城市经营的理念与模式-在线学习.doc

城市经营的理念与模式清华大学经济管理学院谢文蕙教授一、城市经营的概念、目标和领域（一）城市经营的基本概念1. 城市经营是我国城市发展建设理念的创新我国随着社会主义市场经济体制的建立和完善，城市作为市场经济的重要载体，人流、物流、资金流、信息流等，成为城市之间争夺的对象。城市的有形资产、无形资产从非经营性资产逐步转化为经营性资产，市场配置城市资源的范围不断扩大。因而，遵循市场经济规律，政企分开，引进竞争机制，对城市的资源实行市场化经营，已成为我国市场经济发展的客观要求。我国的许多城市运用市场经济手段，对城市的发展、建设大胆创新，已形成了自我积累、良性循环、“以城养城”、“以城建城”、“以城兴城”的全新思路和作法。这种创新的理念统称为“城市经营”，或称为“经营城市”。本世纪以来，城市经营成为热点问题，经过许多城市多方面的实践和学术界的探讨，对城市经营的内涵有了比较明确的论述。普遍认为：城市经营是我国社会主义市场经济体制不断完善的条件下，应用而生的全新理念；是城市政府运用市场机制来调控城市发展目标与有限资源之间矛盾的一种经济活动，运用市场手段对城市的各类资源、资产进行资本化运作与管理；城市经营既有政府行为，又有市场机制，“两只手”相互影响，相互补充；城市经营是遵循市场经济规律，对计划经济体制下形成的城市发展、建设方式的深刻变革。2. 国外有关城市经营的论述城市经营的英文是“Urban management”，也常译为城市管理。美国从上世纪70年代末，始见有关城市经营的论述。1978年威廉姆（Willian）提出：城市经营的本质是明确城市的性质、城市的经济结构和社会结构；明确城市内部的权力关系，即城市经营是由政府包揽还是应包括广泛的参与者。1989年莎玛（Sharma）提出：城市经营是为了保证城市的基本服务功能和必要的供给；是政府对城市范围内的经济、社会活动所采取的一种干预方式。1998年麦基尔（McGill）提出：城市经营的基本含义，首先是通过规划维护好城市的基础设施和公共服务；其次是对政府权限的合理定位，从组织和财政上确保城市基础设施和公共服务的供给与维护。日本在1971年已出现了城市经营的著作，书中介绍了神户市城市经营的范例。该市的基本做法是：高效地提供城市公共服务；涵养税源以确立城市的财政基础；与市场经济所导致的外部负效应相对抗，维护公共的利益。（二）城市经营的条件与主体1. 城市经营的前提条件城市经营需要具备三方面的条件：首先是社会主义市场经济体制的建立和完善，有了相应的市场，市政府才有可能运用市场机制进行经营活动；其二是城市政府职能的转变，彻底改变在计划经济体制下形成的“大政府、小社会”，“政企不分”，市政府统管一切、包揽一切，城市建设是无偿的供给与服务，只搞建设、不管经营的传统观念和做法；其三是健全城市的法律与法规体系，因为市场经济的本质就是法制经济，市场的运作靠法律和法规来约束与规范，促使城市政府对城市的经营管理纳入法治的轨道。2. 城市经营的主体在社会主义市场经济条件下，城市政府对于市场要进行宏观调控和规范管理，而不是放任自流。城市政府是城市经营的主体，但并不是由市政府的各部门直接指挥物质生产与交换，而是通过市场进行资本运营。城市政府经营城市，在方式上要从计划经济时期的行政指令性分配，转向以法律为基础的经营与管理；在对象上从过去对企事业单位的微观管理，转向对城市资源的整体发掘、利用和经营管理。城市经营的主体是城市政府，但参与经营者则是多元化的，为此，就要有各种投资主体、各类企业和中介组织的参加，以及广大市民的参与。（三）城市经营的目标与作用1. 城市经营的目标城市经营的目标在于促进城市经济、社会和环境效益的综合优化与可持续发展。城市经营的目标，不仅要提供城市的生产、生活便利性、经济性；更要转向降低交易成本，广泛吸纳生产要素，完善市场机制，提高人文环境质量，以城市发展带动区域经济整体的发展，使城市成为整个区域经济的增长点。