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以案说法 关于国土资源违法行为查处中的相关问题 2020 3 20 1 一 看案例 分析案件查处中存在的问题 一 案例一 非法占地案 二 案例二 矿产越界开采案 二 正确把握执法监察 依法履职尽责 一 准确把握政策 在案件查处中提高依法行政的能力 二 抓住关键环节 在案件查处中做到标准化 精准化 规范化 三 加强对案件中相关问题研究 提升实际操作水平 2020 3 20 2 案例一 河北省邯郸市肥乡县案 邯郸市泓昊昌养殖有限公司无公害饲料加工项目是肥乡县旧店乡引进的农业产业化经营项目 2014年5月30日 肥乡县发展改革局通过该项目备案 项目选址肥乡县旧店乡西马寨村 规划占地100亩 涉及村民81户 2014年6月 西马寨村委会与78户村民签订占地补偿协议 按肥乡县区片地价补偿 补偿标准每亩3 45万元 每年再给1200元 人的生活补偿 补偿款由企业经乡政府向村委会提供 2014年7月29日 邯郸市泓昊昌养殖有限公司未经用地批准即动工建设 在100亩土地上圈建了围墙 其中厂房基础建设占地45亩 其余55亩尚未建设占用 圈占的100亩土地均为耕地 符合土地利用总体规划 2020 3 20 3 国土资源部门查处情况 2020 3 20 4 纪检监察部门调查认定 肥乡县政府 旧店乡政府及有关部门对邯郸市泓昊昌养殖有限公司违法圈占耕地建厂房行为履职不到位 查处不力 致使企业违法占地行为长期得不到纠正 45亩耕地因建厂房遭到破坏 行政警告 1 肥乡县政府分管国土资源工作的副县长王运成 负一定的领导责任 行政记过 2 旧店乡党委委员 副书记 政府乡长李继彬 负重要领导责任 行政记大过 3 乡党委委员 政府副乡长敬海英 负主要领导责任 行政记过 5 肥乡县人民法院审判委员会专职委员 行政庭负责人 高会臣 在既没有查看县国土资源局邮寄给县法院行政庭申请强制执行的快递件内容 也没有明确告知县国土资源局如何办理申请强制执行的情况下 以立审分离为由拒收申请强制执行材料 影响案件办理 造成不良影响 构成不履行职责行为 党内严重警告 4 西马寨村党支部书记王春玉 负直接责任 2020 3 20 5 纪检监察部门对国土资源部门的问责 肥乡县国土资源局在查处邯郸市泓昊昌养殖有限公司违法占地案过程中 没有按规定及时将案件移送县公安局 没有协调相关部门采取停水停电等措施 致使该项目在查处期间继续施工 造成了较坏影响 构成了不履行职责行为 国土资源所在收到县法院拒收的县国土资源局申请强制执行该公司违法占地材料退件后 既没有向肥乡县国土资源局局领导汇报 也没有主动与县法院相关科室沟通协商如何申请强制执行 直至2015年3月2日局领导过问 才将申请强制执行材料送至法院 致使案件未能按法律程序及时进行立案 造成了较坏影响 构成不履行职责行为 6 肥乡县国土资源局局长陶冲负重要领导责任 给予行政记过处分 7 主管副局长尹少泽负主要领导责任 给予行政记大过处分 8 旧店国土资源所所长王延龙负直接责任 给予撤销行政职务处分 2020 3 20 6 国土资源部门履职问题分析 虽然对违法行为进行了口头和书面制止 但制止无效时 未按规定充分采取报告 抄告 通报等措施进行制止 监察部门认定责任 肥乡县国土资源局在查处违法占地案过程中 没有协调相关部门采取停水停电等措施 致使该项目在查处期间继续施工 2020 3 20 7 国土资源主管部门制止措施 1 对正在实施的违法行为 国土资源主管部门应当及时向违法当事人下达 责令停止违法行为通知书 2 书面制止无效 当事人拒不停止违法行为的 国土资源主管部门按照有关规定采取以下措施 