陈振明公共政策学课堂讲义.doc

公共政策学课件内容第一章 绪论公共政策概念 国家（政府）、执政党及其他政治团体在特定时期为实现一定的社会政治、经济和文化目标所采取的政治行动或所规定的行为准则，它是一系列谋略、法令、措施、办法、方法、条例等的总称。1.1 公共政策学的概念 尽可能地运用类似于自然科学的研究程序与方法，对政策系统及其环境之间的政策过程诸环节之间及其与系统内外诸要素之间进行因果关系或相关性分析，探索公共政策固有的规律，以期改进政策系统、提高政策质量。以公共政策的固有规律为主线进行研究： 政策的要素、结构和运行过程； 政策系统与其环境之间的关系； 政策过程诸环节之间关系； 政策过程诸环节与政策系统内外诸影响因素之间的关系。 1.2 公共政策的研究对象与内容 一、 研究对象 公共组织而非纯个人的决策行为。（1）从研究取向来看 行为取向：公共权力组织的决策行为，兼及一部分非政府公共组织的公共性强的决策行为； 结果取向：公共政策学是一门研究公共政策的学问。（2）从政策制定的主体范围来看 政府组织：核心和重点(立法、行政、司法) 非政府组织：(非政府公共部门)指社会团体、基层群众自治组织、各种事业单位。 二、研究内容 1 公共政策的本质与构成 (1) 相关概念的区别 管理决策：各种组织在管理中形成的决策。 行政决策：国家行政机关为履行政府职能，针对要解决的问题制定与选择行动方案，作出决定的活动。 法律制定：有关的国家机关依照法定权限和程序，制定各种有不同法律效力的规范性文件的活动。 公共政策：公共权力机关建立起来的包括立法、行政、司法三权在内的所有国家机构，以及一定类型的政治体制内的执政党制定和实施的政策。 （2）公共政策的层次具体的个别的政策政策群和政策链 政策群：国家、政府和一定类型的政治体制中的执政党在某一较长时间段内制定和实施的内容各异但理念同源、导向相近的政策的集合体。 政策链：国家、政府和一定类型的政治体制中的执政党为解决同一政策问题先后制定的在内容上具有一致性、在形态和功能上具有差别性的一系列政策。一般政策：从无数具体的个别的政策和众多的政策群、政策链中，抽象出所有的政策的共同的本质和属性。2 政策系统 (1) 政策系统构成 谁是主体 谁是客体 谁进行建议、支持与评估 谁将信息反馈给政策主体 系统如何构成 系统与环境之间作用如何?(2) 政策系统研究须重视的问题 直接的政策制定系统中决策者的类别差异 个人决策: 在封闭的、可计划的、可计算的情境，理性途径 在开放的、不可计划的、判断的情境，直观途径 团体决策: 碰头会、头脑风暴法、德尔菲法 组织决策: 系统分析、渐进决策模型、垃圾桶模型 公共政策的直接主体系统与对象系统的地位的相对性 公共权力组织中的人既是直接主体系统，也是对象系统中的一员；人民既是国家主权的拥有者，又是公共政策的对象或客体。 公共政策直接主体系统与政策支持系统的地位的相对性 公共政策制定系统内部的结构：线性结构、职能结构、线性参谋结构、矩阵结构 3 政策过程 （1）概念：政策主体、政策客体及其与政策环境的相互联系和相互作用，使得政策系统呈现一个动态的运行过程，就是政策过程。本质是政治过程（2）政策过程的阶段途径 政策议程、政策规划与合法化、执行、评估与终结等。 拉斯韦尔(情报/建议/规定/行使/应用/终结/评价)； 布鲁尔(创议/估计/选择/执行/评估/终结); 琼斯(感知/定义、汇集、组织、表述、议程确立、政策方案的制定、政策方案的通过、政策的实施、政策的评价) 安德森（问题的形成、政策方案的制定、政策方案的通过、政策的实施、政策的评价）（3）政策过程的新理论框架 制度理性框架 多源流框架 中断平衡框架 辩护联盟框架 政策扩散框架 一般情况下，对政策过程的研究前期以政策的制定为重点，近期以政策的执行为重点。1.3 公共政策学的研究方法 一、决策科学化决策科学化：择定的政策方案反映了政策对象的运动规律和发展趋势，以及政策的执行效果与期待效果的一致；政策过程符合科学的程序与手段的要求。科学的品质：理论假设与实践相一致、可重复性、可证伪性，理性思维，逻辑完备性和逻辑一致性，简单性 公共政策既具有科学的特征，又具有艺术的特征。决策的科学基础：科学程序、科学方法、可靠的信息决策的艺术的实质是创造性。二 方法论体系 (一)所依据的认识论 古希腊哲学的形式逻辑与数理逻辑 伽利略系统的实验和观察(二)分析的视野与路径1 政治学的研究途径 系统理论：将公共政策看作为政治系统的输出 过程理论：将政策看作一种政治行为或政治行动 团体理论：将公共政策看作利益集团之间相互作用, 相互斗争以及彼此协商、定约和妥协的产物。 