对经济不发达地区农村合作金融组织制度创新的思考(.doc

对经济不发达地区农村合作金融组织制度创新的思考作者简介：徐璋勇（1964），男，西安市人，西北大学中国西部经济发展研究中心研究员，西北大学经济管理学院教授、博士研究生；李忠民（1967），男，河南洛阳人，陕西师范大学国际商学院教授、博士。* 本文是教育部人文社科基地重大项目“西部经济增长与区域劳动分工及制度因素分析”（编号02JAZJD790024）的中期研究成果之一。在调查中得到了人民银行西安分行及其下属各中心城市支行有关部门的大力支持，在此一并表示谢意。 以西北地区为例的分析 徐璋勇 李忠民内容提要：在经济不发达地区，农村合作金融组织已经成为向“三农”提供金融服务的主体。然而，通过我们在西北地区的实地调查，发现经济不发达地区农村合作金融组织，无论在法人治理结构、还是在行业管理体制及经营风险补偿等方面都存在着许多限制其健康发展的问题，这些问题的解决有赖于农村合作金融组织制度的创新。基于此，本文提出的创新思路是：在法人治理结构上采取“动态”的股份合作制；在经营上实行合作金融与商业金融相结合的混合经营制；在行业管理上实行省级信用联社县（市）级信用社的两级法人体制；并从理论上对这一创新模式进行了分析。关键词：农村合作金融；制度创新；股份合作制；金融监管；一、经济不发达地区农村合作金融组织运行中存在的主要问题国有商业银行从农村市场的战略收缩，使农村合作金融成为经济不发达地区为“三农”提供金融服务的主体。然而，通过笔者对陕西及宁夏等省区部分县（地）级市农村合作金融组织运行的调查，发现经济不发达地区的农村合作金融组织存在着许多严重制约其发展的问题。首先、在法人治理结构方面存在的问题。突出表现在：（1）法人治理结构不完善。目前农村信用社组织是按照经典合作制的原则进行架构的，每个信用社（或联社）都设立有社员代表大会、理事会和监事会；信用社（或联社）的最高权力机构是社员代表大会，实行一人一票制，社员与信用社（或联社）风险共担、利益共享；信用社（或联社）实行理事会领导下的主任负责制。从理论上讲，目前的信用社法人治理结构是完整的。但在现实运行中，却不尽然。一是法人自治形式表面化，虽然设置了理事会、监事会和社员代表大会，但在实际操作中，往往是法人代表“一言堂”，没有民主管理的实质内容，社员代表大会只不过充当陪衬而已；二是法人自治职能弱化，特别是监事会几乎是空置，没有起到对理事会经营决策和行为进行监督的作用。（2）合作制名存实亡，“内部人控制”现象严重。从信用社的性质和成立的初衷来看，其体现的应该是自愿性、互助性、民主管理和非盈利性。但我国的信用社自产生时就主要是依靠行政力量强制撮合的，很难体现自愿性的原则，名义上信用社为入股社员所有，但由于入股社员股本非常低，而且高度分散，社员普遍存在一种“搭便车”心理，事实上也很少有社员真正关心信用社的发展。如宁夏银川市永固乡信用社社员股每股仅200元，而职工股为每股5000元；青铜峡市信用联社规定社员股可以退，但职工股不能退，这样就将信用社职工利益和信用社经营状况紧紧的捆绑在一起，信用社职工比社员更关心信用社的经营状况，因为这直接关系到其工资、奖金的发放及其职业的稳定。而社员由于每股只有200元（有的地方更低），难以使社员真正关心信用社的发展。这样信用社不可避免的成为职工的信用社，“内部人控制”现象就不可避免。其次、在行业管理体制方面也存在着诸多困境。由于各地区情况的不同，西北地区信用社在行业管理上主要有三种模式：一是区县乡三级法人模式（也称为宁夏模式）；二是地级市县乡三级法人模式（也称为陕西咸阳模式）；三是其他地区实行的县乡二级法人模式等。