坚持以法律为依据-强化特种设备安全监管的体会.doc

坚持以法律为依据 强化特种设备安全监管的体会【摘要】：十八届四中全会吹响了全面推进依法治国的号角。法制手段是现代社会管理的重要方式。国家鼓励推行科学的管理方法,采用先进技术,提高特种设备安全性能和管理水平，地方人民政府的特种设备安全监督管理部门依法履行安全监察职责。本文就“以法制特”在特种设备监管历史上所起的重要和取得的巨大成就以及当前以“法制”特存在的问题和相应的对策进行了阐述，希望借此对今后的特种设备安全监管有所帮助和指导。【关键词】：特种设备，依法，监管十八届四中全会吹响了全面推进依法治国的号角。法制手段是现代社会管理的重要方式。国家鼓励推行科学的管理方法,采用先进技术,提高特种设备安全性能和管理水平，地方人民政府的特种设备安全监督管理部门依法履行安全监管职责。作为特种设备安全监管这一执法行为，更要做到依法行政，于是“依法制特”也提到了相应的日程。当前我国的特种设备依法监管的现状如何？在当前的新形势下，如何把“依法制特”作为我们监管工作的新常态？是摆在我们每个特种设备安全监察人员面前的一个急需解决的新课题。本人从事多年的特种设备安全监管工作，对依法进行特种设备安全监管的方面略有感受，现就此谈谈个人的体会和看法。 一、我国特种设备法制建设历程也是推动我国特种设备安全监管的重要发展和保障历程（一）我国特种设备法制建设的简要历程 有“规矩”才成方圆，我国的特种设备立法，准确的说是从改革开放后开始的，在1982年以前，锅炉、压力容器、起重机械安全监察工作主要依靠规范性文件和标准实施，这些规范性文件和标准的实施推动了安全监察工作向经常化和制度化的方向发展，掀开了特种设备安全监察法规体系局部建设的序幕。1982年2月，国务院发布锅炉压力容器安全监察暂行条例（以下简称暂行条例），确立了锅炉压力容器安全监察的基本制度，开启了特种设备监管依法行政的先河，为当时我国建立锅炉压力容器安全监察制度提供了法规性依据，为锅炉压力容器安全监察工作的正规化和法制化指明了方向。暂行条例施行近20年后，渐渐不能完全适应经济社会发展需要，须进行“维修”“改造”才能保持生命力。2001年6月，质检总局向国务院提出了修订锅炉压力容器安全监察暂行条例；2003年2月，国务院颁布特种设备安全监察条例；2009年3月修订，条例的颁布实施进一步明确监管的范围和监管的职责，为我国特种设备依法监管打下了基础。2013年6月29日，全国常委会审议通过特种设备安全法，这是新中国历史上第一部对各类特种设备安全管理作统一、全面规范的法律，使特种设备安全工作真正做到有法可依，这是贯彻落实党的依国的具体体现。特种设备安全法厘清了各方职责，强化了企业的主体责任。明确了部门对特种设备安全的监管主要监管方式。特种设备安全法的出台，标志着我国特种设备安全工作向科学化、法制化方向迈进了一大步，由法律、法规、规章、规范和标准等5个层级构成的特种设备安全监察法律法规标准体系正式形成。特种设备安全监管向构建“放、管、治”三位一体的质量安全提升新格局迈进，建立了中国特色特种设备安全治理体系，推进了治理能力现代化的方向不断迈进。推动了特种设备安全监察法制不断完善。（二）特种设备法制建设促进和保障了我国特种设备的发展和安全特种设备法制建设在保障我国特种设备的安全的同时，也大大促进了我国特种设备的长足发展，1978年，全国共有锅炉18万台，压力容器（含气瓶）共700万台（只），锅炉、压力容器生重大事故650起，死亡153人。2014年，全国共有锅炉64万台、压力容器323万台，气瓶1.4亿只，锅炉、压力容器、气瓶共发生事故69起，死亡80人。在设备快速增长的情况下，特种设备事故起数、死亡人数明显下降。2014年特种设备万台设备死亡率为0.39，接近中等发达国家水平。我国特种设备相关产业60年来也呈现出了爆炸式的增长。