精英理论：政策反映的是精英们的价值观变化的结果 制度理论：将政策看作政府机构或体制的产物2 经济学的研究途径 历来是政策研究的一个主导途径。用经济学的理论假定、概念框架、分析方法及技术来看待公共政策问题。（1）福利经济学：市场失灵政府干预发现有效的干预办法（政策手段） 成本最低成本效益分析（2）公共选择理论：1970S新政治经济学或政治的经济学 假定政治行动者个人(不管是决策者还是投票者)都被自利的动机所引导而选择一项对其最有利的行动方案。 （3） 新制度主义 强调制度在政治生活中的决定性作用，认为制度自身是人类设计的产易，是工具性指向的个人的合目的结果；制度之所以在社会中存在，是因为它们可以克服社会组织中的信息障碍和减少交易成本；在社会中，两种能最小化交易成本的组织是市场和等级制（官僚制）。3 管理学的研究途径管理学对公共政策研究的最大贡献是决策科学。 1970S公共行政快速演化为公共管理的一种新范式，并把管理方法应用于公共行政的研究，以此对官僚体制的弊端提出批判。4 社会学的研究途径 静态模型 过程模型 动态模型5 伦理学的研究途径 规范伦理:义务论学说和目的论学说 非规范伦理：描述伦理学、元伦理学三、政策研究的程序和步骤 Karl R. Popper认为社会科学的实证研究程序与步骤与自然科学没有多大差别(观察和实验/归纳结果的通则化/假设/对假设的验证/证实或证伪/知识) 提出拟研究的政策问题 确定假设 收集系统资料 资料分析 做操作性研究 撰写研究报告四、搜集与整理资料的方法书面资料或文字资料(第二手资料)：非文字资料(第一手资料)： 实验的方法(试点) 观察的方法(参与法、直接观察法、蹲点、“解剖麻雀”) 调查的方法(问卷调查、电话调查、当面访谈等)五、研究方法的选择 （一）战略性和研究性分析（大型课题）（二）紧急对策性和初步性分析 帕顿、沙维奇的快速初步分析： 认定及细化问题 建立评估标准 确认备选政策 评估备选政策 展示和区分备选政策 监督政策实施1.4 公共政策学的产生与发展一 、中国古代的政策研究 以各种制度促进社会各界研究公共政策 史官制度:史（负责有关国家大典）、 巫（生来就有神能力，可以通神的人） 祝（懂得各种知识的巫） 尚书.周书（西周的部分公文） ”孔子成春秋而乱臣贼子戄“（孟子） 史记中国第一部正史、司马迁 资治通鉴，司马光 “以史为鉴”，“古为今用” 甲申三百年祭 小专题：甲申三百年祭及其影响内容：剖析明朝走向覆灭的原因，揭示李自成推翻明朝后立足未稳即遭败亡的教训。1944.3.19-22新华日报连载,3.24日国民党中央日报专门写一社论进行抨击。相关评论： 毛泽东的总结是“明朝灭亡的重要原因是积重难返的腐败；而农民军的失败，主因在于得胜忘忧的骄傲”。 延安解放日报于1944.4.18-19全文转载 5月延安的新华书店出版甲申三百年祭单行本。 6月7日，中宣部和中央军委总政治部联合发出通知，号召党和军队的干部认真学习甲申三百年祭，作为党的整风文件。 2004年，温家宝总理在两会时重申甲申三百年祭。 讨论：孝道史的现实政策意义 西周重视尊老敬贤的教化。老有所养、老有所为。 春秋战国论语、孝经，“父母唯其之忧” 秦代官修正史上有孝义传，表彰孝子。 汉朝在“罢黜百家，独尊儒术” 前提倡“以孝治天下”。 唐朝参加医学、算学、律学考试的人不用读五经，但论语、孝经必读；唐玄宗亲自为孝经作注，孝经是十三经注疏中唯一由皇帝注释的儒家经典。 宋代宣扬的孝道有的偏离了儒家基本原则。 清代康乾极力提倡孝道，“千叟宴”，推行其以少胜多的统治政策。 历代法令都有“凡需赡养老人者，可减免其徭役和赋税，减刑”；把“不孝”定为十恶大罪之一。讨论：中国“孝道” 在当代公共政策中的应用，老龄化社会、和谐社会、以德治国。 策士制度:士(含幕僚或师爷)，策士是中国历史上最早且才华横溢的一批政策研究者。“诸子百家”（儒、道、法、名、兵、农、阴阳） 谏议制度: 论积贮疏、陈政事疏、盐铁会议（盐铁的官营与民营）、魏徵 科举制度: “学而优则仕”，“朝为田舍郎，暮登天子堂”，“修身、齐家、治国、平天下”、教战守策 小专题：教战守策苏 轼 在于知安而不知危，能逸而不能劳。此其患不见于今，而将见于他日。今不为之计，其后将有所不可救者。 天下既定，则卷甲而藏之。数十年之后，甲兵顿弊，而人民日以安于佚乐 不战而走。