但不同的模式却存在着一些共同的问题，表现在：（1）乡镇一级信用社作为法人存在的困境。一是尽管乡镇一级信用社是法人，但法人治理结构不完善，“三会”制度在乡镇信用社并未真正建立，人员的任免及大额贷款的发放均由县联社决定；二是由于单个信用社经营规模小，信用社自有资金实力单薄，抵御风险能力较弱；三是一般信用社仅有4-5名职工，按合作制规范要求的理事会、监事会、主任分设均难以健全，也难以进行规范化管理；四是在经营核算方面，一个法人机构“麻雀虽小，五脏俱全”，相应增加了各项费用开支，加大了信用社的经营成本，增加了信用社的亏损面和亏损额。（2）缺少省级信用合作行业协会产生的问题。一是不便监管者进行监管。在缺少省级行业管理组织的情况下，无论是原来承担监管职能的人民银行，还是新成立的银监会以及信用社试点改革过程中将要承担监管职能的省级有关机构，面对数目众多的信用社（仅陕西省就有基层农村信用社1533个），实施监管的成本无疑很高。二是降低了农村信用社的自我保护能力。特别是对于西部经济欠发达地区而言，缺乏省级行业管理组织，使得信用社缺乏归属感，用基层信用社职工的话说，就是“信用社好像没娘的孩子”，难以获得与其他金融机构同样的国民待遇，其利益时常受到侵犯。信用社在19941997年从事保值储蓄应贴补的利息长时间得不到补偿就是最为典型的例子。三是使区域间和区域内资金调剂和融通受阻。由于缺少省级行业管理组织，使区域内和区域间的资金融通和结算受阻，这严重影响到农村信用社在金融机构中的竞争力，特别是在加入WTO以后，随着国外金融机构的进入，形势将变得更为严峻。四是降低了农村信用社的抗风险能力。由于农业是弱质产业，风险相对较高，特别是对于自然条件较差的西北地区而言，这一特征就更为明显，仅依靠县一级信用社所拥有的资金规模，显然力不从心。五是制约了农村信用社在西北地区“三农”发展中作用的发挥。由于西北地区经济发展落后，强有力的金融支持就显得十分重要。而农村信用社作为向“三农”提供金融服务的主力，它的发展需要来自于政府的政策扶持。由于缺少省级行业管理组织，必然会影响到信用社作为一个利益集团游说政府制度供给的能力，降低其对西北地区经济发展的作用。最后、在经营风险方面存在着“大风险”和“小补偿机制”的非对称格局。农村信用社主要是面向“三农”服务的，由于农业是弱质产业，农民是弱势群体，特别是种植业和养殖业中面临的自然灾害、瘟疫等不可抗力的影响，灾害一旦发生会造成毁灭性的后果，使农村信用社在经营过程中面临着比商业银行更大的风险，比如2003年在全国许多省区蔓延的禽流感，使养殖大户的正常经营受到影响，这无疑为养殖大户提供金融服务的信用社带来冲击。加之，目前我国农村信用社呆账准备金是按贷款余额的1.5%提取，采取的是“差额提取法”，即提取额=年末贷款余额1.5%上年末的呆账准备金。依据这种方法和比例提取的呆账准备金，对于因市场的脆弱性和不确定性产生的巨大风险来说，可以说是杯水车薪。由以上的分析可以看出，随着农村经济市场化程度的日益提高，农民和乡村中小企业对金融服务需求的日益增加，作为中国农村金融服务的主体，合作金融要获得进一步的发展，必须实施一系列的组织制度创新。二、经济不发达地区农村合作金融组织制度创新的基本思路关于农村合作金融组织制度创新的方向，近几年理论界提出了多种主张，概括起来主要有：（1）建立规范化的合作经济模式；（2）一级法人制的合作银行模式；（3）农村商业银行模式；（4）多级法人的合作银行模式；（5）完全的股份制模式等。