第八讲财政体制及公债PPT课件.ppt

第八讲中央财政与地方财政 第一节分权财政体制的一般特点 第二节财政分权管理体制 第三节各级政府间财政活动协调与竞争 第四节政府间财政转移支付制度 1 第一节分权财政体制的一般特点 一 美国的财政联邦主义二 主要发达国家的财政管理体制 2 一 美国的财政联邦主义 美国实行联邦 州 地方三级政府相对独立的财政管理体制 三级政府各有各的财政收入来源和支出权限 权责明确划分 各有侧重 是一种典型的财政联邦主义 从财政收入方面看 三级政府在税收征管上有一些重叠之处 除了关税完全由联邦政府征管外 其他主要税种 由两极或三级政府交叉征管 在财政支出方面 三级政府的分工也比较明确 联邦政府的支出主要用于加强国防 开展对外关系 以及发展全国性福利事业 州政府的支出主要用于本州的社会福利事业 地方政府的支出主要用于发展初级教育 维持社区治安等等 美国的财政管理体制具有以下几个特点 第一 美国的分级财政制度是以联邦政府 州政府和地方政府的事权划分为基础 而各级政府间的事权划分又是以明确法律规定为依据 第二 地方政府在财政活动中有一定的自主权 第三 随着国民经济的发展 联邦政府和地方政府财政责任不断扩大的同时 联邦政府的主导作用则不断得以加强 第四 在美国财政管理体制中 联邦政府与地方政府的关系不仅仅是一般意义上的上下级政府关系 而是一种独特的合作关系 3 二 主要发达国家的财政管理体制 英国的财政管理体制包括中央与地方政府的两级预算 中央财政预算由统一基金和国家债务基金两部分组成 地方预算收入包括中央政府财政补助金 地方税和地方政府提供公共服务获得的收入 地方预算支出主要用于教育 保健 环保 道路 学校等开支和投资 德国财政体制具有如下两大特点 这些特点集中说明德国的各州和地方政府在财政预算收支方面均拥有很大的独立决策权 第一 德国各级政府为了承担特定任务而发生的费用均须按照 负担分配原则 进行分摊 第二 根据德国有关法律规定 联邦政府在国家税制建设中根据享有专有立法权和共有立法权 即它拥有对 包括关税在内的 几乎所有重要税种的制定 修订 立法权力 日本政府的基本做法是主要的财政收入来源由中央政府控制 而大部分财政资金的使用则由地方政府承担 为了贯彻这一原则 日本政府主要采取了以下一些具体做法 如 下拨地方税 制度 让予地方税 制度和 国库支出款 制度等 4 第二节财政分权管理体制 一 财政分权的基本理论二 地方政府负责提供主要公共物品的经济合理性三 财政分权管理体制中政府间的收入分配四 财政分权管理体制与宏观经济调控 5 一 财政分权的基本理论 依据马斯格雷夫的政府财政职能理论 现代国家公共产品提供职能应该主要地由各级地方政府执行 而收入分配职能和经济稳定职能则应由中央政府执行 在公共物品提供方面 那些在全国范围内普遍使用的 具有统一质量标准的公共物品最好由中央政府提供 而那些具有多样化要求的公共物品最好由地方政府提供 在执行收入再分配时 地方政府有一定的困难 因为不统一的收入分配政策会导致收入再分配程度低的地区的居民迁移到收入再分配程度高的地区 导致后者最终无力支持原有的收入再分配政策 相比之下 由中央政府统一制定收入再分配政策 效率更高 不过 在这方面 由地方政府执行中央政府制定的统一的收入再分配政策 执行成本会较低 在推行稳定经济职能方面 地方政府存在着四个方面的缺点 1 在小而开放的地区经济环境 地方政府制定并推行需求管理政策往往是低效率的 2 难以协调的地区货币政策 往往带有极大的通货膨胀风险 3 由于资本市场的高度统一性 地区债务政策往往会给国家经济带来极大的冲击 4 地方政府推行独立的需求管理政策会导致产生新的冲击 并且会直接影响周边地区的经济稳定 据此 人们似乎在中央政府唯一地行使经济稳定职能方面取得了共识 6 二 地方政府负责提供主要公共物品的经济合理性 对于公共产品的使用也是要支付成本的 但与私人物品不同这个成本不是个人支付而是共同使用 者支付的 那么 公共产品的成本分担原则就应该是 属于全国公民共同受益的公共产品 其成本应该由全国人民共同承担 属于地方居民受益的公共产品 即所谓的 准公共产品 其成本应该由地方居民承担 同类公共产品受益范围不同时 