是以区区之禄山一出而乘之，四方之民，兽奔鸟窜，天下分裂。 奉之者有限，而求之者无厌，此其势必至于战。 臣欲使士大夫尊尚武勇，讲习兵法；庶人之在官者，教以行阵之节；役民之司盗者，授以击刺之术。 天下屯聚之兵，骄豪而多怨，陵压百姓，而邀其上者，何故？以为天下之知战者，惟我而已。 如使平民皆习于兵，彼知有所敌，则固以破其奸谋，而折其骄气。 思索:两个小问题小资料:官员与人口的比例（大地2001.8,) 汉朝为1：7934人 唐朝为1：3927人， 清朝为1：911人 新中国成立之初，财政供养人员与人口比例为1：294人 现在1:28。2007年，国家财政收入5.1万亿元，占GDP的21%，相当于3.7亿城镇居民可支配收入、12.3亿农民纯收入。 为什么中国古代能以数量较少的官员进行社会公共事务的管理？为什么此时的政策研究尚不能称之为公共政策学？二、18、19世纪西方的政策研究 (一) 相关社会背景产业革命 对公共政策研究提出新的要求通过经验观察与量化处理 来检验思维逻辑与事实逻辑的一致性成为可能统计学的发展(19世纪上半叶)研究者直接深入社会底层进行调查 (二) 19世纪中期两条路线 约翰密尔和托克维尔: 运用比较的方法和社会调查的方法对政治假设进行验证。 马克思与恩格斯：运用辩证唯物主义与历史唯物主义对政治现象进行社会经济的考察和社会阶级分析。(三) 为公共政策研究作出贡献的重要学者1 亚当斯密: 古典经济学派创始人 对重商与重农主义的批判， 分工理论， 政府与市场， 经济人假设2 克劳塞维茨: 德国军事理论家，战争论 系统的战略决策思想； 战略要素分为精神、物质、地理和统计等； 战略决策依条件的变化而变化。3 马克思社会主义国家元政策提供指导，辩证唯物主义认识论为政策研究从注重政策结果到注重政策过程的转变指明了方向，历史唯物主义为探索社会发展规律提供方法论4 马克斯韦伯: 德国著名社会学家 主张对社会、政治现象进行文化解释；韦伯命题，文化解释、价值判断、价值分析对后行为主时期提倡的价值分析与伦理考量具有显著影响。 动机和目标：对政策评估具有指导意义 官僚制理想模型：科学决策模型 理想类型和主张价值无涉：为经验研究提供方法论指导三、20世纪前半期学科孕育的历史条件 (一) 理论与方法论基础 1 系统论(贝塔朗菲) 系统论原理：系统的构成、性质、环境、结构、原则、运行规律、生命周期 系统方法：把对象放到系统的运行过程中考察 系统工程：研究、设计与建造最优化系统2 信息论(申农)：信息方法3 控制论(维纳)：反馈方法4 大系统论(三论统一) 功能模拟方法(二)决策科学的形成1 概念:以现代科学手段与分析工具研究决策原理，决策程序和决策方法并认识和把握正确决策的规律的综合性新兴学科。 2 经济人假设：用决策树表示未来行动方案形式决策论（西蒙） 博弈论(诺伊曼、摩尔根斯坦) 统计决策论(纽曼、皮尔逊、华尔德)3 管理人假设： 巴纳德,经营者的职能; 西蒙管理行为:有限理性决策模型、决策过程理论 (三)行为科学的形成 和行为主义政治学梅奥:霍桑实验，社会人假设，人际关系理论 梅里亚姆: 政治行为学（1920S） 哈伯丁伯根:政治行为-欧洲选举的统计研究1937 芝加哥学派:行为主义革命1950S 伊斯顿:政治系统的理论分析框架 阿尔蒙德:结构功能主义与政策过程分析 多伊奇:政治系统中的信息沟通理论四、学科的诞生及其初步发展（1950s-1960s）(一) 诞生的标志：政策科学：视野与方法的近期发展1951，开山之作, 拉纳，拉斯韦尔主编拉斯韦尔（学科创立者）的贡献 u 政策方向一文首次对政策科学的对象、性质和发展方向加以论述，奠定了政策科学的基础。u 揭示了学科的特点：民主主义、逻辑实证主义、对时空极敏感、跨学科、须和政府官员共同研究u 政策过程：信息（情报）、建议、规定、执行、运用、评价、终止 (二) 20世纪50-60年的成就 1 政策分析的定量方法和技术 系统分析、运筹学、线性规划、成本收益分析法 2 政治科学的公共政策倾向 戴维伊斯顿:政治体系政治学状况研究 拉斯韦尔:决策过程功能过程理论 林德布洛姆:渐进调适的科学 阿尔蒙德:发展中地区的政治结构功能主义 （提取、分配、管制、象征性功能） 五 公共政策学的第二个发展阶段(1960s-) 1标志：叶海卡.