同时，城市经营还要从实物要素的单维度经营，转向物质资本与知识、信息、人才、文化、生态相结合的多维度经营方式，达到综合优化的目标。但少数城市的认识上存在误区：把城市经营的目标和作用单一化，只追求经济实惠，而忽视城市的社会与环境效益；把经营城市混同于经营企业。其实经营城市与经营企业有着本质的区别：经营企业的理念是以最小的成本获取最大的利润；而城市经营的理念应当是以最小的市民负担获取最大的市民福利。城市经营目标定位的偏差会造成城市建设中的重大失误。例如，某风景旅游城市，急功近利、盲目追求商业利润，在列为世界自然遗产的风景区建造了许多破坏景观、污染环境的宾馆、商店，造成景区的脏、乱、差。结果被联合国科教文组织评为“濒危景区”，被“黄牌”警告！为了景区的可持续发展和城市的综合效益，该市政府不得不拆除大量本不该建造的房屋和设施，造成很大的经济损失。2. 城市经营的主要作用城市经营的主要作用在于推进城市资产的保值、升值和增值，扩大城市的经济实力，完善城市的多种功能，优化城市的生态环境，提高城市的品位，增强城市的综合竞争能力和知名度。城市中的各类资产，由于不可避免的物理磨损和精神磨损，都会随着时过境迁而贬值。城市的资产如何从贬值走向保值和升值，关键在于城市政府制定正确的经营策略。城市资产的升值，一般是指原有资产由于经营得法内涵提升了价值量。例如大连市上世纪90年代，把一块地价仅为700元/m2的海边荒滩地，开发建设成具有商贸与文化活动功能的星海广场，使地价上升到1万元/m2。这块地皮的价值量很明显是通过内涵改造而提升了价值量。城市资产的增值，一般是指由于资产数量的外延扩张而增加了价值量。许多城市新建了开发区，城市的经济总量迅速上升，就属于资产的增值。最突出的例子是上海开发浦东后，经济实力迅猛增强，除了浦西的改建使原有资产的升值外，最主要的因素是浦东新区产生的增值。实践表明，发挥城市经营作用的关键在于，与时俱进、因地制宜地制定符合本市特点的经营战略。例如：大连市经营城市的主要战略是：调整城市功能定位，从传统的工业城市提升为港口、贸易、旅游城市；整治环境改变城市面貌，面向市场，走向国际。从而完善了大连市的城市功能，优化了城市生态环境，扩大了城市的吸引力与辐射力，增强了城市的综合竞争能力和知名度。又如温州市，虽区位濒海，而资源贫乏，原有经济基础薄弱；但温州人素有敢冒风险、能吃苦、会经商的人文优势。温州市政府采取了因势利导，为发展民营企业提供宽松的空间、积极引导和优化服务的经营战略。促使温州市形成了专业鲜明的群体规模经济，高度发达的市场营销网络；其各种产品不断创新具有很强的市场适应能力和较强的竞争力，因而在国内市场上有很高的占有率，在国际市场上的份额也日益扩大。温州开发的产品、温州的经济机制，形成了“温州模式”，并被联合国评为全球最具活力的城市之一。（四）城市经营的领域1. 城市空间和城市功能载体是城市经营的重要领域城市空间是指城市规划范围内的区位、地上、地下所形成的多维空间，每座城市都是在一定范围的空间中生存发展。城市空间中所拥有的自然生成资源区位、土地、山丘、河流、森林等，都是城市经营的资本。城市功能载体是指在城市中具有某种使用价值的人力作用资产道路、桥梁、房屋、车船等，用以满足城市生产与生活的物质需要和精神需求，也是城市经营的资本。城市空间和城市功能载体在社会主义市场经济条件下，具有商品属性，在等价交换中实现其价值。城市中的自然生成资源和人力作用资产，如果不进入市场，不交换，就不是商品，只有使用价值，而未实现其交换价值。城市土地要转让其使用权，就做为商品，就有价格。以市场交换为目的的人力作用资产如住宅、写字楼，不仅有使用价值，而且具有商品的交换价值。城市中的许多功能载体，如道路、桥梁等，是供市民大众公用的，但不能无偿使用，也要进入市场，做为商品来经营。2. 城市无形资产的经营城市资产是指城市在规划范围内各种资产的总和，按其形态分为有形资产与无形资产。有形资产系指城市中一切有形的实物，包括自然生成资源和人力作用资产。