徐萍--港口法修订的研究工作进展介绍PPT课件.pptx

港口法 修订的研究工作进展 交通运输部科学研究院徐萍2017年12月6日 1 一 2016年在中国港航论坛上介绍了 港口法 修订重大法律制度研究阶段成果 主要内容有三个方面 1 工作背景2 港口法修订的必要性和紧迫性3 港口法修订涉及的重大法律制度 围绕 港口法 的框架 重点对八个方面的制度问题进行了分析 二 至今近一年的时间里 我们工作组又开展了深入的研究工作 对港口法修订的重点问题有了进一步的思考 三 需要说明的是这些工作都是过程中的 今天的汇报内容是交科院工作组在研究过程中形成的认识 并不代表行业主管部门的意见 引言 2 一 研究工作进展二 对重点问题的思考三 下一步工作计划 主要内容 3 一 研究工作进展 4 一 主要工作过程 2015年主要工作 3月 启动研究 部水运局安排水运改革重大政策研究工作 其中一项是 港口法 修订重大制度研究 我院接受此项任务 成立工作组 编制研究大纲 启动工作 6月 初步成果 项目组根据收集的资料和研究积累 完成 港口法修订重大法律制度研究 初稿 向部水运局汇报并征求意见 7 8月 文献调研 系统梳理国内主要省市港口地方性法规情况 同时 重点对美日欧相关法律制度进行翻译 9月 问卷调查 向全国主要沿海 沿江及内河省份的港口行政管理部门以及港口企业发放问卷100份 收回有效问卷85份 梳理出实地调研的重点问题 5 一 主要工作过程 2015年主要开展工作 9 10月 实地调研 到上海 浙江 江苏 湖北 重庆 四川 辽宁 广西和广东等省 市 自治区 同各地港口行政管理部门 港口企业以及行业专家座谈交流 开展实地调研 编写调研报告 11月 中期成果 修改完善研究报告 形成中期成果 部水运局在部交干院组织召开行业征求意见会 6 一 主要工作过程 2016年主要开展工作 1 2月 报告修改 结合行业征求会情况 对报告进行修改完善 梳理出行业内较为关注的 亟待解决的热点问题 3 5月 问题的梳理和整合 按照春节后部水运局讨论会中提出的研究思路 突出研究工作重点 6月 立法评估与合作研究 开展 港口法 实施效果评估研究工作 同月 在第十七届东北亚港湾局长会联合研究工作组会议上 启动中日韩三国港口法律制度比较联合研究项目 7 一 主要工作过程 2016年主要开展工作 7月 启动部战略规划类项目 发达国家港口管理法律制度比较研究 8月 到广州 深圳对 港口法修订重大法律制度研究 的阶段性成果进行专题调研 11月 在第十七届东北亚港湾局长会议上 提交中日韩三国港口法律制度比较联合研究阶段性成果和调研需求 得到日韩方面的支持 12月 就 发达国家港口管理法律制度比较研究 的阶段性研究成果进行专家意见咨询 8 一 主要工作过程 2017年主要开展工作 1月以来 参与 港口经营管理规定 修订相关工作 修订内容通过部网站征求意见 3月以来 承担地方法规研究项目 镇江市长江岸线资源保护条例 立法研究 深圳经济特区港口管理条例 修订研究 为 港口法 修订研究提供更丰富的工作基础 6月 形成中日韩三国港口法律制度比较联合研究的第二阶段成果 增加了日韩港口法律相关研究内容 管理体制 规划管理 资金来源 经营管理等 并征求了日韩方意见 11月6日 中日韩三国港口法律制度比较联合研究的第二阶段成果在第十八届东北亚港湾局长会议联合工作组会议上进行了交流 9 二 阶段性成果 1 研究报告 港口法修订重大法律制度研究 发达国家港口管理法律制度比较研究 中日韩港口法律制度比较联合研究 2 评估报告 港口法实施效果评估报告 