德洛尔的重新审查公共政策的制定过程政策科学探索：概念与适用政策科学构想 2德洛尔的贡献（背景公共管理学）： 分析了行为科学和管理科学在学科建设上的一些误区（纯自然科学的方法并不合理） 指出了美国政策科学进入新阶段的发展方向 提出并界定了“总体政策”（指导方针）“超政策”（确定政策的政策）“政策系统”的概念 强调公共政策学的跨学科性质和实践性3 主要成就 政策过程研究的重点的转变：转移到政策过程后期的执行、评估和终结 对政策过程中的价值因素和伦理因素的作用给予了重视（安德森：政治价值观、组织价值观、个人价值观、政策价值观、意识形态价值观） 公共政策的比较研究(1970s)六、学科的近期发展1 课题选择的新取向： 伦理取向，管理取向和政府改革取向（效率即成本收益比，效果即与目标的接近程度）2 方法论的非科学趋势： 批评逻辑实证主义和实用主义的影响3 公共政策学的建制化： 学会：政策研究学会1971，评估研究学会1977，公共政策分析与管理学会1979 研究机构：兰德公司，布鲁金斯研究所、美国企业研究所、传统基金会、斯坦福研究所 研究刊物：政策科学杂志公共政策杂志政策分析与管理杂志政策研究评论政策研究杂志 大学教育：公共政策学本科专业2002中山大学七 、我国公共政策学的发展1.5 研究公共政策学的目的 改进政策系统，提高政策质量 理解公共政策，运用政策争取和保护自身的和公共的利益，以适当的方式向公共组织提出建议 推动研究工作的公共政策取向第二章 政策系统与政策行为者2.1 政策系统的构成及其环境一 公共政策的主体与客体(一) 公共政策主体在特定政策环境中直接或间接地参与公共政策制定、实施、评估、监控的行为者（个人、团体与组织）。1 直接主体：公共政策的法定生产者，获得宪法和法律授权，享受公共权威，能够对社会价值进行权威性分配，从而主导政策过程的个人、团体或组织，主要包括立法机关，行政机关、司法机关以及某些领袖人物。2间接主体：虽不拥有合法强制力，但能够通过压力、舆论、私人接触等方式，参与、介入到政策过程中，并产生一定影响的个人、团体或组织。（执政党、在野党、利益集团、媒体、政策研究组织、公民、国际组织、非政府组织、区域合作组织、）（二） 公共政策客体（事、人）1 公共政策问题：被列入政府议事日程，涉及相当多社会成员利益的社会问题。2 目标群体：公共政策直接作用与影响的公众群体或那些受公共政策规范、管制、调节和制约的社会成员。 （三）公共政策主体与客体的关系 1 主体与客体相互影响 主体的努力与措施直接影响了客体的范围和性质；而客体在一定程度上限制和约束主体行为。2 主体与客体的相对性 公共权力机关、国家公职人员既是某公共政策的制定者，也是公共政策的客体。 公民既是公共政策的主体，也是公共政策的客体。二 政策系统的构成政策主体系统: 政策制定系统 政策执行系统 间接主体系统政策支持系统 信息传播系统 政策咨询系统 政策监控系统 政策评估系统 政策反馈系统(一) 政策主体系统1 政策制定系统(核心地位、决策中枢系统) 主体：立法机关 行政机关 司法机关 某些领袖人物 任务：生产高质量的政策 基本功能：确认政策问题 确定政策目标 政策方案的设计 政策方案的最终决定2 政策执行系统（指挥系统）将观念形态的政策内容转化为现实形态的政策效果的系统。主体：政策执行组织及其人员，特别是行政机关和政府公务员任务：确保政策目标的实现基本功能：政策方案的实施做好准备(人、财、物、思想)、实施方案、分析和总结执行情况 3间接主体系统不拥有合法的强制权力，但能够参与或介入政策，产生一定影响组成：次国家政策行为者 跨国政策行为者 全球性政策行为者任务：通过利益综合和利益表达参与社会价值的权威性分配。功能：利益表达与利益综合、影响公共政策的制定、影响并改变政策环境、弥补政策主体的不足。（二） 政策支持系统1 信息传播系统（神经系统）：有组织、有规程、相互协调的有机协作系统 组成：情报、统计、档案、系统数据库、图书资料部门以及政策信息的咨询、监督、反馈部门 任务：为政策主体系统提供准确、全面、快速、可靠的政策信息，以实现决策科学化。功能：信息的收集与整理、信息的加工与存储、信息的传递。2 政策咨询系统（思想库、智囊库、外脑系统）组成：政策研究机构任务：开发大型综合项目、解决高度复杂的政策问题，以改进政策制定功能：政策问题的发现与诊断、政策预测研究、政策方案的设计与评估3 政策监控系统组成：从事政策监督和控制的个人、团体或组织构成任务：保证政策系统的良性运行和政策目标的实现，减少政策失误，避免政策执行中发生变形。