无形资产系指依附于有形资产之上的无实物形态的资产，如开发权、使用权、经营权、冠名权、广告权、特色文化等。随着社会主义市场机制的建立，我国许多城市不仅狠抓有形资产的开发、使用，推向市场运作，盘活存量资产，使城市的实力不断增强；同时，也很重视挖掘无形资产的潜力，充分发挥其商业价值的作用，使城市既得实惠又增光彩。需要强调的是，在知识经济时代，知识对经济的发展、社会的进步所起的作用越来越突出。智力资源成为城市经营的重要无形资产，必须加大开发、利用和保护的力度。因此，在制定城市经营战略时必须认识到当代国与国之间的竞争，城市与城市之间的竞争，最重要的是人力资源这种流动性很大的无形资产的竞争。二、城市经营的基本原则（一）城市经营必须坚持科学发展观，制定具有本市特色的经营战略在计划经济体制下，资源的配置靠计划调拨，产品的分配没有市场调节，城市之间、城乡之间不存在竞争的压力。无论大小城市其功能定位基本上是生产性城市；而各具地方特色的城市，如何发挥优势扩大辐射能力和吸引力，都缺乏内在的动力和外部的条件。例如，相距很近的北京、天津、唐山三个特大城市，在上个世纪的下半叶，不仅产业结构类同，而且竞相发展钢铁工业。科技界和政府部门普遍认为三大城市应各发挥其优势、分工协作，但虽经多次论证和协调，在各市自身利益的驱动下未能凑效。2004年国务院对北京市总体规划的批复中指出：“北京是中华人民共和国的首都，是全国的政治中心、文化中心，是世界著名的古都和现代国际城市”。对北京市的功能定位中没有提经济功能的要求。北京市政府坚持与科学发展观，为建设新北京、迎接新奥运，确保城市主要功能的实现，在2006年对产业结构动了“大手术“。将位于北京上风上水、占地大、高耗能、高耗水、污染特别严重的首都钢铁公司，迁到唐山市海边的曹妃甸，组建首钢京唐钢铁联合有限责任公司。北京市这一重大的产业结构调整，虽然失去了一个利税大户，但符合首都的功能要求和长远利益。唐山市做为河北省的重要工业生产基地，通过开发曹妃甸的海滩、建设深水港，不仅钢铁生产上了新台阶，还带动了周围相关产业链的发展。但是，有些城市在确定本市的经营战略时，不是实事求是地发挥本市的优势，拟定既有特色又有竞争力的经营战略。而是相互攀比，追逐时尚，照抄照搬别的城市的功能定位。例如某县级市目前科技力量薄弱，交通欠发达，缺少旅游资源，但在近期的功能定位中，提出要建成高科技中心、交通枢纽、旅游名城等等。这种缺乏科学分析论证的宏观性经营战略，不仅对当前的城市建设产生误导，还会影响城市长远发展的方向。（二）城市经营必须坚持以人为本、构建和谐社会的原则我国要构建和谐社会，最重要的阵地是构建和谐的城市。构建和谐的城市，必须按照民主法制、公平正义、诚信友爱、充满活力、安全有序、人与自然和谐相处的要求；以解决城市居民最关心、最直接、最现实的利益问题为重点；大力发展社会事业、完善城市管理、增强城市凝聚力，促进城市经济建设、政治建设、文化建设的协调发展。1. 城市资源和公共物品的共享应是以人为本的经营原则在社会主义城市中的全体市民都是城市的主人，城市中的各类资源、各种公共物品基础设施、社会设施等，市民均有享用的权利。但是，如果市政府对市场的监控失当，就会造成一部分人（主要是先富起来的少数人群）更多地获得享用的权和利；同时，必有一部分人（大多数是收入较低的市民）应当享用的权利受到侵犯。例如，近几年许多城市出现的开发区热、圈地卖地热等活动，有些市政府与开发商联手剥夺农民的耕地；对老市区大拆大迁，使居民失去原有住宅和就业的场所。由于对农民的补偿标准过低，对老市区居民的安置不到位，一些地方引发了尖锐的社会矛盾，形成了社会安定团结的隐患。近几年城市的基础设施交通、通讯、给水、排污、热力、园林绿化等的建设水平有了很大的提高，社会设施学校、图书馆、影剧院、体育馆等增加了许多。但是，在景色宜人、交通便捷的地方常建高档公寓或别墅，为少数先富起来的人们提供服务；而一般低收入的居民，由于被迁到远郊区，不仅生活设施不配套，为买新房还欠了债，远距离上班、上学既费时间又增加了开支。