3 资料汇编 相关重要法律汇编 港口法及其配套规章制度汇编 典型省市港口地方性法规规章选编 4 地方立法研究 镇江市长江岸线资源保护条例 立法研究 深圳经济特区港口管理条例 修订研究 10 二 对重点问题的思考 11 港口法 需要与其他国内法律法规衔接 如 行政许可法 行政处罚法 行政强制法 航道法 水上交通安全法 内河水上交通安全条例 反垄断法 反不正当竞争法 价格法 物权法 建筑法 城乡规划法 渔业法 海域使用法 海岛保护法 安全生产法 危险化学品安全管理条例 节约能源法 环境保护法 海洋环境保护法 大气污染防治法 等 与港口管理有关的法律法规制定或修订后公布实施 对现行 港口法 带来影响 12 港口法 需要为相关配套规章和制度提供上位法依据 如 港口规划管理规定 港口岸线使用审批管理办法 港口建设管理规定 修订中 港口工程竣工验收办法 港口设施建设维护管理规定 试行 港口经营管理规定 修订中 港口危险货物安全管理规定 港口货物作业规则 公路水运工程安全生产监督管理办法 中华人民共和国港口设施保安规则 港口危险货物重大危险源监督管理办法 试行 等有些配套规章和制度已经开始修订 需要上位法的支撑 13 港口法 需要发挥对地方港口法规制度的引导作用 我国水运较为发达的省 市基本上都有了港口地方性法规或地方政府规章 其中 上海 江苏 浙江 山东 天津 河北 黑龙江 福建 广东 广西 海南 安徽 湖南 湖北 重庆 四川 大连等省市都已经出台了港口地方性法规 辽宁 江西 杭州 安庆等省 市出台了港口相关管理规定或办法的地方政府规章 其中有些省 市将港口法规规章的修订工作列入了立法计划 地方港口法法规制度的创新设计与探索实践需要港口法的引导 14 顺应新形势 新要求 修订 港口法 健全港口法律法规体系 根本目的 促进港口可持续发展 15 一 法律定义方面 面临问题 定义是对于一种事物的本质特征或一个概念的内涵和外延所作的确切表述 在一部法律中需要对调整对象有明确的定义 现行 港口法 对港区 港口设施 港口工程建设项目等缺乏明确的法律定义 重要法律定义的缺失会导致港口行政管理部门在执法中难以准确认定合法的执法区域和执法事项 不能切实加强港口管理 达到立法目的 16 一 法律定义方面 问题思考 港口法修订工作中需要研究重要法律定义 如 港区 根据港口总体规划划定 为港口开发 建设 管理等与港口经营有关活动的专用区域 可由若干作业区构成 包括预留作业区 港口设施 港口 港区 内为港口生产 经营而建造和设置的构造物和有关设备 再可细分为港口基础性设施和港口经营性设施 港口工程建设项目 港口 港区 内为实现港口功能进行新建 改建和扩建的码头工程 含舾装码头工程 以及同时建设的航道 防波堤工程 锚地工程等建设项目 17 二 港口规划与岸线资源保护方面 港口规划 规划是相关单位组织制定的比较全面长远的发展计划 是对未来整体性 长期性 基本性问题的思考和考量 设计未来整套行动的方案 港口规划对港口发展十分重要 因此在 港口法 对于港口布局规划 港口总体规划的的编制和审批做了规定 18 二 港口规划与岸线资源保护方面 面临问题1 规划实施的严肃性与控制性尚需进一步强化 现行 港口法 没有明确港区 作业区 控制性详细规划的法律地位 影响港口规划体系的实现和实施 19 二 港口规划与岸线资源保护方面 问题思考1 港区 作业区 控制性详细规划是依据已经审批的港口总体规划 对港区水陆域利用和重要配套设施的布置作出进一步安排 为港口规划管理提供依据 并指导港口规划区内建设项目开展前期工作 港区 作业区 