其成本也应该按上述原则分别处理 公共产品受益范围局限在哪级政府的管理范围内 就应由哪级政府财政负责提供 这从经济角度来看是合理的 以下一些理由表明 只有这样做才有可能保证社会全部财政资源的有效利用 第一 公共产品提供多少 原则上是公共产品的受益者决定的 第二 公共产品的分级政府提供可以提高国家全部财政资源的总的社会效用 7 三 财政分权管理体制中政府间的收入分配 一 政府间收入分配的形式一般情况下 做好收入分配工作主要必须注意解决好如下问题 各级政府间如何选择税收种类 如何确定税基 如何确定税率 怎样管理税收 这些问题最终涉及到各级政府在国家税收盘子里各自应该获得多少收入 以及应该怎样获得这些收入 各国对上述问题处理方式不同 于是出现了不同的收入分配形式 第一种形式是 赋予地方政府独立的税收立法权与管理权 第二种形式是 由中央政府确定地方税种划分 地方政府决定税率 第三种形式是 税收与税率均由中央政府决定 税政管理也由中央政府负责 然后按照一定的规则由各级政府分享 8 三 财政分权管理体制中政府间的收入分配 二 地方政府的税制建设通常来讲 国家税制建设要尽量符合 公平 明确 简便 效率 原则 但是 地方政府的税制建设还应该具有额外一些特点 1 它应该体现地方政策决策者的会计责任制原则 即兼顾民主决策与经济效率情况下 尽量保证地方税收负担不发生输出性 2 它应该尽量服从税收负担分配的利益原则 对于地方政府来说 如果真正地在公共物品提供上确立税收与自愿支付联系 个人与集体的福利都会得到改善 3 由于各地方政府在税收之间存在着水平竞争 地方政府的税基具有更大的流动性 因此地方性税收更应该体现中性原则 尽量避免对地方经济活动产生扭曲性影响 9 四 财政分权管理体制与宏观经济调控 在分权的财政管理体制下 财政职能的具体实施往往要靠各级政府分别承担相应的责任才能完成 就资源配置职能而言 大部分被用于公共消费的公共产品 要依靠中央以下各级政府来提供 就收入分配职能而言 该职能的具体实施中央政府应负主要责任 这不仅是因为 中央政府掌握着最重要的财政收入来源更重要原因还在于 人口在地区间的迁移 使地方政府从事的小范围的收入分配活动往往起不到提高地方经济发展的作用 而中央政府从事的全国性的收入分配活动 相对来说 在解决贫困问题上 在平衡地区经济发展上 效果会更好一些 至于稳定经济职能 也主要是由中央政府履行的 一方面 所得税变动对经济社会的总需求 总供给有最直接 最显著的影响 另一方面 也只有中央政府可以充分利用公共投资的乘数效应 来改变经济社会的总需求 总供给变化方向及强度 10 第三节各级政府间财政活动协调与竞争 一 协调决策是经济发展的必然要求二 有效协调的基本条件三 充分发挥市场机制作用的财政分权管理体制 11 一 协调决策是经济发展的必然要求 一方面从逻辑上讲 只有在各级政府单位可以控制影响某一决策的全部参数情况下 它们才有可能独立地进行决策而不需要任何协调 但是 由于社会经济环境相当复杂 而各级政府单位行使权力的范围又是有限的 所以随现代经济整体化发展趋势 各级政府能够完全就重大经济活动进行独立决策的场合几乎不存在 这样 当各个政府单位制订某一政策时遇到它所不能控制的 或不能完全控制的政策参数时 政府单位间进行协调活动就要发生 通过协调 各级政府单位可以充分交流信息 从而部分地或全部地消除那些不可控制的政策参数 进而尽量减少决策过程中的不确定因素 制定出彼此认为有效的经济政策 或一致认可的经济政策 另一方面由于实行财政分权管理体制 各地方政府单位所从事的财政活动必然强调本地区的经济利益 社会利益 这是无可非议的 强调本地区利益 虽然客观上有助于各地方政府在制定各自的财政政策时能够严格地从本地区实际出发 做到有的放矢 但是地区差异 历史原因 文化传统差别等问题不可避免地在有关政府单位之间 引起某些政策目标上的冲突 经济利益上的冲突 以及各种非自愿性不协调 此时 政府单位间的协调活动就不可或缺 因为通过充分协商和彼此权衡利弊 它们之间往往能够达成必要的妥协 折衷 以保证相关政策的一致性 12 二 有效协调的基本条件 财政协调的目的是使各级政府在财政活动中有效合作 积极协作 