在上述各种主张中，有的在现有的金融制度安排下根本无法实施（如第一种主张），有的则是长远目标（如第五种主张）；有的虽然可以行得通，但却不能解决现有农村合作金融存在的根本问题（如第四种主张）；有的虽然已经建立并开始实施（如第二、三种主张），但这些组织形式也仅适合于农业商品化、产业化程度较高的经济发达地区1。因此对于经济不发达地区而言，农村合作金融组织形式改革要进行自己的制度创新。 通过在西北地区的调研，笔者认为经济不发达地区农村合作金融组织制度创新的基本框架可概括为三个方面：（1）法人治理结构上采取“动态”的股份合作制；（2）经营上实行合作金融与商业金融相结合的混合经营；（3）行业管理上实行省级联社县（市）级信用社的两级法人制。所谓“动态”的股份合作制，包含两层含义：一是指经济不发达地区农村合作金融组织应该实现由目前的互助合作制向股份合作制转变，即实行股份合作制式的现代企业制度；二是指这种股份合作制在权力构成及其分配上，应该进行动态发展，即由以合作制为基础的股份合作制逐步向以股份制为基础的股份合作制发展，并最终实行完全的股份制。但须特别强调的是，这一动态发展过程及速度必须在尊重参与者意愿的基础上进行，不可由政府强行推进。所谓混合经营主要是针对农村合作金融组织服务目标的一种定位，即建立的股份合作制不仅为社员提供服务，同时也为非社员提供服务；其中为社员提供的服务充分体现资金合作制的特点，包括金融服务的优先、贷款利率的优惠等方面；为非社员提供的服务则体现为商业性原则，遵循市场交易规则（见图1）。所谓行业管理上的两级法人制， 就是实行省（区）县（市）两级信用社独立法人制度，即将目前现存的乡镇一级信用社法人撤并，转变为县（市）信用社的分支机构。在此基础上，由各县（市）信用社入股组建省级联社，从而形成如图2的行业管理体系。在该体系中，各机构的职能定位如下：农村信用社（股份合作制） 内部交易（合作性） 市场交易（商业性）社员4社员3社员2社员1非社员4非社员3非社员2非社员1 图1 农村信用社经营模式示意图1、乡镇信用分社。作为县（市）级信用社的分支机构，没有独立的法人资格，其业务的开展以县（市）级信用社的名义展开，并接受县（市）信用社的授权。具体业务范围可界定为：（1）吸收存款，充当县（市）信用社的储蓄所职能；（2）发放在县（市）信用社授权范围和额度内的小额贷款；（3）收集农户信息，充当县（市）信用社信息调研员的角色；（4）对该乡镇区域内农户的资金申请进行初审。对于超出其授权范围和额度的资金贷款业务，经过初审以后上报县（市）信用社进行贷款决策。从此意义上讲，乡镇信用分社起着商业银行信贷部的职能。值得指出的是，乡镇信用分社并不是逢乡镇必设，而要根据乡镇规模、服务半径大小、业务量的多少有选择的设立，以便节约经营成本。省级信用联社 （独立法人）县市信用社1（独立法人）县市信用社3 （独立法人）县市信用社2 （独立法人）乡镇信用分社3（非独立法人）乡镇信用分社2（非独立法人）乡镇信用分社1（非独立法人） 图2 农村信用社行业管理示意图2、县（市）信用社。这是该体系中唯一具有法人地位的经营性金融机构，可以从事中央银行和银监会允许的所有金融业务活动，从业务范围上与商业银行并无多大差异，只是其服务对象在第一阶段主要以“三农”为主，包括吸收辖区内存款、发放与“三农”有关的贷款以及为社员及非社员提供各种结算业务。对于某些城郊经济比较发达，个体工商户及其业务较多的县（市），可以建立完全股份化的农村商业银行，其中股份可以吸收职工股、社会法人股及社会自然人股，完全按照商业化运作，独立核算、自负盈亏、自担风险、按股分红。3、省级信用联社。作为一级独立法人，但不从事具体的存放款金融业务，其职能主要是“管理、指导、协调、服务”。