这些状况又加重了城市中贫富的差距，影响到社会的和谐共处。2. 城市建设多做“雪中送炭”、少搞“锦上添花”应是以人为本的经营原则我国众多的城镇经过廿多年的建设，普遍经济高速发展，社会明显进步，市容面貌一新。但还不同程度地存在一些城市“病”，诸如：交通堵塞、水管爆裂、污水横流、供电中断、煤气泄漏等时有发生，给居民的工作、生活带来自己难以克服的困难。这些问题的解决都需要市政府及时处理，做到“雪中送炭”。但是，有的城市却热衷于搞政绩工程、形象工程、标志性建筑、大广场、宽马路，甚至严重缺水的城市还要到处种草皮。为了建设这些工程，不仅要大搞拆迁，严重扰民；而且耗资巨大，对提高市民的日常生活质量效益甚少。为防止城市经营活动中这种劳民伤财、“锦上添花”行为的泛滥，应组织社会力量的广泛参与，建立群众监督机制，协助政府使城市的经营活动做到合民意、得民心，使构建和谐社会落在实处。（三）城市经营必须坚持珍惜资源、建设节约型城市的原则1. 珍惜资源是建设节约型城市的经营原则中共中央十六届五中全会明确提出：要“加快建设资源节约型、环境友好型社会”。构建节约型城市首先是节约城市用地、节约资金；同时要调降低各类资源的单位产出消耗水平，提高资源的利用率，发展循环经济，促进城市的可持续发展。城市经营是以城市资源为对象，市政府运用市场手段对城市资源进行优化组合和市场化运作，从而实现资源的合理配置和高效使用。城市可利用的资源大多数是有限的，因而既要大力开发可利用的资源，又要保护和节约各类资源，实现城市资源利用的可持续发展。所以，城市经营必须珍惜资源，坚决杜绝竭泽而渔的短期行为；特别是对不可再生的资源要有长远的使用规划，使城市的发展步入可持续的、良性循环的轨道。我国在实现工业化、城镇化、现代化的过程中，需要占用大量的土地。土地是不可再生的、稀缺的、购买不到的资源。而我国人多地少土地资源十分紧缺，土地的供需矛盾日益突出。重要的出路在于制止浪费，最大限度地节约使用土地。但近些年来，我国许多城市规划的人口规模不断圹大，人均用地面积过大，使城市生活用地过多；同时大搞工业开发区，休闲旅游渡假区等，使城市的用地不断外延扩张，大量征用农民的耕地，加剧了城乡不和谐的矛盾。节约城市用地是缓解矛盾的重要途径：首先是节约工业用地，要尽量限制重复建设、外延扩张地发展工业；同时发展工业要着重在内涵提升，提高工业用地的建筑密度。现在珠江三角洲和长江三角洲地区，已经对大片的单层厂房进行改造，建设多层工业楼。例如香港的轻工业“向空中、向地下”要地，工业用地的利用率很高。有座15层的工业大楼，内有9家工厂，从事电子、制衣、印刷等生产，不仅节约了用地，还降低了运营成本。2. 端正资金的投向，是建设节约型城市的经营原则城市的财政收入，是纳税人的“血汗钱”，城市经营必须端正投资方向，应当把财政的开支首先用于为纳税人谋福利。有许多城市确实是把困难留给政府机关，而把改善市民生存环境放在首位。如某市政府讨论如何提升本市的竞争力，扩大吸引外资的力度。有的领导提出，由市财政出资，建一高档次的政府大楼，既可显示本市经济实力雄厚的形象，又可解决目前办公室不足的需要。但多数领导认为：增强本市对外资的吸引力，绝不在于市政府有无漂亮的大楼，而在于有无服务到位的基础设施和社会设施；市财政目前已入不付出，应当盘活市政府闲置的资产，向市场筹集资金。通过在市场上运作的结果是：由该市广告总公司出资400万元，将闲置的原市政府招待所改造成办公室，解决了办公室不足的矛盾；将市政府大院的占地面积缩小一些，划给市中心区的广场，供市民晨练和休闲活动；在主干道和市中心广场连接处树起24根悬挂广告的金属旗杆，该公司一次性买断其广告使用权。此创举曾引起热烈的争议，最终受到市内外广泛的赞同。但是，有的城镇还沿袭着传统观念走着老路。如某省有个省级贫困县，2004年该县的农民人均纯收入仅为1515元人民币（当年全国的人均GDP为1300美元）。