1 应当及时将违法事实书面报告同级人民政府和上一级国土资源主管部门 2 可以根据情况将涉嫌违法的事实及制止违法行为的情况抄告发展改革 规划 建设 环保 市政 电力 金融 工商 安监 公安等相关部门 提请相关部门按照共同责任机制的要求履行部门职责 采取相关措施 共同制止违法行为 3 必要时 可以将有关情况向社会通报 2020 3 20 8 责令停止违法行为 主要依据为 中华人民共和国土地管理法 第六十七条 中华人民共和国矿产资源法 第三十九条 中华人民共和国土地管理法实施条例 第三十二条等 国土资源部关于印发 国土资源执法监察巡查工作规范 试行 的通知 国土资发 2009 127号 对正在实施的违法行为 国土资源主管部门应当及时向违法当事人下达 责令停止违法行为通知书 2020 3 20 9 报告 土地管理法 第3条规定 各级人民政府应当采取措施 制止非法占用土地的行为 国土资源部门报告制度的主要依据为 国土资源部关于印发 国土资源违法案件会审制度 等三项制度的通知 国土资发 2001 372号 国土资源部关于建立健全土地执法监管长效机制的通知 国土资发 2008 173号 国土资源部关于印发 国土资源执法监察巡查工作规范 试行 的通知 国土资发 2009 127号 国土资源部办公厅关于印发 关于进一步加强和规范对违反国土资源管理法律法规行为报告工作的意见 的通知 国土资厅发 2010 58号 国土资源部关于进一步加强对违反国土资源管理法律法规行为发现 制止 报告和查处工作的通知 国土资电发 2010 78号 等文件 对重大 突发及其他可能造成严重后果的违法行为 地方国土资源行政主管部门要在发现后24小时内报本级政府和上级国土资源行政主管部门 上级国土资源行政主管部门接到报告后要依法及时处置 在制止和查处过程中受到阻力或干扰时 应当及时报本级政府 函告监察机关 同时报上级国土资源行政主管部门和监察机关 涉及违反土地管理法律法规的 同时报派驻地方的国家土地督察局 2020 3 20 10 抄告 主要依据为 国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知 国办发 2007 71号 和 国务院关于促进节约集约用地的通知 国发 2008 3号 等文件中关于共同责任机制的规定 抄告为落实共同责任机制的具体抓手和措施 借助相关部门力量 形成执法合力 共同有效制止违法行为 最高人民法院最高人民检察院公安部国土资源部关于在查处国土资源违法犯罪工作中加强协作配合的若干意见 国土资发 2008 204号 强调 各级国土资源行政主管部门 人民法院 人民检察院 公安机关根据需要建立信息情况通报制度 及时通报和交换相关信息 2020 3 20 11 通报 通报主要是为了加大查处工作公开力度 发挥社会舆论的监督作用 形成人人监管的氛围 借助社会力量 有效制止国土资源违法行为 在制止违法行为 调查取证 督促执行等环节 国土资源主管部门可以将当事人拒不停止违法行为 拒不配合调查 行政处罚决定和行政处理决定等情况和信息向社会通报 2020 3 20 12 本案中 肥乡县国土资源局发现邯郸市泓昊昌养殖有限公司违法用地行为后 进行了口头制止 也下达了 责令停止违法行为通知书 但在制止无效时 没有按照规定将违法情况书面报告肥乡县人民政府和邯郸市国土资源局 也没有进一步采取抄告 通报等其他措施进行制止 2020 3 20 13 虽然向人民法院申请了强制执行 但未按规定的程序 期限 方式等申请法院强制执行 法院退件后 也未及时报告 沟通协调等 国土资源主管部门依法没有强制执行权 当事人拒不履行行政处罚决定的 可以申请人民法院强制执行 申请期限 