具体讲就是根据中央银行及银监会的有关金融政策，制定统一的信用社管理制度、特别是信用社的风险管理制度，内控制度等；对于信用社的业务经营、财务活动、劳动用工和社会保障及内部管理等进行指导和稽核；检查处理案件，组织指导安全保卫工作；组织职工的培训教育，协调与有关方面的关系，维护信用社的合法权益；综合会计报表，并按银监会的监管要求进行上报。服务职能主要体现在组织区域内信用社之间的资金调剂，并为其融通资金，办理区域内信用联社或信用社之间的资金结算；组织现金供应和回笼，提供各种信息咨询服务等。三、经济不发达地区农村合作金融组织制度创新的依据笔者之所以提出组织结构上的动态股份合作制、经营上的混合经营制以及行业管理上的两级法人制，主要是基于如下考虑：1、经济不发达地区农村经济和金融发展需要合作金融这种制度安排。众所周知，作为一种制度安排，合作金融并不源于单纯的融资需求，而是来自在正规资金市场（如银行信贷、发行证券）上受到差别待遇的中小经济个体以利他（互助）换取利己（融资）的现实可能性，其根源是交易意识和降低交易成本的动机2。因此，可以说只要经济生活中存在中小经济个体（农户和个体经济户）的融资需求，而且这种融资需求在信贷市场上存在着差别待遇，合作金融制度就有存在的必要。显然，西北地区农村经济运行的结构特征需要合作金融这种组织形式的存在。首先，以分散的个体农户为主的农村经济主体结构，使得合作金融的存在成为迫切需要。目前西北地区农村经济主体依然是个体农户，其融资需求表现为“小、急、多”的特点，即单笔融资量小（小额信贷），资金需要急（由于农牧业生产的季节性决定），借贷次数多，这种融资特点使得个体农户由于没有可以抵押的资产而难以从商业银行获得贷款；同时由于贷款的成本较高，商业银行出于收益的考虑也不愿向个体农户发放贷款。在此背景下，不以盈利最大化为目标的合作金融组织的存在就成为必然。其次，以农牧业为主的农村经济结构使得合作金融的存在成为必要。在西北地区的农村经济结构中，农牧业生产占有相当大的份额。而农牧业的产业特性（以动植物为加工对象）使得农牧业具有弱质产业的一切特点(风险大、周期长)；加之，西北地区相对恶劣的自然环境条件，使得农牧业的弱质产业特征表现得更为突出，这使得国有商业银行出于利润与风险的考虑，对农牧业生产的资金投放比例在不断降低，从而使得建立与发展农村合作金融组织具有更强的迫切性。2、经典合作制在经济不发达地区的现实不可操作性使得必须对其进行一定的制度创新。首先，经典合作制的基本原则之一是实行“一人一票制”，只有这样才可以避免“资本控制信用社”，并实现真正的民主管理。但是必须看到，这种“一人一票制”是建立在西方悠久的民主传统基础上的，入社社员的基本素质普遍较高，且对合作社的持股相对平均。而在我国经济不发达地区，“一人一票制”的运行条件并不完全具备。一是从主观上讲，农民素质普遍较低，维权意识不强。以西北地区为例，总人口中文盲半文盲占到了15岁以上人口的13.3 %，文盲半文盲几乎都在农村地区。这种文化素质结构使得信用社的社员并不重视其自身的权力，以前入股是由于政府强制而不得已的行为，而现在入股更多的是为了获得信用社的服务；因此，从主观上对权力并不重视，认为“信用社如何经营，如何决策是信用社的事，与己无关”。二是从客观上讲，缺乏“一人一票制”实行的制度条件。因为农村信用社体制的几度变迁使得农民从来不认为信用社是自己的互助合作金融组织，而当作政府或国家银行的某类附属机构；加之，信用社产权的模糊不清及地方政府的干预，谁权大谁说了算，使得信用社的民主管理流于形式。三是在目前的会计及管理制度框架下，全体社员行使监督权来监督信用社的成本过高，社员不愿意为自己区区一、二百元股金花功夫监督，从而使“一人一票制”的原则实际上演化成了信用社职工说了算的内部人控制。