但该县政府竟耗资近2亿元，建了一座高60米16层的豪华大楼，供县委县政府办公使用。为此，在县城里拆迁了许多正在使用的民居和公用建筑，引起居民的不满。三、城市经营在城市规划、建设和管理中的运用城市经营不是独立于城市规划、建设和管理之外单独运作的一种手段和程序，而是一种观念和做法。它渗透、贯穿于城市规划、建设和管理的全过程，即：以经营的观念规划城市，以经营的手段建设城市，以经营的方式管理城市。（一）以经营的观念规划城市我们现在所进行的城市规划，是在实现小康社会的基础上，规划现代化城市建设的蓝图。规划21世纪的现代化城市，仅有工程技术知识是不够的，必须强化城市经营的理念；遵循市场经济规律，做到城市资源的优化配置，为城市经营创造良好的经营环境。城市规划与城市经营是相辅相成的关系，城市规划利用其综合的观点和整合的能力，规划好城市的整体布局，就有助于防止城市经营中某些不顾大局片面追求经济利益的短期行为；而城市经营则发挥其驾驭市场的能力，成为贯彻实施城市规划的重要手段。在市场经济条件下，城市规划的实施，虽有城市政府行政力量的保证，但常会受到市场经济利益的冲击。解决矛盾最好的办法不是简单的行政命令，而是通过正确的经营策略，既保证城市长远的整体利益，又使得当前的局部利益得到满足。市场经济体制的国家常用TOD（Transit-Oriented Development）和SOD（Service-Oriented Development）的方式通过城市规划进行城市经营。所谓TOD，就是政府利用掌控城市规划带来的信息优势，对规划发展区的用地以相对低的价格征用；接着进行基础设施的建设，使土地升值；然后出售基础设施完善的“熟地”，利用“生地”与“熟地”之地价差，平衡建设成本。所谓SOD，就是通过社会服务设施引导开发建设的模式。政府利用行政垄断权的优势，通过城市规划对城市功能进行空间调整和迁移，使老市区和新开发区通过地价差，都获得更新与发展的资金保障。例如青岛市就是成功的案例，市政府开发海滩荒地、出让老城区用地，市委市政府机关率先迁入新区，达到了城市功能的转移、空间的疏解与优化和政府财政状况改善等目的。（二）以经营的手段建设城市在市场经济条件下，要确保城市建设有投入、有收益，进入良性循环的状态，必须运用市场经营的手段来运作，其主要做法有以下几方面。1. 开发和盘活城市土地资源在城市的国有资产中，数量多、增值潜力大、市政府能直接控制的资产就是城市的国有土地。市政府可以开发荒滩和废弃的土地，也可以收回闲置的土地，又可以收购破产企业已贬值的国拨土地、以及低效益使用的土地，经过内涵技术改造，从而使许多存量土地资产升值。城市土地市场化，明显提高了土地的市场配置规模，使大量土地得到合理利用，并且释放出原来长期积压或不合理使用的土地资源，为城市建设提供了资金。但是，在实际操作中存在不少违规行为，严重扭曲了城市经营的初衷，也影响了城市经营的声誉。例如，不按土地管理法及相关的规定，违法批地、未批先用、越权批地等；土地交易秩序混乱，有些国拨土地和集体土地非法入市，隐形交易，造成土地收益的流失和腐败的滋生。针对这些现象，国家主管部门已在制定有关的法规、强化管理、完善城市政府经营土地的机制。2. 建立基础设施项目投资回报补偿机制城市的基础设施建设项目，由于投资数量大、建设周期长、价格定得低、投资回报少等因素，制约了以追求利润最大化为目标的国内外资本进入这一领域，使城市政府在力图缓解城市基础设施的压力和建设资金不足的矛盾中处于两难的境地。现在许多城市运用城市经营的手段，建立基础设施项目投资回报补偿的办法，即谁投资、谁受益，有效地吸引了国内国外的资金，投入到基础设施的建设中。实践表明，城市经营的手段，必须符合市场经济规律，建立等价交换的机制，在城市得到投资实惠的同时，使投资者有利可图，就能够吸引国内外的资金注入城市建设之中。例如上海市，为开发浦东需要建设跨越黄浦江的大桥三座、隧道两座、环城高速公路等耗资巨大的工程项目。