功能：确立政策监控标准、衡量政策绩效、纠正和消除政策执行偏差4 政策评估系统 组成：政策评估主体、评估对象、评估目的、评估标准、评估方法任务：为政策的去向以及政策资源的合理配置提供事实依据和价值依据功能：提供政策持续、修正、调整或终止的依据、有效地配置政策资源（三）政策反馈系统多层次、多网络是政策反馈系统的突出特点 反馈的来源： 来自对象系统 来自与对象系统有某种关联的政策系统的一般环境 来自政策支持系统 三 政策系统的环境公共政策是环境的产物，主要考虑受环境影响与对环境的影响(一) 政策系统的一般环境 1 自然地理环境 2 经济环境：制定与执行的基本出发点、提供运行所需的资源、影响政策的经济目标取向 3 政治法治环境：性质、民主化程度、合法化程度 4 社会文化环境： 5 国际环境：和平崛起(二) 政策系统的工作环境 政策一般环境的不同部分在特定时间点上的聚合，现实国情是政策系统的工作环境。具有多样性、变动性、主观性和人为性等特点。l 讨论：雪灾应急政策系统l 雪灾应急政策系统应包括哪些主体？l 它们的作用是什么？l 各主体之间应如何协调？2.2 公共权力与公共政策 公共权力是政策系统的核心。 公共权力：基于特定政治共同体成员的同意或授权，为管理、支配、影响、调控该政治共同体内部的公共事务，而集中起来掌握在法定公共组织手中的一种公共权威力量。一、政府职能、政府权力与公共政策(一) 政府权力与政府职能的二重性决定公共政策的二重性 1 公共政策是政府进行政治统治的基本工具 2 公共政策是政府实施社会管理的重要手段 (二) 政府职能与权力决定政策的性质、类型与数量 专制性权力向基础结构性权力的转变二、政府结构、政府机构与公共政策横向： 立法（国会、议会、代表会议） 行政（二战后进入一个以行政为中心的时代） 司法（法院）（司法审查权、法令解释权）纵向： 单一制：中央政府授予 中央集权型 地方分权型 联邦制：联邦宪法赋予的三、政府能力、治理能力与公共政策决定公共政策质量的关键性要素不是政府结构而是政府能力。(一) 政府能力的内涵1 从政策主体的角度：政府将自己的偏好和目标转化为现实的能力。包括渗透、规制、资源汲取、资源分配或使用等能力2 从政策客体与政策环境的角度：政府适应环境的能力3 从政府职能的角度：实现自己职能时具有的能力，是有效地采取并促进集体性行动的能力（世界银行）。 政府与社会之间的动态结构中按照自我动机或目的而产生的能力，由自我控制能力与社会控制能力组成。4 从政策科学的角度：政府在其职责范围内，运用公共权力，正确地制定并有效地实施公共政策的能力。（二）市场、政府能力与公共政策1 市场失灵与政府能力2 诺思悖论3 公共政策对政府能力的影响(双重) 政府正确地制定并有效地实施了公共政策,而且该政策有效地克服了市场缺陷,促进了经济社会的发展,那么公共提高了政府能力。 反之，降低了政府能力。（三）治理、治理能力与公共政策1 新公共管理：企业化政府改革，寻求政府、市场与公民社会有效平衡的“第三条道路” 2 治理能力：政府在一个以全球化、市场化、信息化为特征的社会里，运用公共权威，协调各类主体（包括公共部门、私人部门和第三部门），维持公共秩序，满足公共需要，增进公共利益的能力。3 公共政策与治理的关系：成为政府组织、社会团体以及个体公民之间互动与合作的方式，成为提高治理能力，达到善治的重要手段。4 治理理论的特点： 强调政府的调控能力，直接主体的多元化，公共决策权力的双向性，政府的政治责任。2.3公民、社会团体、政党与公共政策 一、公共利益与公共政策公共利益是公共政策获得合法性的基础，但公共利益不可能通过自发的途径实现，而必须通过公共政策的制定与实施而得以实现。(一)公共利益内涵1 相关界定所有公民共享的个人利益；区别于特定公民利益的东西(即从具体的个人中抽象出来的，并反过来反映由“公众”的观念本身所揭示的共同享有的公共所有物)；代表一个社会里大多数公民的最好利益或最大好处的东西；关系到个人作为社会成员所共同拥有的那些东西。2 两个层次：利益获得者的群体范围、利益实现的程度。（二）公共利益的确定1 直接利益与间接利益2 现实利益与未来利益3 形式利益与内容利益（三）公共利益与公共代价1 利益范围宽，代价范围宽(社会保障)2 利益范围宽，代价范围窄(环保政策)3 利益范围窄，代价范围宽(社会救济)4 利益范围窄，代价范围窄(最低工资保护政策)二、公民与公共政策(一) 作为政策客体的公民： 一般来说，公民总是作为消极、被动的政策遵从者而存在的。 自上而下的公共政策体系(二)作为政策主体的公民 现代民主社会将公民参与视为公共政策的基石。 