行政强制法 规定 当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼 又不履行行政处罚决定的 国土资源主管部门可以自期限届满之日起三个月内 申请人民法院强制执行 行政复议2个月 行政诉讼原3个月 现6个月 申请程序 行政强制法 规定 国土资源主管部门申请人民法院强制执行前 应当履行催告程序 催告当事人履行义务 催告书送达当事人十日后仍未履行行政处罚决定的 国土资源主管部门才可以申请人民法院强制执行 送达方式 行政处罚法 民事诉讼法 等关于送达的规定 法律文书的送达 应当采用直接送达方式 直接送达有困难的 才可以采用留置送达 委托送达 传真或者电子信息送达 邮寄送达 转交送达和公告送达等方式 2020 3 20 14 本案中 肥乡县国土资源局申请法院强制执行的程序 期限 文书送达方式都不符合法律规定 肥乡县国土资源局申请人民法院强制执行前 未按规定对当事人进行催告 2014年8月21日作出行政处罚决定 11月4日即向人民法院申请强制执行 仅考虑了当事人申请行政复议的期限 未考虑当事人申请行政诉讼期限 未与法院先行沟通 即责成旧店国土资源所直接以邮寄方式递交强制执行申请 此外 旧店国土资源所收到法院退件后 未及时向肥乡县国土资源局报告或者沟通协调有关情况 对申请强制执行事项的办理造成一定影响 2020 3 20 15 虽然将案件移送公安机关追究刑事责任 但未能按规定及时移送 按照 行政处罚法 国土资源部最高人民检察院公安部关于国土资源行政主管部门移送涉嫌国土资源犯罪案件的若干意见 国土资发 2008 203号 最高人民法院最高人民检察院公安部国土资源部关于在查处国土资源违法犯罪工作中加强协作配合的若干意见 国土资发 2008 204号 等的规定 国土资源主管部门查处违法行为过程中 发现违法行为达到刑事追诉标准 涉嫌犯罪的 在调查终结后 应当依法及时将案件移送公安机关 国土资源主管部门决定 处理决定呈批 移送的 应当制作 涉嫌犯罪案件移送书 附具案件调查报告 涉案物品清单 有关鉴定结论 鉴定意见或者检验报告及其他有关涉嫌犯罪的材料 在移送决定批准后24小时内办理移送手续 2020 3 20 16 本案中 企业违法建设占用45亩耕地 明显达到刑事追诉标准 但肥乡县国土资源局调查终结后 迟迟未将案件移送公安机关 而是在国土资源部督办后才将案件移送 2020 3 20 17 肥乡县国土资源局的调查取证工作不够细致 泓昊昌养殖有限公司为旧店乡招商引资来的企业 项目建设占用土地由西马寨村委会与村民签订占地补偿协议 补偿价款由企业经旧店乡政府向村委会提供 肥乡县国土资源局未对企业占用土地的征地 占地决策过程进行详细调查取证 旧店乡政府和西马寨村委会在征地 占地过程中起到什么作用 是否存在违法征地和违法批准占用土地等关键性问题未能明确 致使案件基本事实不清 定性存疑 如果存在违法征地 违法批准占用土地问题 肥乡县国土资源局对企业以违法占地进行处罚即为错案 2020 3 20 18 2014年国土部矿产卫片图斑 枞阳县会宫乡栏桥建筑石料厂越界开采 2015年3月 枞阳县国土局委托省地勘局326地质队对栏桥石料厂砂岩矿越界开采部分进行实地勘测 省地勘局326地质队出具 枞阳县会宫栏桥建筑石料用砂岩矿资源量估算说明 至2015年3月23日 该矿山本次矿权外消耗资源量111b类42 73万吨 2015年3月25日调查人员依法对尹建卫调查询问 其认可枞阳县会宫乡栏桥建筑石料厂在2014 2015年存在越界开采 界外采出的矿产品42 73万吨已全部销售 平均销售单价9元 吨 该厂收到326地质队作出的 枞阳县会宫栏桥建筑石料用砂岩矿资源量估算说明 