钱从何来？上海市面向国际市场，大胆利用外资，采用特许权的办法，授权外企自行融资、建设、经营工程项目，外企自负盈亏、自担风险、自己受益，已取得了较好的投资回报率。又如长沙市，为在湘江上建两座大桥，凭借城市政府的信誉，依据经济合同，与香港李嘉诚兴办的长江基建公司签订协议，采用BOT的方式，由该公司负责融资、建设大桥，建成后由公司经营收取商业利润，按协议50年后归还市政府。长沙市需要建第八水厂，市政府通过协议授权由乡镇企业长大集团公司筹资建设。一座供水能力25万吨的水厂两年建成，经营17年后归还市政府。3. 大力推行无形资产的商业化运作随着人们物质生活的不断丰富，精神需求也日益高涨。城市的历史古迹、特色文化、生态环境、建设风格等精神资源依附于有形资产之上的无形资产，成为城市升值的重要源泉。城市形象是重要的无形资产，每个城市都有自己的形象。它是城市历史文化沉淀的具有深厚底蕴的客观反映，是以城市物质环境为载体的各种信息的综合体现；同时，又可以通过城市形象的设计、城市现代化的建设、市容环境的美化、服务功能的完善，从而提升城市的文化品位，创造出具有特色的新的城市品牌。很多城市善于经营无形资产，通过商业化运作获益匪浅。例如大连市，利用其区位优势，大搞服装节、博览会，还举办过12次赏槐节。北方的城市都有许多槐树，都开花，但人们并不在意。而大连市善于商业化运作，“借景生财”，通过赏花、过节丰富人们的精神生活，既繁荣市场，又增加经济收益；并提高城市的品位，扩大了城市的知名度；同时还显示出太平盛世的社会效益。又如南京市，素有“四大火炉”之称，炎热的气候使投资者望而却步。市政府近几年下决心经营生态环境，引长江水进城，改善河道水质；每年净增绿化面积120公顷，绿化覆盖率达40%以上。从而使南京市区夏天的平均气温逐年下降，甩掉了位居我国“四大火炉”的帽子，成为投资的热点城市，使城区的土地价格平均每年涨幅超过30%，城市资产显著升值。但是，有的城市急于改变城市面貌，大搞形象工程，不切实际地提出了“一年一变样、三年大变样”的口号。其结果是：建了许多属于同一时代的建筑，形成同一风格，缺乏个性和多样性，造成“千城一面”的乏味景观；甚至疯狂地拷贝西方建筑风格、迷恋欧陆风情，粗暴地把具有地方特色和历史文化的古老旧城大面积地破坏。有鉴于此，在城市经营中必须充分利用城市原有的文化资源，发挥其地方特色。4. 开辟多元化投资渠道随着市场机制的建立，我国已经基本改变了计划经济体制下形成的城市政府“独家投资”为社会“多方聚资”，形成了若干种为城市发展和建设融资的渠道。诸如：结合城市产业结构的调整，出售国有和集体企业；拍卖、转让城市公共设施道路、桥梁、公交线路、商业网点、公厕、路灯、报刊亭等有形实物的经营权，以及依附于其上的冠名权；发行城市基础设施建设债券和股票；组建城市建设信用社，建立城市建设发展基金；成立中小企业担保中心，经营资产抵押、担保，向金融机构融资，对中小企业进行投资、信贷、参股、控股，扶持中小企业，特别是民营企业的发展。（三）以经营的方式管理城市1. 建立管理首先是服务的新观念在社会主义市场经济条件下，城市管理的本质是服务，而不是关卡压。以经营的方式管理城市，就是要运用行政、经济和法律的多种方式、方法，为促进商品生产、市场发育和社会稳定服务。许多城市把旧城改造与老企业的技术改造相结合，把改善居民生活环境与土地功能转换相结合。运用经营的方式对市区、郊区、企业、居民的需求统筹管理服务到位，从而各得其所需，达到了经济、社会和环境效益的综合优化。例如，杭州市为吸引科技人才在杭州创业，全方位地为智力和资本的投资者服务，大力改善9个方面的环境硬件环境、体制环境、法治环境、治安环境、政策环境、人文环境、人居环境，其中最核心的是优化人文环境。从而，提高了全市为生活、生产服务的质量，对智力和资本的投资者有很强的吸引力。“创业在杭州”成了该市的经营战略和城市的品牌。2. 转变城市政府职能，实行城市资产所有权与经营权相分离在市场经济条件下，城市资源的配置方式已从计划经济体制下的行政调拨，向市场调节转变。