目前，我国已有特种设备设计、制造、安装、修理单位4万多家，形成了从设计、制造、检测到安装、修理等完整的产业链。我国已经成为超临界电站锅炉、加氢反应器等重型压力容器的最大生产国，电梯制造总量已经成为世界第一，桥式起重机的最大吊装能力已达2.2万吨、位列世界第一，非重复充装焊接钢瓶已经成为世界上最大的生产国、出口国。从以上的数据来看，我国的特种设备是随着我国改革开放和特种设备的法制建设不断的发展和完善而而得到迅猛的发展的，尤其是我国特种设备法律制度的建立和发展，更进一步促进了我国特种设备的健康发展，“依法制特”工作的开展大大降低了我国特种设备的事故率，是特种设备安全和发展的保障。二、我国“依法制特”目前存在主要问题当前，我国正处于全面深化改革、全面推进依法治国的关键时期，特种设备安全与节能工作也处于改革发展的关键时期。特别是我国经济发展进入新常态，特种设备领域也出现了一些新的阶段性特征和趋势性变化。主要表现在：特种设备安全监管深层次的矛盾和突出问题日益凸显，比如特种设备安全状况和监管水平与广大人民群众日益增长的质量安全需求不适应、特种设备安全监管和检验力量与设备快速增长的客观需要不适应、特种设备监管方式与市场经济条件下安全节能工作的需要不适应等，必须通过加快推进改革和安全监管职能转变加以解决。传统的安全工作面临新的挑战。一是安全要求更高。新常态下中央特别强调保证国家安全是头等大事，容不得半点闪失。二是安全风险增大。特种设备数量快速增长、参数不断提高，经济下行压力可能导致安全准入门槛降低、安全投入减少等，这都增加了安全风险。三是监管难度增大。随着行政审批制度改革的不断深入，事中事后监管手段必须相应加强，传统的监管手段亟需改革创新。危机未动，法律先行，解决当前上述的问题和矛盾，必须依据法制建设和制度创新，只有完备的法律和完善的制度，并得到有力的执行，才能适应新形势，在新常态下确保特种设备的安全，但目前，在特种设备法制建设方面，仍存在着一些不足和问题，主要表现在以下几个方面：一是特种设备监管方面的法律体系和技术标准体系仍不够完善，尽管我国已基本形成了由法律、法规、规章、规范和标准等5个层级构成的特种设备安全监察法律法规标准体系，但有些法律规定仍不够完善具体，很多规定还很笼统，比如说：特种设备安全法赋予了特种设备安全监察部门对特种设备的节能的监管职责，但对违反节能的单位或个人，如何来处理，并未作出相应的规定，需要进一步的明确和细化。再比如说，对特种设备实行召回制，但如何召回？不召回该承担哪些法律责任？并没有具体的规定。特种设备安全技术规范还不够完备并形成协调一致的整体，有些技术规范之间的规定存在着不一致甚至相互矛盾的地方，比如压力容器安全监察技术规程中规定：压力容器安装必须进行监督检验，但新修订的压力容器定期检验技术规程则规定：只有医用氧舱的安装才进行监督检验，这让一线从事安全监察的人员感觉很迷茫。这些不致或矛盾的规定需要及时进行整理、对照和修订，使其规定一致。有些技术标准已不适应当前特种设备发展的需要，必须尽快进行修改。二是特种设备制造、安装、维保和使用等单位及人员存在法律责任意识不强的问题，由于经济快速发展，使用特种设备的数量和范围迅速增加，从近些年发生的事故原因可看出很多单位在制造、安装、维保和使用特种设备时的安全责任意识和法律观念都比较淡薄，譬如为追求经济效益降低成本投入，甚至违反法律法规，制造、安装或使用“土制设备”的现象时有发生；不重视安全管理，忽视管理人员的技术和法律常识的培训，不落实安全生产责任的情况大量存在；还有非法改装旧特种设备以追求低投入，不向监管部门告知改装情况，这些都造成了非常严重的安全事故隐患，破坏了“依法制特”的法制环境。三是监管部门监管执法不严的情况时有发生。特种设备安全监管执法不严主要表现在以下几方面，一是在当前经济下行压力和企业发展面临着严峻形势的情况下，地方政府往往以牺牲安全来换取经济的发展，致使安全监管不到位。