后没有在规定期限内提出重新勘察估算 案例二 枞阳县会宫乡栏桥建筑石料厂越界开采案 2020 3 20 19 查处情况 1 2015年3月5日 枞阳县国土局立案查处 2 3月25日 枞阳县国土局下发 责令停止违法行为通知书 3 4月2日 枞阳县国土局以 关于咨询矿产品价格相关问题的函 向枞阳县物价局函告 并请县物价局复函枞阳县国土局 枞阳县物价局电话告知枞阳县国土局 该局无法进行询价 特口头告知 4 4月10日 枞阳县国土局委托安徽天柱资产评估有限公司对栏桥建筑石料用砂岩矿 越界开采部分 的矿产品销售单价进行评估 评估结论为 枞阳县国土局拟办理执法案件事宜而涉及的自然状态下的砂岩毛石资产价值在2015年3月31日 评估基准日 及相关前提下的评估结果5 5元 吨 5 5月8日 枞阳县国土局下达 行政处罚决定书 责令其退回本矿区范围内开采 没收违法所得235 015万元 并处收违法所得5 的罚款即11 750万元 2020 3 20 20 6 5月25日枞阳县国土局将栏桥石料厂涉嫌刑事犯罪移送枞阳县公安局侦办 枞国土资罚移字 2015 1号 涉嫌犯罪案件移送书 经枞阳县公安局对卷宗的审查 要求枞阳县国土局提供其破坏矿产资源价值的鉴定报告 7 8月20日枞阳县国土局向枞阳县公安局发出枞国土资函 2015 84号 关于请求停止火工用品的函 函告该局暂时停止供应枞阳县会宫乡栏桥建筑石料厂火工用品 同时抄送县安监局 县供电公司 会宫镇人民政府 8 8月31日枞阳县国土局与安徽省地质矿产勘查局311地质队签订委托鉴定合同 委托311地质队对企业越界开采造成矿产资源破坏价值进行鉴定 9 9月初 枞阳县国土局函告县供电公司对采矿许可证已到期的栏桥石料厂进行断电 10 9月7日企业缴纳了违法所得235 015万元和罚款11 750万元 枞阳国土局结案 2020 3 20 21 存在问题 1 监管不力 2013年6月20日 枞阳县国土资源局接枞阳县会宫镇人民政府 关于帮助消除枞阳县栏桥建筑石料厂安全隐患的报告 时 明知消除隐患有越界行为而未做任何处理 同意枞阳县会宫镇人民政府实施治理工作 在越界开采期间 枞阳县国土局矿管股 地矿事务服务中心在履职过程中工作措施不力 造成栏桥石料厂的越界开采违法行为监管不到位 与相关股室 单位的协调沟通不积极 不主动 向上级汇报不及时 致使在开始发现该矿山企业涉嫌违法开采行为时 没有能够及时采取有力措施加以制止 造成矿山企业的越界开采行为持续发生的违法事实 2 发现 制止不力 会宫乡国土所在执法巡查时未能及时发现该矿山企业的越界开采行为 与相关业务股室 单位的协调沟通不积极 不主动 致使在该矿山企业涉嫌违法开采行为时 没有能够及时采取有力措施加以制止 2020 3 20 22 2014年11月10日 枞阳县地矿事务服务中心在矿山储量核实中发现枞阳县栏桥建筑石料用砂岩矿矿权外消耗9 71万m3 25 74万t 未及时通报有关情况 3 枞阳县局2015年3月5日立案 5月8日才下处罚决定 时间超过60天 未做破坏价值鉴定报告就移送公安 4 自由裁量权太大 枞阳县国土资源局在作出行政处罚决定时没有按照 安徽省国土资源管理系统实施行政处罚自由裁量权办法 试行 规定罚款按20 30 而只按5 进行罚款 5 对违法开采矿产品价值认定不准确 6 对企业违法行为没有引起重视 直到2015年7月国土部核查 省厅 市局督办才加大处理力度 2020 3 20 23 问责情况 1 市局把会宫乡纳入重点乡镇监管 对案件实行挂牌督办 对县局分管负责人进行约谈 2 枞阳县国土局对相关责任人进行了责任追究 给予矿管股股长记过处分 免去职务 给予枞阳县县地矿事务服务中心负责人记过处分 