因此，城市政府必须明确政府的主要职责是：对经济的宏观调控；对市场的监督和管理；对公共活动的服务。凡是应由市场解决的问题和处理的事务，政府就必须放权。但是，我国长期存在的政企不分的体制，严重制约着城市资源的市场化运作。例如城市的公用事业，以前都是市政府一元化投资形成的国有资产。公用事业管理局垂直领导其所属企业，并垄断公用事业所有环节的经营权。以致出现公用事业的经营者凭借其垄断优势，按企业的个别成本报价，而不按社会的平均成本报价。结果企业既没有降低成本的压力，又缺乏激励提高运营效率的机制。因而使企业长期处于低效率、低效益、微利甚至亏损的状态。这表明，必须用竞争的、市场经营的机制来改革现行的管理体制。例如青岛市，把城市基础设施推向市场后，实现了城市基础设施的所有权与经营权的有效剥离，促使城市资产重新配置和优化组合。曾经使青岛市政府最“头痛”的“路线少、车辆少、乘车难”的公共交通，组建股份制集团公司后，实行市场化经营、多元化融资，使长期靠“输血”的服务行业，形成了自我积累的“造血”功能，公交公司自筹资金开辟了新的路线、购置了新车辆，有效地缓解了交通压力。四、城市经营的多种模式近年来，我国的许多城市大胆探索城市经营的方式、方法和切入点，并在不同程度上取得了经营的综合效益和经验。纵观其城市经营的方式和方法，可归纳出以下几种主要模式。（一）实施治理环境改变城市面貌的经营模式大连市以整治城市环境为突破口，推动城市经济、社会与环境的协调发展，增强了城市的吸引力与辐射能力，走向国际市场成为名牌城市，成为实施环境经济经营城市的先进范例。大连有着得天独厚的区位优势，但在计划经济时期，只是一个传统的工业城市。到上个世纪90年代初，随着对外开放和经济体制改革的深化，大连市政府认识到，在社会主义市场经济条件下，必须冲破传统观念，用全新的视角来确定城市的功能。在制定城市的总体发展战略时，就明确提出：“要面向市场、面向国际，把大连建设成现代化的国际性城市；城市的主要功能是旅游、商贸和港口”。大连为改变城市面貌其主要措施是美化城市，实现城市的“绿、透、通”：首先是进行城市的绿化，铺草地、栽大树，街道成为绿色的长廊，居住区内都有了街心花园，全市的绿化率达到了40%；其二是拆除大院的围墙，装上通透的新式栏杆，庭院绿地与沿街绿地连成了绿化系统；其三是拆除棚户与临时建筑，清理马路市场，使道路通畅，改变了脏、乱、差的市容面貌；其四是把老市区的工厂迁至郊区，通过设备更新和技术改造，使老企业蓬勃发展；其五是老市区上百万居住拥挤的市民，迁进花园式的小区，提高了生活质量。通过大量城市土地功能的置换，利用级差地租以地生财，政府获得了大量的城市基础设施建设资金，从而就有能力改善投资环境，“巢”筑得好，“凤”就蜂拥而至。通过招商引资，使大连的工业、港口交通都得到了发展；更为突出的是建设了一大批高档的旅游宾馆、贸易中心、展览馆等公共设施，增强了城市对外开放的功能。截止到1999年，全世界有150多个国家和地区与大连有贸易关系；146个跨国公司在大连开办了175个项目；全世界的500强企业有53家在大连有分公司。1993年以来，先后举办过326次各类展览会，12次国际服装节，14次出口商品交易会，还有12次赏槐节和4次烟花爆竹节。由于对国际、国内市场的不断拓展，使大连的投资回报率高达216.5%。现在大连市的城市综合实力已跃居全国前列，成绩斐然。（二）建立土地储备中心盘活存量资产的经营模式我国从上个世纪80年代以来，城市土地的使用发生了本质的变化，由无偿占用改为有偿使用。但是，由于管理体制的滞后，各个城市都存在着许多土地使用的弊端。首先是城市土地的多头经营，造成国有资产的严重流失。那些拥有城市土地的村镇、工厂、机关和学校，都可以随意定价，卖地生财。城市土地成为单位所有，城市政府难以控制，也聚不到财。其二是城市规划对城市用地功能的失控，由于市政府控制不住土地的买卖权，也就难以控制每块土地的实际使用功能，因而造成不按城市规划进行建设和布局的混乱。