴费也考虑在内，有可能提高保障的水平。 3“基本生活保障型”、“低缴费低待遇型”在资金方面各方负担都比较小，但这种类型对于不同地区的农民的吸引力是不同的，如对于地处城乡结合部的“城中村”村民而言，如果花自己的钱买一个最低生活保障线水平的养老保险，吸引力极小，除非政府和村集体“买单”。4“基本养老保险型”的主要特点是与城镇职工的基本养老保险相对接，这有利于实现养老社会保险的一体化，但这一类型的保障水平较高，缴费也相应要较高，对于村民压力较大，因此较适合经济发展水平较高的地区。如对于“城中村”村民而言，一般倾向于享受与城市一样的政策。5“基本生活保障与基本养老保险结合型”突出了区别对待的原则，但同时也会造成管理体制成本上升的问题。6“高缴费低待遇型”显然是一种效率为先的政策设计，这种设计需要以高补偿标准为前提，否则难以实行。7“低缴费高待遇型”对于村民是一个福音，但这种设计一般是政府对补偿标准偏低而做出的调整的结果；同时，在这种设计中，政府一般不承担缴纳保险费的义务，而只承担社会保险整体风险责任，这样势必增加后几届政府的财政压力，也就是说，存在着“本届政府决策，后届政府买单”的问题。四、政策选择：建立“低缴费、低给付的基础性养老金和选择性养老金相结合的”基本养老保险制度。通过以上分析，笔者认为，对于实行“撤村建居”这一彻底改造方式的农村地区来说，比较理想的是建立“低缴费、低给付的基础性养老金和多档次选择性养老金相结合的”基本养老保险制度（以下简称“基础+补充”模式）。（一）政策的基本理论基础 1全面、协调、可持续发展的“科学发展观”。党的十六届三中全会提出的“科学发展观”为城市化进程中建立被征地人员的社会保障制度提供了最直接的指导思想，而关于“统筹城乡发展”等“五个统筹”思想的提出为全面、协调、可持续的科学发展观赋予了更加具体的内容，同时也对政府职能的转变提出了新的要求。在这种发展观指导下，政府的责任应主要放在维护和完善市场秩序，解决好市场本身不能解决的各种社会发展问题，如就业、收入差距、社会保障、教育、医疗卫生、健康、环境和资源保护等等。 具体到城市化进程中，应把“以人为本，互利共赢”作为建立被征地人员的社会保障制度的一个政策出发点。城市化作为一个重大的变迁过程，必然涉及各类利益群体的利益分配问题，甚至可能影响一部分人的既得利益，这是不可避免的，但合理的政策设计会减少利益冲突，更好地兼顾各方利益。政策设计应当在妥善处理被征地拆迁村民的利益的同时，尽可能的提升原村民的生活水平，使他们能够与城市居民一起共享城市化带来的成果。2社会公平。追求社会公平与正义是社会政策的基本价值目标，具体到城市化进程，“公平”包含了三个方面的意思：一是应从社会发展的历史来认识农民在我国现代化建设中曾做出的贡献，当社会发展到一定阶段时，“反哺农民”应是一种公平的制度安排而不是政策施舍，应将农民视为城市化进程中的弱势群体，在政策设计中最大限度地保护他们的利益；二是必须十分注意政策设计中的公平问题，防止在制度供给时制造新的不公平；三是应充分考虑被征地拆迁村民的发展的需要，要使他们能够在政策的扶持与引导下，最大限度地发挥自身的潜能，顺利实现身份的转变。实现“底线公平”（景天魁，2004）是达及公平的基本前提，也是社会保障的基本要求。所谓“底线公平是指所有公民在底线面前所具有的权利的一致性”，而“底线”则是“全社会除去个人之间的差异之外共同认可的一条线，这条线以下的部分是每一个公民的生活和发展中共同具有的部分，是起码的部分，是其基本权利必不可少的部分，需要社会和政府来提供”（同上）。“底线公平”不是就保障水平高低的意义上而言的，而是就政府和社会必须保障的、必须承担的责任的意义上而言的，它是责任的“底线”。在这条底线以上或以外的部分，可以由市场、企业和社会组织，甚至个人去承担，是灵活的、反映差别的部分。据此，我们认为，对于被征地村民，政府的“底线”责任就是应当为这些村民提供保证生存和谋生的基本条件。考虑公平问题时还应注意政策对象的差异性，在制定政策时，应充分考虑各社区不同的经济发展水平等不平衡因素，既要保证政策的公平性，保证“底线”的“刚性”，又能够给予政策以调整的空间，为村民的选择留下自由度。（二）基本政策框架1制度框架。笔者认为，对于“撤村建居”这样的农村社区，因其农村社区的建制在“撤村建居”后将不复存在而成为城市社区，故较适于建立与城市职工养老保险相衔接的制度。