控制性详细规划通过与城市规划中相应区域的控制性详细规划匹配 解决港区发展与所在城市区域发展相互协调的问题 港区 作业区 控制性详细规划是港口总体规划在港区 作业区 的深化和落实 是有效利用和管理港口资源的重要手段 考虑参照港口布局规划和总体规划 将其上升到法律层面 为 港口规划管理规定 提供上位法依据 20 二 港口规划与岸线资源保护方面 面临问题2 主要港口非核心港区的规划审批问题 21 二 港口规划与岸线资源保护方面 问题思考2 港口法 明确了不同层次的港口规划依照规定程序 权限审批的规定 分级负责 各司其职 其中主要港口规划的审批权在交通运输部 立法初衷是强化国家对全国港口的宏观调控力度 便于区域港口的科学统筹 合理分工和协调发展 实践中 主要港口内不同港区功能 作用不尽相同 在研究制度安排上考虑是否可以区别对待 22 二 港口规划与岸线资源保护方面 面临问题3 区域港口资源整合背景下的港口规划问题 23 二 港口规划与岸线资源保护方面 问题思考3 港口资源整合是为了合理分配港口资源 避免港口业的不当竞争 全国主要港口省份在政府的主导或引导下都在加大区域港口资源整合力度 全国主要港口名录的发布在交通运输部 与之相对应的港口总体规划的审批也在交通运输部 这样有可能发生的情况是 已经完成了港口资源整合并成立了跨行政区域的港口 其总体规划因主要港口名录未调整而分别编制并批复 从而形成了一个港口有多个港口总体规划的情况 与现行 港口法 第八条规定不符 这一现实问题需要在制度安排或管理实践中予以考虑 24 二 港口规划与岸线资源保护方面 面临问题4 港口岸线资源的有效保护问题 25 二 港口规划与岸线资源保护方面 问题思考4 港口岸线作为宝贵稀缺资源的特点 未能得到充分认识 沿海和内河港口都存在着多占少用 占而不用 深水浅用的现象 没有相关立法规定岸线退出机制 岸线管理缺少抓手 需要考虑从法律层面强化岸线的资源属性 辅以强制保护措施 比如岸线资源能否像土地资源一样 实行限期使用 有偿使用 或允许转让 租赁 这些方式值得探讨 26 三 工程建设与设施维护方面 面临问题 县级以上有关人民政府对港口公用的航道 防波堤 锚地等基础设施的建设和维护的资金投入问题 27 三 工程建设与设施维护方面 问题思考 由于县级以上有关人民政府资金来源渠道单一和地方财政资金紧缺 使得港口公用的基础设施建设维护的这条规定在地方难以完全执行 出现企业代替政府履行该职责的情况 考虑是否通过立法拓宽港口工程建设与设施维护资金来源渠道 引入社会资本等参与港口工程建设与设施维护 28 四 经营管理方面 面临问题1 对港口经营范围的定义或界定问题 29 四 经营管理方面 问题思考1 港口法 对港口经营范围做了界定 并规定列入经营范围的业务种类 港口经营人都必须依法办理港口经营许可手续 随着港口规模扩大和功能完善 以及市场化 商业化的进程 港口经营服务的内容越来越丰富 需要重新研究确定港口经营的范围 按照国务院 关于严格控制新设行政许可的通知 起草法律 行政法规修订草案 起草单位要对该法律 行政法规设定的行政许可的实施情况进行重点评估 对没有达到预期效果或不适应经济社会发展要求的行政许可 应当提出修改或废止建议 的要求 需要对 港口法 相关的经营许可事项进行评估 进而明确今后行政许可的事项 30 四 经营管理方面 面临问题2 对危险货物港口作业的许可问题 31 四 经营管理方面 问题思考2 新修订的 安全生产法 强化了政府监管的措施 加重了对责任单位和责任人的责任追究 港口危险货物安全管理规定 