原因：政策运行过程以公民为基础、公民参与可以提高政策的效力、政策更为科学合理、信息技术的支撑。 参与途径：全民公决、直接投票、威胁和抗拒、参与政治党派或利益集团、制造社会舆论、消极抵抗、以个人知识活动为政策制定者提供实证依据或理论指导。 三、公民社会、社会团体与公共政策公民分散的弱势与社会团体社会团体、公民社会与公共政策 1 政策信息沟通：上行（民团政府）、下行、平行 2 影响并制约公共决策（利益聚合、利益表达、政策传递、政策监督） 3 稳定公共政策秩序（政治社会化） 4 角色替代 5 消极影响：重视管辖权、排他性、引起新的不平等。四 政党与公共政策 2.4 公共决策体制 一、决策权力其归属权力是决策的基础，决策是权力的体现。权力过程：特定的行为者使用争论、政策为手段，维持和扩张自己的权力、影响力的过程。 政治过程政策过程权力过程 决策权力是公共决策体制中的核心要素。决策权力的来源：正式（职务权力、法定权力）与非正式（人格、技术）。决策权力的使用与运行是一个动态过程，需不断充实。最高决策权力的归属：族权、神权、王权、民权、国权（法西斯）、军权。二、决策权力的配置首长制与委员会制（横向）集权制与分权制（纵向）三、公共决策的规则 全体一致规则 多数规则 1 简单多数规则 2 绝对多数规则 l 案例:“不买房行动”倡议书 第三章 政策分析的基本框架3.1公共政策过程的重要模型u 全面理性模型u 有限理性模型u 渐进主义模型u 混合扫描模型u 规范最佳模型u 政治系统模型u 机构制度模型u 集团模型u 精英模型一、全面理性模型 简称理性模型(rational modal)起源于传统经济学的理论，是以“经济人”的假设为前提的，舍弃了一些次要变量，使问题的分析得以简化，形成有效的分析框架，能用来解释经济中的诸多现象。 决策者能依据完整而综合全面的资料作出理性决策。（一）内容要点 决策者面对一个既定的问题 清楚自己的目标、价值或要点，优先顺序 列出所有达成目标的备选方案 调查每个备选方案所有可能的结果 比较每个备选方案的可能结果 选择最能达成目标的备选方案理性人的特点：目标导向、所有选择皆为已知、偏好明确、偏好一致、完全信息、追求报酬最优（二）必须具备的基本条件n 决策过程中必须获得全部有效的信息n 寻找出与实现目标相关的所有决策方案 n 能够准确地预测出每一个方案在不同的客观条件下所能产生的结果n 非常清楚那些直接或间接参与公共政策制定的人们的社会价值偏向及其所占的相对比重n 可以选择出最优化的决策方案 （三）分析方法 n 建立一套完整的操作目标，并赋予权重n 准备一套完整的被选方案n 建立一套其他价值与资源的完整清单，并赋予权重n 对每一方案的成本/效益进行完整预测n 对每一方案进行净期望值计算n 比较各净期望值，选取期望值最高的方案 （四）模型的不足 假定决策者为理性人，缺乏经验支持 假定决策者是公共、客观、理智的，现实较少 过高地估计了逻辑推理和数学模型的作用 现实的政策问题更为复杂 现实中政策目标、价值的排列困难重重 现实中决策者拥有的知识与获得信息有限，受成本限制，不可能对所有可能的后果进行精确计算。n 小资料：理性预期大师的“遭遇” n 小罗伯特卢卡斯教授，理性预期理论的创立者n 1989年，他与妻子签订离婚协议时，妻子丽塔认为他获得诺贝尔奖的可能性极大，便让她的律师在离婚协议上加入一条规定若在1995年10月31日以前获奖，“妻子将分得诺贝尔奖的50%”。n 也许真是卢卡斯的宿命，他真的在那之前获了奖。奖金的一半30万美元按照协议分给了前妻。n 考虑到教授所创立的是理性预期理论，不能不认为他的前妻才真正吃透了该理论的真谛。 二、有限理性模型Herbert A. Simon, James G. March人的理性是处于完全理性和完全非理性之间的一种有限理性。 （一）主要观点: l 手段-目标链的内涵有一定矛盾，简单的手段-目标链分析会导致不准确的结论l 决策者不是最大限度地追求理性，只要求有限理性l 决策者在决策中追求“满意”标准，而非最优标准 （二）决策步骤n 确定问题或目标决定最低标准选择一个可行的方案评估这一方案决定这一方案是否符合所确定的最低标准如此方案无法接受检查其他方案 方案可行开始行动执行之后，评定方案的难易，提高或降低标准。(三）评论n 该模型更符合决策的实际情况，策者承认自己感觉到的世界只是纷繁复杂的真实世界的极端简化，他们往往满足于用简单的方法，凭经验、习惯和惯例去办事。