二是地方机构改革三局合并以后，县级及其以下特种设备安全监管部门的职工一下倍增，给原本就不宽裕的部门财政带来巨大压力，于是以罚没款等收入作为任务在很多基层监管部门又有所抬头，并且与职工的福利直接挂钩。当政府机构的自身利益与个人目标和重合时，个人的利益的追求会使政府行为偏离公共利益目标，致使行政机关出现趋利行政，即乱罚款、乱收费等现象，从而偏离了安全监管的执法目的。三是部分特种设备安全监管执法人员的素质不高造成了执法监管不严，特种设备安全监管执法由于专业要求高业务性较强，对安全监管执法人员的素质也要求较高。但目前很多地方尤其是县级及以下基层安全监管部门，由于刚刚进行机构改革,造成安全监管执法人员严重短缺，有的从事监管的执法人员是未经培训的“门外汉”，致使特种设备安全监管偏离了立法目的，或者执法不到位，个别安全监管执法人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊，从而造成了安全隐患得不到消除，执法不严。四是安全监管执法效率有待提高、短期治理行为突出，发展特种设备监管执法工作不能仅仅依靠过多增加的机构和人员，这不合改革要求，也不利于提高行政效率。同时，从微观方面来看各地的人员配置也不科学、不平衡。同时，在特种设备安全管理中，监督检查和监管措施往往不能完全落实到位，一旦发生严重的安全事故，又会引起高度重视，采用紧急措施，强力开展专项整治。在安全监管乏力、安全事故频繁的领域，往往受到重视，安全投入较多。而在安全的工作到位、事故较少的设备或地方，却比较容易被忽视，安全投人相对也比较也少。四是特种设备法律知识的宣传和普及不够，由于特种设备的知识和有关法律规定，相对来说专业性较强，多数与人民的生活联系不是很密切，加上政府职能部门宣传和教育力度不够，致使特种设备相关法律法规的宣传还不够广泛和深入，不知法怎么会去守法？于是社会上违反特种设备相关法律法规的行为，屡见不鲜，屡禁不止，甚至有增加的趋势，从而给特种设备监管带来难度。三 “依法治特”， 强化特种设备安全监管的对策， 今年年初，国家质检总局明确提出，要通过建立与社会主义市场经济相适应的以多元共治为特征、以风险管理为主线的中国特色特种设备安全治理体系，推进治理能力现代化；有效遏制重特大事故和重大影响事件，实现万台特种设备死亡率和事故率接近发达国家水平、特种设备产品和服务质量达到或接近国际先进水平的双重目标。要完成这一目标，最根本的一条，就是创新。要不断创新工作机制，创新工作，创新工作方法，在创新中实现新的发展。党的十八届四中全会要求全面推进依法治国，特别强调要坚持依法行政，加快建设法治政府。所以本人认为以法制特强化特种设备安全监管的方法和途径有：1、 我们特种设备行业要以全面贯彻实施特种设备安全法为契机，全面推进依法治特。要继续完善法律法规标准体系和运行保障机制，一是要尽快出台特种设备安全法的实施细则和具体的实施办法，使法律条文规定有针对性和具体化，在实施法律中具体很强的操作性。二是要尽快制定和修订相关的部门规章，确保其与相应的法律法规相一致，比如要加快特种设备召回、报废、经营等配套部门规章的修订，三要优化安全技术规范和相应的标准，建立安全技术规范和标准的协调关系，并与法律法规和规章形成一个有机的相对完善的协调运行一致的体系。二、依法深入开展特种设备法治宣传力度，在全社会营造学法、守法的良好氛围；一是提高特种设备安全宣传教育的可视性与趣味性。一项关于知识保持即记忆持久性的实验发现，同时调动视觉、听觉、触觉等多种感觉器官参与感知活动，可以提高人们对知识的学习效果。据此，可以创作图文结合的特种设备安全宣传海报及画册，将发生的特种设备安全事故制作成警示图板，在社区、学校、企业、广场等公共场所展示，以血的事实和直观的教育画面，唤起人们对生命的珍视和对特种设备安全的重视，起到警示教育的作用。