这类社区的村民一般在“撤村建居”前就已经享有一定程度的社会保障且对于“撤村建居”后的生活有较高的期待，希望能够分享城市化的成果并享有与市民同等的资格待遇，因此，建立城乡一体化的基本养保险有利于村民从心理上融入城市，同时也有利于降低管理成本。2养老保险的缴费机制。在土地补偿标准普遍不高的情况下，采取由政府、村集体共同承担低待遇标准的保险费具有合理性；在提高土地补偿标准的情况下，可考虑由村集体和村民个人共同承担保险费，政府承担后续的资金保障责任。3保障水平。从身份上看，“撤村建居”后的村民就成为了市民，因此在养老保险项目上，基础性养老金的水平应略高于当地最低生活保障水平；选择性养老金则可根据原村财的实力自主选择。（三）“基础+补充”模式从着眼于将厦门市全体被征地人员纳入养老保险体系为出发点，笔者认为，当前建立与城镇社会保障体制框架相一致的，低标准、广覆盖的基础性养老金和多档次选择性养老金相结合的统账结合的社会养老保险是比较切合厦门市特点的思路，即采取由政府与村集体共同出资承担低标准的“基础性养老金”，个人或村根据自身财力缴纳“补充性养老金”保险费的做法比较妥当。“基础性养老金”，的标准应略高于最低生活保障线，“补充性养老金”可设置多个档次供村民选择。具体的设想是：第一，低（基本）标准、广覆盖。这是目前城镇社会保险体系的基本原则，因此也应是被征地人员社会保险体制的基本原则。所谓低（基本）标准，即指养老保险的起始标准较低（但不等于是最低），以实现对村民最基本需求的保障为底线。广覆盖是该体制应能覆盖到全体被征地人员（不排除不同年龄段采取不同的标准）。考虑到社会保障制度的“刚性”特点，起始阶段的低标准，有利于今后政策的调整，同时，也有利于与城市内尚未进入社会保险体系的群体取得平衡，不至于造成城乡之间的新的不平等，具有公平性。具体到厦门市被征地人员的养老保险制度，其养老保险的缴费水平与给付标准还应考虑本地区农村社会保险制度建设一体化的问题，既要考虑财力较弱的村子，尤其是厦门市岛外的广大地区对缴费标准的承受力，同时还要对前期已征地拆迁的村民有一个政策的预设 由于以前未建立被征地拆迁人员的基本养老保险，大量前期被征地人员因“新人新办法，老人老办法”的政策标准而大大提高了参加基本养老保险的成本，无形中加大了政策实施的不公平性。基础性养老金的标准设在320-400元 2004年厦门市最低生活保障单人户标准为315元，同年的最低工资标准为岛内480元，据此折算失业保险金最低为每月408元。之间，比较有利于养老保险一体化的推进。第二，基础加补充的方式。它指由村集体和政府出资建立低（基本）标准的基础性养老金，而补充性养老金的标准则由各社区和个人根据自身经济水平自行缴纳保障，补充的部分类似于“企业年金”制度。这种设计有利于鼓励部分经济发展水平较高，或村集体资产较多的社区充分运用集体资产，为原村民建立较高水平的保障，有利于调动这一部分人员的缴费积极性。而基础部分，则能够保证经济发展水平较低的社区获得基本的生活保障。因此是既公平又兼顾效率的设计。补充部分可由各社区自主选择向商业性保险公司投保，政府对这一部分资金是否给予税收优惠可参照城市基本养老社会保险中“企业年金”的做法。第三，在基本保障部分，本着“国家、集体、个人”共同负担的原则筹集保险资金。即政府从土地出让金的收益中提取一定百分比投入统筹部分，而村集体（村民）则承担其余的保险费。比如，在22%的投保比例中，政府负担711%，村集体及个人负担1511%。如按厦门市暂行办法中对保险费的标准测算，在本设计中政府负担约为50009500元/人，余下部分由村集体和个人负担。从当前厦门市各区级政府实施的补贴情况来看，补贴的额度也基本上在5000-10000元之间。与其以补贴的名义鼓励村民参保，不如直接以政府负担部分保险费的方式，更能体现政府的责任。第四，统账结合。即建立社会统筹与个人账户相结合的支付体系。具体操作可参照暂行办法。本设计可实现政府、被征地拆迁村民双方的“共赢”。对于政府来说，本设计的优点有三：第一，由于低标准的养老金设置，使得政府在保险后期的风险降低，政府仅保证低标准的社会统筹部分的资金，即承担统筹低标准“基础性养老金”的财政风险，而不必为多投保的统筹部分“买单”，因此是一种“有限责任”的设计。第二，由于在保险费筹集中加入了政府的转移支付，政府变后期的“暗补”为前期的“明补”，突显了政府在社会保障制度中的责任，有利于提升政府的形象。第三，政府出资投保具有明显的社会效益，政策的调节与导向作用得以显性化。比如，可将这一政策与拆迁工作联系起来，作为一种调节的手段，对被拆迁人起到激励作用。 对于被征地人员来说，本设计的优点主要有：