明确了从事危险货物港口作业的经营人获得港口经营许可证及其附证的相关条件 修订中应当根据新的要求 结合 港口危险货物安全管理规定 和实际管理中的需要 增加危险货物经营许可的相关条款 以提供上位法支撑 32 四 经营管理方面 面临问题3 适应行业监管新需求 完善对港口经营的事中事后监管手段 33 四 经营管理方面 问题思考3 根据交通运输部 水路运输市场信用信息管理办法 试行 应增加信用管理等内容 完善港口经营的事中事后监管手段 修订中考虑增加港口经营的退出机制 以及港口经营人若有违法违规行为列入信用管理黑名单 等规定 强化违法失信的惩戒力度 为信用管理提供法律支撑 34 五 安全监管方面 面临问题 现行相关规定不能有效厘清港口安全生产监督管理各部门的职责边界 35 五 安全监管方面 问题思考 安全生产法 第九条 港口法 第四章及 危险化学品安全管理条例 第六条 第十二条对港口安全生产监管职责做了规定 港口的安全生产涉及港口行政管理部门 海事管理机构 安监部门 公安消防部门 水利部门等多个部门管理 前述法律法规没有针对港口的生产 经营 储存等不同类型的安全生产行为的监管做主要监管责任与次要监管责任的界定 对于存在多个部门职责交叉的监管事项 应尽可能地在 港口法 中将有关方的职责进一步界定清楚 以便有法可依 执法有据 36 六 环保监管方面 面临问题 为了港口的可持续发展 港口法 中需要增加港口绿色循环低碳发展方面的规定 37 六 环保监管方面 问题分析 按照创新 协调 绿色 开放 共享的发展理念 以及 环保法 大气污染防治法 等要求 结合交通运输业节能减排 低碳绿色的发展实际 需要在修订中增加关于环保及监管方面的规定 对港口规划 建设 经营 安全生产中负有环保义务和监管责任的各主体予以明确 上升到法律层面予以固化 38 七 行政管理体制方面 面临问题 港口行政管理体制需要与港口资源整合的实际 行政职能事业单位改革的形势相适应 为管理主体资格提供法律依据 39 七 管理体制方面 问题思考 港口行政资源的整合 有些是在省内整合为跨行政区域的港口行政管理部门 有些是设立跨行政区域的港口行政管理协调机构 形成省 市多个港口行政管理部门共同管理港口的体制 中央编办 交通运输部地方交通运输行业承担行政职能事业单位改革有关问题的意见 要将事业单位承担的路政管理 道路运输管理 港航海事管理等职能中有关行政许可 行政裁决等行政职权 划归交通运输主管部门 行政职能划归交通运输主管部门后 要尽可能整合现有内设机构的职能 综合设置内设机构 确需单独设置内设机构的 要相应减少事业单位数量 确保增减相抵后同一级别的机构数量不增加 力争有所减少 照此执行 以后可能就没有专门的港口行政管理部门 如港航管理局等 取而代之的是交通运输厅 交通运输局作为港口行政管理部门 需要在法律层面和操作层面理顺体制 40 八 法律责任方面 面临问题1 法律责任的设定与当前经济水平和港口管理诉求不能契合 对违法行为难以及时有效遏止 41 八 法律责任方面 问题思考1 设定行政处罚幅度时主要依据效益原则 即在追究行为人的法律责任时 应当进行成本效益分析 讲求法律责任的效益 法律责任的效益要与违法或违约行为造成的损害大体相等 使避免处罚的愿望强于冒险违法或违约的愿望 否则 不能有效遏止违法行为人的违法行为 致使设定法律责任的目的不能充分实现 港口法 中关于行政处罚的罚款额度是基于13年前的经济水平制定的 相对于现在的经济水平 处罚额度过低 对行政相对人而言行政处罚所设定的罚款额度已不具备足够的威慑力 需要考虑对该部分内容进行适当修订 42 八 法律责任方面