n 不足：不同决策者的标准不一致，导致的决策结果各有不同三、渐进模型 林德布洛姆提出的内容：政策制定所依据的是过去的经验，经过渐进变迁的过程，从而获得共同一致的政策。以现行的政策作为基本方案，在与其他新方案相互比较后，制定出对现行政策的修改、增加的新政策。两组命题： 公共政策实际上只是过去政府活动的持续，只是根据过去的经验而现行的政策做出的局部的调整。 决策者把决策看作一个典型的一步接着一步、永远没有完结的过程 所对应的原型为西方国家，特别是美国。对此的批评：n 它具有明显的保守性：朝着保守的方向来解释人的主观能动性和有限理性，只注重看起来微不足道的政策目标的制定及其实现，压制政策创新和具有根本意义的社会变革。四、混合扫描模型A.埃泽奥尼在对全面理性模型与渐进主义模型批评的基础上,提出混合扫描模型。渐进主义：强势组织利益、短期、难以进行重大决策。内容：截取理性主义模型的政策视野，以充分考虑政策选择、激发政策创意并深入政策核心问题；同时截取渐进主义模型的政策落点，把政策关注力集中在经过选择的政策方案及其评估上，形成政策焦点，以有效地解决政策问题。一般而言，决策者能用来实施他们的决策的力量越大，进行越多的扫描是现实的；而扫描的范围越广，决策也就越有意义。对这一模型的批评： 试图调和理性主义模型和渐进主义模型在思维方式和操作方法上的矛盾，就难免在价值取向上显得模棱两可。 五、规范最佳模型德洛尔提出的带有综合性质的模型（一）四项假设： 最佳决策是一个认同理性、增加理性的过程； 此过程对于在复杂问题上形成最佳决策所起的作用至关重要 可通过多种途径和方法使认同理性、增加理性的过程得以实现 现代政府同时面对要求稳定的政策诉求与要求变革的政策诉求，而在一定时期内则以其中一种诉求为主。（二）三阶段18个步骤决策前：处理价值问题； 认识现实环境； 界定问题； 调查、处理与开发资源； 设计、评估与重新设计决策系统； 分配问题、价值与资源； 确定决策战略决策中 ： 细分资源； 建立配合优先顺序的动作目标； 建立一套配合优先顺序的有意义的其他价值； 准备一套主要的政策方案； 对不同方案利益与成本进行预测； 择定最佳方案； 评估最佳方案的成本与收益决策后：激励政策的执行、 执行政策 政策执行后的评估（18）联结先前各个阶段的沟通和反馈的渠道（三）评论模型具有很强的开放性和包容性。六、政治系统模型戴维.伊斯顿(政治系统的分析方法、政治分析的框架、政治生活的系统分析)（一）假定： 决策主体是由一个社会中那些可以识别同时又是相互关联的机构和活动组成（即政治系统） 政策过程是一个“输入决策输出反馈”系统运行过程 政治系统的内部是一个“黑箱”（二）内容：在政治系统运行的周期过程中，公共政策源源不断地产生。（三）评价n 政治系统模型是公共政策分析中最具有解释力，并且最具有普适性的一个模型，适于宏观分析的模型，视野开阔而宏大。n 不足：只能给人们提供一个轮廓，不能够指明所分析的政策的具体特性。七、机构制度模型托马斯R戴伊 (一）内容：n 无论何种政策体系，政府权力机构都是公共政策的制定者和执行者；n 规范着公共权力机构组织与个人的行为的各种制度，都必然影响着公共政策的制定方式和执行方式，影响着政策选择、政策内容和政策结果。八、集团模型戴维.杜鲁门政府过程，David B.Truman （一）假定: 制定政策是政治过程的决策性阶段,而政治过程则是各集团争取影响公 共政策的行为过程。 公共政策的制定过程是相互竞争着的集团之间达成力量平衡的过程。 在现代政治生活中，集团间获取公共政策资源的竞争是不可避免的。 在任何时候，公共政策都反映占支配地位的集团的利益，随着各集团的力量和影响的消长，公共政策将变得有利于其影响增加的那些团体的利益，而不利于其影响下降的那些团体的利益。公共政策是某一特定时间集团间的争斗所达到的平衡，它体现了那些一直试图获取优势的并相互竞争着的派系或团体之间出现的均势。（三）批评 注意力集中于政策形成过程中那些重要的能动因素的同时，过分夸大了集团的重要性，而低估了公共权力机构自身所起的独立的又富有创造性的作用。 无法解释人类在政府与政治过程上的许多问题 对多元主义政治体制以外的那些政治体制内的决策过程，缺乏解释力。