给予会宫国土所所长警告处分 执法大队副大队长予以免职 2020 3 20 24 二 正确把握执法监察 依法履职尽责 一 准确把握政策 在案件查处中提高依法行政的能力 查处的主要依据 1 法律法规及政策 1 12个国家标准和行业标准 2 13部法律 3 14部行政法规 4 9个国发 国办发和中办发文件 5 15个部令 6 36个法规性文件 2020 3 20 25 2 操作依据 1 国土资源部60号令 国土资源行政处罚办法 2 部发 国土资源违法行为查处工作规程 国土资发 2014 117号 3 安徽省国土资源厅 省法制办 安徽国土资源管理系统实行行政处罚自由裁量权办法 皖国土资 2014 192号 2020 3 20 26 查处违法行为的基本要求和工作流程 1 24字 事实清楚 证据确凿 定性准确 依据正确 程序合法 处罚适当 2020 3 20 27 2 10个关键环节 受理 发现 核查和制止 立案 调查 审理 决定处理意见 告知 陈述申辩 听证 作出行政处罚决定 执行 结案 2020 3 20 28 土地和矿产违法行为的主要类型和形式 违法批地类违法占地类违法转让类破坏农用地类其他类违法勘查类违法开采类违法转让类违法审批发证类 九大类32种情形 土地违法 矿产违法 2020 3 20 29 1 土地违法行为分为五大类21种形式 1 违法批地类 5种形式 A 无权批准征收 使用土地的单位或者个人非法批准占用土地 超越批准权限非法批准占用土地 B 没有新增建设用地计划指标擅自批准用地 或者没有农用地转用计划指标或者超过农用地转用计划指标 擅自批准农用地转用 2020 3 20 30 C 不按照土地利用总体规划确定的用途批准用地 D 违反法律规定的程序批准征收 使用土地 E 违法违规供地 2020 3 20 31 2 违法占地类 4种形式 A 未经批准或者采取欺骗手段骗取批准 违法占用土地 B 农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准 违法占用土地建住宅 C 超过批准的数量或标准占用土地 D 法收回非法批准 使用的土地 有关当事人拒不归还 2020 3 20 32 3 违法转让类 4种形式 A 买卖或者以其他形式非法转让土地 B 未经批准 违法转让以划拨方式取得的国有土地使用权 C 不符合法律规定的条件 违法转让以出让方式取得的国有土地使用权 D 将农民集体所有的土地的使用权违法出让 转让或者出租用于非农业建设 2020 3 20 33 4 破坏农用地类 3种形式 破坏一般耕地行为 破坏基本农田行为 建设项目施工和地质勘查临时占用耕地的土地使用者自临时用地期满之日起1年以上未恢复种植条件的 2020 3 20 34 其它类 种形式 依法收回国有土地使用权 当事人拒不交出土地 临时使用土地期满 拒不归还 不按照批准的用途使用国有土地 在临时使用的土地上修建永久性建筑物 构筑物 在土地利用总体规划制定前已建的不符合土地利用总体规划确定的用途的建筑物 构筑物 重建 扩建 2020 3 20 35 矿产违法行为分为四大类11种形式 1 违法勘察类 2种形式 无证勘查和越界勘查 擅自进行滚动勘探开发 边探边采或者试采 2 违法开采类 3种形式 无证采矿 B 越界采矿 C 破坏性采矿 2020 3 20 36 3 违法转让类 种形式 买卖 出租或者以其他形式转让矿产资源 将探矿权 采矿权倒卖牟利 未经批准 擅自转让探矿权 采矿权 以承包等方式擅自转让采矿权 2020 3 20 37 4 违法审批发证类 种形式 违法审批发放勘查许可证 违法审批发放采矿许可证 2020 3 20 38 二 抓住关键环节 在案件查处中做到标准化 