但这种协作必须具备一些必要的前提条件和技术条件 可以归纳如下 一 有效的政策协调是在充分信息交流基础上产生的 这就需要各政府单位做到最大量地吸收经济信息 提供用于交流的信息 二 特定的决策结构决定着各级政府单位所愿意吸收的信息数量 以及处理信息的能力 分权制度在进行协调时具有较大的灵活性 机动性 即政策弹性 加大了信息吸收量 减少了传递时间 同时处理信息的成本较低 三 各级政府间进行政策 行为有效协调的技术性条件 大致可以归纳如下4点 1 建立相同的经济分析指标体系 以便各级政府单位在处理各类信息时有一个共同的标准 2 建立一个旨在改善 协调各级政府关系的专门研究机构 该机构的作用是随经济发展变化 及时提出改进各级政府关系的有关建议以推动政府间的协作活动 3 重大的协作项目 除由各级政府有关机构负责执行外 如有必要还应建立专门的 准政府机构 来推动该协作项目的开展 4 各级政府间达成的任何协作 协议均应有法律的保护 而破坏这些协作 协议也应该给予必要的惩罚 13 三 充分发挥市场机制作用的财政分权管理体制 一 市场导向型财政联邦主义市场导向型的财政联邦主义限制了政治体制蚕食市场的程度 它在给中央政府经济决策过程设置限制的同时 也诱导了较低级政权组织之间的竞争 历史上 世界最富有的国家 如16 17世纪的荷兰 18世纪的英国 19世纪中期以后的美国 在其经济增长方面无不得益于这种制度 制 巴里 温格斯 14 三 充分发挥市场机制作用的财政分权管理体制 二 财政硬约束如何做到各级政府财政硬约束 按照巴里 温格斯特的看法 以下四个条件是必要的 1 通过宪法规定政府不能依靠借款来筹集经常项目开支 在不破坏该条件情况下 自行清偿的资本项目开支还是可以通过政府债务形式筹集 2 各级政府间收入分享与具有平等化性质的财政补贴 应该取消 或者受到严格限制 3 不允许对物资 商务活动 厂商 人员与资本的跨行政区划流动 给与任何限制 4 不允许对各行政区划政府间的税收竞争进行限制 也不能对政府间为吸引物资 商务活动 厂商 人员与资本进入而安排的财政开支给与限制 15 第四节政府间财政转移支付制度 一 财政转移支付的功能二 各类财政转移支付方式的设计原则政府间财政转移支付 俗称政府间财政补贴 就是各上级政府对各下级政府所进行的财政援助 有关援助资金按特定的立法程序在特定的时期内列入受援政府各自的财政预算 在某种意义上讲 政府间的财政转移支付是一种经济杠杆 16 一 财政转移支付的功能 第一 实行财政转移支付制度有助于抑制各级政府在政治 经济等方面的决策活动中 产生严重分裂倾向 第二 通过财政转移支付制度来调整各级政府的财政收入 往往可以间接地调节各级政府行使财权的能力 可以在一定时期内 一定程度上稳定国家的财政关系 减少财政体制变动带来的负面影响 第三 通过各种形式的财政转移支付 尤其是那些限制条件较少的财政转移支付 有利于加强各下级政府的经济决策能力 有助于提高各下级政府执行各上级政府政策的主动性 第四 任何形式的财政转移支付都会在实施过程中产如下几种效应 收入效应 价格效应 财政效应和政治效应 第五 科学 合理的财政转移支付制度 最终有利于各级政府协调一致地推行特定的经济政策和社会政策 17 二 各类财政转移支付方式的设计原则 一 定项补贴 CategoricalGrants 特点 用途较窄 限制条件较多 具有专款专用的性质使用形式 有资金配比率的补贴和无资金配比率的补贴两种 使用范围 大部分被用于那些受益者通常无法准确予以确定的公共工程项目的资金筹集 也可以用于对低收入家庭的社会福利补助 二 一揽子补贴 BlockGrants 特点 财政援助性 使用条件 限制条件较少 各下级政府可以根据本地情况自由使用补贴资金 设计原则是 优先补贴那些与国民经济发展 与地区经济发展有最大利害关系 而地方财政又无法给予有效支持的公共产品和劳务的提供活动 使用范围 一揽子补贴主要用于教育 司法 人力资本开发 社区改造 交通 环境治理等方面 18 二 各类财政转移支付方式的设计原则 三 收入分享 RevenueSharing 特点 具有纯粹再分配性质 各上级政府既不做使用条件的规定 也无资金配比率规定 各下级政府可以依据各自的具体情