九、精英模型始于Mosca, Pareto, Michels, Schumpeter, Lasswell Dye, Zeigler民主的潮讽、自上而下的政策制定（一）内容： 社会分为有权的少数和无权的多数，国家政策是由少数所决定，而不是民众决定的 统治人的少数不代表被统治者的多数 为了保持稳定避免发生革命，非精英上升到精英地位的过程必须缓慢而又不间精心策划 精英们在社会制度的基本准则和保持现代制度不变等方面意见一致，只在很少问题上有分歧 国家政策并不反映民众的要求，而只反映盛行于精英中的价值观 行动积极的精英受态度冷漠的民众的直接影响很少（二）评论 揭示了现代民主国家的根本理念“主权属于人民”与实际的政治过程、政策过程中总是由直接掌管政权的少数人来主导的悖论。 批评：忽视了现代民主国家里公民参与政治的要求和能力，以及这种参与对政策形成的影响。3.2公共政策分析的方法论 （一）数学最优化 1 囚徒困境 两个嫌犯受到指控，但除非至少一个招认，否则警方不能将二人判有罪。警察把二人分别带到不同的房间，告之后果： 如果二人均不坦白，将被判入狱一年。 如果双方均坦白，将被判入狱5年。 如果一方坦白，另一方不坦白，坦白一 方立即释放，另一方判入狱8年。囚徒困境说明了什么n 在（坦白、坦白）这个组合中，和都不能通过单方面的改变行动增加自己的收益，于是谁也没有动力游离这个组合，因此这个组合是纳什均衡，也叫非合作均衡。n 囚徒困境反映了个人理性和集体理性的矛盾。如果和都选择不坦白，各判刑年，显然比都选择坦白各判刑5年好得多。当然，和可以在被警察抓到之前订立一个“攻守同盟”，但是这可能不会有用，因为它不构成纳什均衡，没有人有积极性遵守这个协定,显然最好的策略是双方都不坦白。 囚徒困境的意义 “囚徒的两难选择”有着广泛而深刻的意义。个人理性与集体理性的冲突，各人追求利己行为而导致的最终结局是一个“纳什均衡”，也是对所有人都不利的结局。他们两人都是在坦白与不坦白策略上首先想到自己，这样他们必然要服长的刑期。只有当他们都首先替对方着想时，或者相互合谋(串供)时，才可以得到最短时间的监禁的结果。 2 决策树3 最优化水平曲线（二）计量经济学方法（三）准实验方法以心理学和社会学特别是坎贝尔的心理学，弗里曼、罗西的社会学理论为基础在无须随机地安排被试时，运用原始群体，在较为自然的情况下进行实验处理的研究方法 n 事前试验n 事后试验重要团体n 控制团体n 非随机的、 准试验的团体(四）行为过程方法强调政策的制定和执行的过程对于政治可行性和管理可行性具有敏感性（五）多元标准决策方法以所有社会科学作为基础强调处理：所要取得的全社会目标 取得这些目标的备选方案 目标和备选方案的相互关系目的：分析最好的备选方案，并加以结合和分配步骤：列出可利用的方案 列出判断这些备选方案的标准 备选方案的标准分数 转换分数 累加分数 采纳方案3.3政策分析的常用方法与技术定性分析方法 德尔菲法 集合意见法定量分析方法 确定型的定量模型、方法和技术 随机定量模型、方法和技术3.3.1 定性分析方法 在缺乏历史数据的条件下，利用专家的经验和专业技能进行分析的方法。 定性分析的方法主要应用于宏观的、战略的、长期的、总体的和综合的分析 ，往往是对事件的发展趋势、发展方向的分析。n 德尔菲法n 集合意见法n *德尔菲法：采用匿名和反复函询的调查方式，拟定调查问卷并提供背景材料，经过几轮的征询与反馈后使各种不同的意见渐趋一致，最后把这些意见汇总后用数理统计方法得出一个统一的分析结果，供决策参考。通过有控制的反馈使得收集专家的意见更为可靠的分析方法。它是美国兰德公司于1964年首先用于预测领域的。 n *基本步骤： 匿名投寄征询意见（背对背） 统计归纳沟通反馈*德尔菲法的特点：反馈性、匿名性、 统计性*德尔菲法的优缺点n 优点：可以加快分析速度和节约分析费用。可以获得各种不同但有价值的观点和意见。在历史资料不足或不可测因素较多时尤为适用。n 缺点：责任比较分散专家的意见有时可能不完整或不切合实际n 集合意见法 (1)概念：由相关专家根据过去积累的经验，进行分析判断，提出初步意见；然后通过召开座谈会等形式，对上述分析的初步意见进行修正补充；经过几次修正补充之后，得出分析的最终结果。关人员根据个人的经验在分析相关因素的基础上,进行分析的方法.（2）优点：简便易行，成本低（3）缺点：分析结果受个人主观判断影响较大 3.3.2确定型的定量模型、方法和技术模型、工具或技术应用基础知识线性规划解决在商业、交通、库存、建筑、后勤及网络中的配置、分配和优化问题计算机科学、经济学、代数解法、单纯形表、敏感性分析排队论人或事物或事件的等待服务问题蒙特卡罗法、模拟、统计学规划管理技术生产和建设计划P