精准化 规范化 1 有效制止问题 对于有明确违法行为发生地和基本违法事实的线索 发现存在国土资源违法行为 没有依法及时下达 责令停止违法行为通知书 书面制止无效 当事人拒不停止违法行为的 国土资源主管部门按照有关规定采取以下措施 2020 3 20 39 1 应当及时将违法事实书面报告同级人民政府和上一级国土资源主管部门 2 可以根据情况将涉嫌违法的事实及制止违法行为的情况抄告发展改革 规划 建设 环保 市政 电力 金融 工商 安监 公安等相关部门 提请相关部门按照共同责任机制的要求履行部门职责 采取相关措施 共同制止违法行为 3 必要时 可以将有关情况向社会通报 2020 3 20 40 2 调查取证一是调查取证不够细 二是证据材料不符合规范 三是调查报告过于简单 1 单一采用询问笔录作为定案证据 对其他种类证据收集不够 2 缺少违法当事人身份 地类 规划证明材料 勘测记录等重要证据 3 可能影响案件定性的重要违法事实 未进行调查核实 4 案件移送追究刑事责任的 无相关鉴定材料 5 取证无针对性 证据缺乏关联性 难以形成证据链条等 2020 3 20 41 3 案件定性一是证据认定 二是违法事实认定 三是法律适用和处理建议 主要是违法事实认定问题 1 违法责任主体应当是实施违法行为并且能够独立承担法律责任的自然人 法人或者其他组织 2 是否符合土地利用总体规划的认定 以法定土地利用总体规划图件 文本为准 3 违法用地占用地类认定 违法用地发生时 该用地已经批转为建设用地的 应当按照建设用地判定 2020 3 20 42 4 违法勘查开采数量和价值认定应区分情况进行 违法开采的矿产品数量认定 可以采取计重或者测算体积等方式得出 对于找不到现场堆放的矿产品的 可以通过测量采空区计算或者通过查阅违法当事人销售矿产品的相关台账计算 违法开采矿产品的价值认定 可以根据违法当事人违法开采的矿产品数量 结合违法行为发生时当地的矿产品价格计算 也可以通过查阅违法当事人销售矿产品的相关台账计算 2020 3 20 43 5 违法转让土地使用权的违法所得认定 依法取得的土地使用权违法转让的 违法所得为当事人转让全部所得扣除当事人依法取得土地使用权的成本和对土地的合法投入 违法取得的土地使用权违法转让的 违法所得为当事人转让全部所得 转让全部所得数额按照转让合同及交易凭据所列价款确定 没有转让合同及交易凭据 当事人拒不提供或者提供的转让合同及交易凭据所列价款明显不符合实际的 可以按照评估价认定 2020 3 20 44 对土地的合法投入包括土地开发 新建建筑物和构筑物的建设投入等 但是违法新建建筑物和构筑物的建设投入除外 矿产资源违法所得的认定 对无证开采和越界开采的 违法所得数额应当按照销售凭据确定 没有销售凭据的 按照违法行为发生时当地原矿的市场价格计算 不扣除开采成本 对买卖 出租和转让矿产资源的 违法所得数额应当为买卖 出租和转让的全部所得 2020 3 20 45 4 执行与移送 执行 2020 3 20 46 移送 单位或者个人违法转让倒卖土地使用权 违法占用农用地 违法采矿 破坏性采矿等行为 移送检察机关的主要违法行为主要有 国家机关工作人员有违法批准 占用土地 违法低价出让国有土地使用权以及其他贪污贿赂 渎职等行为 必须移送公安机关 在依法查处违法行为的过程中 发现依法需要追究当事人及有关责任人员行政纪律责任 本部门无权处理的 在作出行政处罚决定或者行政处理决定后 应当依法及时将有关案件材料移送监察 任免机关 2020 3 20 47 三 加强对案件中相关问题研究 提升实际操作水平 1 关于自由裁量权问题 一是严格执行省厅的规定 安徽省国土资源厅 省法制办 安