杭州市政府有鉴于此，进行了城市土地管理制度的创新。1997年建立杭州市土地储备中心由市政府授权成立经营土地的公司。市政府行先注入一定的资金，对全市的土地实行统一收购、统一规划使用功能、统一招投标与拍卖，市政府完全垄断城市土地的一级市场。这种城市土地使用制度的创新，其效益是多方面的。其一，“金饭碗”内的“油水”不再流失，市政府真正实现了以地生财。从1999至2001年3年的时间，就比按协议批地多收回地价8.4亿元，有力地支持了基础设施的建设。其二，为实现城市规划确定的用地功能提供了保证。由于城市土地的买卖全部控制在土地储备中心，市政府手中有了地，也就有了按规划配置土地的实权，可以根据旧城改造、生产、生活用地的各种需求，做到对城市用地的规划、开发、建设、配套、经营、销售的六统一。从而使城市土地的管理由无序转化为有序经营，促进了城市土地资源的优化配置。其三，通过垄断土地的一级市场，就可以控制城市土地周转的总量，并提供每年可出售的各类土地的数量。根据供需的均衡制定合理的土地价格，可以防止城市土地价格偏低或过高而造成的后遗症；同时，因城市资产升值而产生的级差地租，也由储备中心替市政府及时收回。杭州市建立城市土地储备中心的制度创新战略，受到国土资源部的重视，在2001年已确定为全国土地资本运作的试点城市。现在全国的大中城市都已实行城市土地储备制度，建立了城市土地储备中心。（三）实施名牌产品战略占领国际市场的经营模式经营名牌产品对加强市场竞争能力、扩大城市经济实力与提升知名度起着重要的作用。一个城市要想在国内、国际市场上有一定的知名度，关键在于经营名牌产品，在竞争中占有一席之地。我国目前最突出的实例是青岛市和绵阳市，城市经营实施的是名牌产品战略。青岛市下大力气培育了海尔、海信、青啤、澳柯玛、双星等一批享誉海内外的名牌企业。国家公布的57个“中国名牌产品”中，其中青岛市就拥有10项。特别是青岛市的“海尔”家电产品更是驰名世界，在13个国家建立了分厂，在160个国家和地区销售“海尔”产品，电冰箱就占美国全年销售量的50%。青岛的名牌产品生产已成为城市的支柱产业，带动了二产、三产的全面发展，已形成互动的产业链。青岛市实施名牌产品战略，构建了城市强有力的总体美誉度，名扬海外，极大地提高了城市的吸引力。世界500强企业纷纷登陆青岛，仅2002年上半年就有海外投资的1000多个项目签约。四川绵阳市的名牌产品是长虹电视机，在发展中国家很受欢迎，促使长虹电视机厂不断扩大规模，现已成为全世界规模最大的电视机厂，年产1200万台。绵阳市政府制定产品经济经营战略，围绕电视机发展其他电子产品，从而使该市成为以电子产品为支柱产业的新兴高科技城市。（四）实施创新战略为中心城市服务的经营模式地处北京市北部山区的密云县，为保护首都的水源密云水库，工业长期不发达，经济增长一直处于北京市所属区县的末位。自本世纪以来密云县制定了为首都服务，走环境立县、科技兴县、依法治县的创新战略，取得了突出的业绩，经济增长、城镇建设跃居北京所属各县之前列。主要的创新举措是：把困难留给自己，为投资者提供服务，将县政府30多处分散的办公楼、县委招待所等拍卖给投资者；招标拍卖街道和建筑物上的广告使用权，道路、桥梁、雕塑的冠名权；用盘活这些存量资产所得的30亿元资金，整治环境、建设基础设施，引进高科技，从而吸引来30多个省市的投资者，资产增量共达120多亿元。密云县快速发展的核心在于创新，无论是经济发展、环境治理都有新思路、新举措，并且善于经营和推销本县的优势。从而获得15项桂冠，如全国生态环境示范县、中国第一个绿色产业园区和示范基地、全国无公害蔬菜基地示范县、科技部火炬计划北京绿色科技产业基地、首都饮用水源基地、中国高校产业基地、北京市园林卫星城镇等。（五）大力发展非公有制经济的经营模式我国经过多年的理论探讨和实践，普遍认识到：个体、私营等多种形式的非公有制经济是社会主义市场经济