针对公众日常生活最常用的电梯、自动扶梯安全乘用常识，编辑制作了特种设备安全宣传教育动漫公益广告，也可以利用电视台、电子屏、微信等媒介播放宣传片和安全警句，向广大民众宣传特种设备安全知识，营造全社会、全方位的宣传氛围。二是提高特种设备安全宣传教育的覆盖面与影响力。开展特种设备安全法律知识进“三区”（校区、社区、开发区），将特种设备安全法规知识和有关安全注意事项传递到每个教师、每个学生、每个家庭，努力形成学校、家庭、社会三位一体共同抓安全的良好氛围。通过对社会和开发区企业的宣传，让居民更加了解特种设备安全常识，懂得如何乘坐电梯等特种设备。让特种设备企业更加注重特种设备的日常管理，有效的预防安全事故的发生。结合“3.15”、“安全月”“质量月”等活动，开展特种设备安全现场咨询活动，向群众分发特种设备安全常识漫画图册，教育广大群众关注特种设备安全，了解什么是特种设备；如不正确使用一旦发生事故有什么样的危害；怎样才能防止特种设备事故的发生等。 三是开展安全知识培训，营造“政企联动、落实责任、共筑安全”的良好氛围。结合特种设备现场安全监督检查和协管员日常安全巡查，直接向特种设备使用单位主要负责人和一线作业人员实施常态化的安全知识培训，做到特种设备作业人员全部持证上岗。通过对使用单位特种设备管理人员的培训教育，帮助企业提高特种设备安全管理能力，建立健全本单位特种设备安全管理制度和应急预案，让他们自觉地查找和纠正本单位的隐患，保证特种设备正确使用。三要依法进行特种设备安全与节能监管，规范行政执法主体和执法程序。做到依法履职。一是要明确行政执法的主体，特种设备安全法第五条规定：国务院负责特种设备安全监督管理的部门对全国特种设备安全实施监督管理。县级以上地方各级人民政府负责特种设备安全监督管理的部门对本行政区域内特种设备安全实施监督管理。这就明确了特种设备的执法主体。 第六十五条负责特种设备安全监督管理的部门的安全监察人员应当熟悉相关法律、法规，具有相应的专业知识和工作经验，取得特种设备安全行政执法证件。这一条明确规定了，特种设备的执法人员所具备的基本条件。二是要规范行政执法主体执法程序 二是要制定特种设备部门的“权力清单”和“责任清单”，明确权利和责任，严格将权力放进制度的笼子里。同时制定行政执法程序制度和监督责任追究制度，细划行政处罚自由裁量权，三是要加大特种设备执法人员的培训教育力度，“治人者必先自治”，事业发展，关键在人才、在队伍。特种设备是一个高度专业化、技术化的领域，没有高素质的人才队伍，就很难推动事业的发展。我们可以通过学习、培训和实践，不断提高监察人员的素质，不断提高工作标准，从高、精、准、细入手。高，就是要不折不扣地按照法律法规和各项内部规定进行操作，工作要经得起推敲。精，就是要求我们的每一项监督检查、安全监察工作都要精益求精，每一位安全监察人员都要成为本专业的行家里手。准，就是要求我们采取的法律依据、现场检查结果的判定都要准确无误，来不得半点马虎。细，就是要求我们每一个环节的工作都要做到仔细认真，不放过每一个细节，各种记录要详细，要保留完整齐全。通过互学互比、经验交流、以老带新、培训学习等方法，充分提高特种设备安全监察人员的业务能力和综合素质，使之与其工作任务相适应。；四是特种设备监察人员要依法履行职责，在履行行政许可、监督检查、事故应急和调查处理等职责过程中，切实依据相关法律法规要求开展工作，把“规定动作”做到位，确保工作质量，防止出现程序违法。对隐患或问题（已经发现或应该发现）实行闭环管理，即采取正确的处置措施，排除隐患，做到有因必有果，凡事有结论，在处置过程中注意收集整理工作见证材料。推进特种设备安全“大监管”，善于向各级政府、相关行业部门、行业协会、社会组织借力，破解工作难题，同时也分解、分摊责任。建立与事故调查参与部门单位的良好沟通协调联络机制，充分利用好特种设备事故调查处理的组织权或参与权，重视通过事故的调查分析吸取教训，推动工作。做好突发事件的应对工作，学会跟媒体打交道。增强责任意识、监察意识和服务