其次，经典合作制的股权结构带有封闭性特点，这对于扩展信用社的资本金形成严重制约。农村信用社作为一种金融机构，虽然其金融业务的经营范围没有商业银行广，单笔信贷风险没有商业银行大，但总的风险比率与一般的商业银行并无太大的差异。因此，对其资本金及风险控制的要求与一般商业银行基本相同。而我国信用社存在的普遍问题是资本金短缺，金融风险较高，这种情况在西北地区更为严重。因此，对现有信用社增资扩股，提高资本金比率就成为当务之急。但如果按照经典合作制的原则，入股仅限于社员，限制股本利息的分配，对股金只派正常的股息而不分红，显然难以吸收到社会资金，对提高信用社的资本金比率极为不利。因此，经济不发达地区农村合作金融组织模式的构建必须在经典合作制的基础上，进行组织制度创新。3、股份合作制是经济不发达地区农村合作金融组织制度创新的最佳选择。之所以如此，其理由在于：股份合作制作为一种独立的企业制度，既坚持了合作制的基本原则，又吸收了现代股份制的长处，既是对经典合作制的创新与发展，又是对股份制的借鉴与吸收。它具有如下的基本特征：一是开放性特征。股份合作制允许股东（社员）的多样性，既有社员入股，职工入股，也有社会法人入股和自然人股，从而形成企业股权的多元化，既有助于实现信用社的增资扩股，同时也有利于形成相互制约、合理的法人治理结构。二是“四双制”特征。具体表现为：（1）实行双股制，即股东有参加资金互助的股东和参加盈利的股东两部分构成，而这两部分股东的构成比例可以随着经济的发展而进行调整，从而具有较好的适应性；（2）实行双权制，即参加信用社的职工股东实行一人一票制，而参加盈利的股东实行一股一票制；（3）实行资金营运双向制，即在经营目标上，既能满足参加资金互助性股东对小额信贷的融资要求，也能满足向企事业单位等市场主体投放资金，扩大信贷投放领域，牟取利润最大化的要求；不同的是，在以合作制为基础的股份合作制中，盈利最大化为经营的次要目标；而在以股份制为基础的股份合作制中，盈利最大化上升为经营的首要目标。（4）实行盈利分配的双益制，即对纯盈利的分配，一方面留足公积金、公益金等公共积累，以壮大企业实力；另一方面按照股金比例分配红利，以保证入股者的经济利益，调动其参与决策、监督的积极性。三是股权结构及由此产生的责权利的非均衡性。由于存在职工股、社员股、社会法人股及自然人股，各种比例的持股并不均衡，表决权大小不一，权力、责任、风险也就相应不等，从而使其比经典合作制更有效率。可见，股份合作制将股份制和合作制的特点相结合，既保持了合作制的民主管理、提取公共积累及为社员服务的基本内涵，又考虑了投资人利益的优点，产权明晰，主体确定，权责分明，具有自我约束，同时可以吸引社会各界入股的积极性。因此，以股份合作制取代现行名义上的合作制，追求一定的盈利和为社员服务并举是经济不发达地区农村合作金融发展的可行选择。4、以合作制为基础的股份合作制存在的制度缺陷使得其必须不断地进行动态演进，并向以股份制为基础的股份合作制发展。以合作制为基础的股份合作制作为一种制度创新，但也并不是完美无缺的。突出表现在以下两个方面：一是难以对职工形成长期有效的产权激励。因为在以合作制为基础的股份合作制企业中，职工入股是职工在信用社就业的前提条件，除非信用社的盈余分配对职工有更大的吸引力，否则，根据“一人一票”的原则可能导致职工入股的相对平均化，从而产生职工经营中的偷懒及“搭便车”行为。如果提高经营者的持股门槛，虽然强化了对经营者的产权激励，但一般职工可能会更希望经营者的努力，从而产生激励动力减弱的现象。二是“一人一票”的表决方式弱化了对经营者的激励，形成经营者决策权与利益、风险和责任的不对称。因为在以合作制为基础的股份合作制中，一般规定经营者的持股和持股量要高于一般职工，但“一人一票”的表决方式使得经营者的表决权与一般职工相同，经营者出于其利益考虑而采取的有助于企业发展的决策可能会与职工出于短期利益考虑的选择相矛盾，从而产生了经营者决策权与利益、风险及责任的不对称。正因为如此，以合作制为基础的股份合作制并不是经济不发达地区农村合作金融组织创新的最优选择，但却是现实制约因素下的一种理性选择。为此，股份合作制的发展应该逐步缩小合作制的比重，而增加股份制的份额，并最终被完全的股份制代替。5、信用社的性质、功能定位及自身发展内在要求其在经营上必须实行合作金融与商业金融相结合的混合经营制。首先，县（市）信用社作为一级具有合作性质的信用社法人，为社员提供服务是其基本要求，其中理所当然的包括为社员提供融资的优先、便利、以及价格上的优惠，这也是社员加入信用社的主要目的。由于这种交易是信用社社员与信用社之间的内部交易，因此，这种交易的性质属于内部市场交易。其次，由于目前国有商业银行从广大农村领域的战略收缩，使得农村信用社成为向三农提供金融服务的主体。因此，在服务对象上，除了服务于社员之外，也应该为非社员提供一定的服务。 由于这种交易是信用社与非社员之间的交易，因此，交易行为必须遵循市场交易规则，即在服务的价格上与社员有所差异。最后，从国外信用社的发展与演变来看，合作金融的服务范围和对象也在不断的扩展，经典合作制不以营利为目的的基本原则也在发生改变3，因为合作金融要获得发展，首先必须生存下来，这就要求其自身具有一定的积累与发展能力。因此，一定范围内商业金融活动的存在是非常有益的。这也说明，在信用社的经营中，合作金融与商业金融不仅具有相结合的内在要求，而且具有相结合的现实可行性。6、撤并乡镇信用社法人，构建省级联社县（市）级信用社的行业管理体制是经济不发达地区农村合作金融行业管理的现实选择。首先，信用社的现实运行表明乡镇信用社作为一级独立法人存在着一系列弊端。一是信用社按乡镇行政区划进行设置，使得每个信用社只能从本辖区的社员筹集入股资金，限制了信用社资金来源在地理分布上的广阔性，使信用社的资本金少，抗风险能力低。如我们重点调查的银川市农村信用联社，2002年平均每个信用社的资本金只有41.93万元，青铜峡市农村信用联社所属的信用社，平均资本金只有63.04万元。在这种资本结构下，信用社难以实现规模经营。二是县（市）级联社和乡镇信用社两级法人的存在，使得两级法人之间存在着利益上的矛盾。因为现有的县（市）联社既行使管理、协调的职能，又经营具体的金融业务，与乡镇信用社存在着争存款、争客户的问题，在个别地方还存在着县（市）联社抽调基层信用社资金的情况；加之，县（市）联社是由各乡镇信用社入股构成的，因而各乡镇信用社是县（市）联社的股东，从权力结构上讲，各乡镇信用社应该行使对县（市）联社的管理权。显然，由县（市）联社对乡镇信用社行使管理权缺乏理论上的依据。三是在目前的税收体制下，产生了对信用社的抽血现象。由于乡镇信用社作为一级独立法人就是一个独立的纳税主体，每个信用社必须缴纳5%的营业税以及根据其营业额的不同缴纳从18%到33%不等的所得税，即不管信用社是盈是亏，也不论有无风险，各乡镇信用社均要缴纳营业税，这显然不利于信用社的发展。而撤销乡镇信用社法人，建立县（市）一级法人，可以从税收上使信用社得以休养生息，这对具有较大亏损面的西北地区信用社来说十分重要。其次，为了便于行业管理，必须设立省级信用联社。目前，关于农村信用社的行业管理问题，已日益受到理论界的关注，同时实际部门对此的呼声也很高，之所以