旅游行政管理讲义1.doc

旅游行政管理讲义第一章绪论第一节旅游行政管理概述一、管理的内涵与特征(一)管理的内涵作为人类的一项活动，管理广泛地存在于现实社会生活之中。凡是两人以上组成、具有一定活动目的的集体都离不开管理，大至国家、军队，小至企业、医院、学校，乃至班级无不如此，所以有人认为管理是人类最重要的社会活动之一。虽然人类出现群体组织以后，管理便已随之产生。但是，在人类社会发展早期，管理并未从理论上得到总结与系统阐述。进入资本主义社会以后，尤其是在19世纪末20世纪初，科学技术的飞速发展与生产规模的急剧扩大，为现代管理理论的诞生奠定了基础。美国泰罗管理思想的出现，标志着现代管理理论的诞生。现代管理理论的创始人之一，法国实业家法约尔认为，管理是任何人类组织(不论是家庭、企业或政府)的一种活动，这种活动由计划、组织、指挥、协调和控制等五个要素组成。法约尔的这个解释成为管理涵义界定的基本内容。1978年，诺贝尔经济学奖获得者、美国管理学家西蒙，提出“管理即制定决策”的著名论断。美国著名管理学家孔茨和韦里克认为，管理就是设计并保持一种良好环境，以使人们在群体中高效地完成既定目标的过程。我国学者芮明杰认为，管理是对组织的资源进行有效整合以达成组织既定目标与责任的动态创造性活动，而管理的核心在于对现实资源的有效整合。从字面上理解，管理含有“管辖”、“处理”、“管人”、“理事”等意味，即对一定范围的人员及事务进行安排和处理。然而，中外学者从不同角度，对管理做过不同的解释，以致管理的定义和内涵众说纷纭。尽管不同学者对于管理定义解释不一，但是，管理作为人类社会特有的一项活动具有相应的管理职能，即管理者或管理机构所具有的作用或功能。管理职能也可视为管理过程中的要素或步骤。一般而言，管理具有计划、组织、领导和控制等四项基本职能。1计划计划是一个组织为了实现特定目标，根据现存的客观条件，科学地预计和判定未来的行动方案，主要包括确定目标和决定如何达到目标两项内容。计划能够保证和促使管理人员进行有效的管理活动。2组织管理者制订出切实可行的计划之后，必须组织所需人力和其他资源贯彻实施既定计划。组织包括两层含义，一是静态的，二是动态的，前者是指组织形态；后者是指组织工作。组织职能的内容包括组织设计、职务分析、组织规划与授权免职等。3领导领导是指导和督促下属完成任务的管理职能，即带领和指挥组织中的所有人员齐心协力地执行组织的行动计划，实现组织的既定目标。这可以说是管理者的重要职能，包括激励、协调、指挥、指导等方面内容。4控制控制是将完成计划的情况与计划目标进行对照，然后采取措施纠正计划的执行偏差，确保计划目标实现。管理者在制订计划，组织安排后，必须经常检查计划的执行情况，确定能否在规定时间内达到预期目标。控制目的在于促使组织的各项活动与组织目标保持一致，通过建立及时和有效的控制系统，保证计划的顺利执行。在管理活动过程中，计划、组织、领导和控制之间，并无严格的先后次序，四项职能交叠进行，是相互联系、相互影响、互为条件、共同作用的。(二)管理的特征管理活动与人类社会的政治、经济、科学和教育等其他活动不同，具有自身的鲜明特征。管理的特征主要表现在以下方面：l动态性作为一种社会活动，管理总是在特定组织、特定时空下发生发展直至结束。从时间看，管理属于动态过程，需在变动环境下的组织中持续进行。此外，由于各个组织的客观环境、组织目标与具体行业存在差异，所以其中的资源配置有所不同。这种差异本身表现出动态性。2科学性人们在管理活动中经过无数的失败和成功，从实践中收集、归纳、检测和分析各种数据，不断做出假设验证，进而总结出一系列反映管理活动的客观规律，逐步形成管理理论和管理方法。同时，人们通过利用这些理论和方法指导管理实践活动，并且根据实践结果检验理论和方法是否有效，从而丰富科学管理的理论和方法。3艺术性由于管理对象所处的历史背景、行业环境、资源条件和产出要求各不相同，所以对于每个管理对象没有完全相同的管理模式，这就导致管理主体的技巧发挥与管理成效之间存在着直接联系。管理主体对于管理技巧的运用与发挥，便体现出管理主体在操作管理中的艺术性。此外，在实现资源有效配置与履行责任的过程中，可供选择的管理手段和操作方式多种多样，因而选择一种或几种合适的管理方式用于管理实践，同样可表现出管理主体运用技能的艺术性。4创造性在开展管理活动过程中，组织环境和资源配置始终发生着复杂变化。为了实现既定目标和履行责任，必须充分发挥全体从业人员的聪明才智，勇于和善于将管理理论创造性地运用到具体实践中去，针对各种对象采用不同的管理手段与处置方法。因此，管理是一种动态性的创新活动。5系统性从系统论的观点看，管理是一个开放系统，其中任何要素都是一个特定系统。在管理这个复杂的大系统内，每个要素都与其他相关系统存在着输入与输出关系，而不是完全孤立的。根据管理整体的目标要求，各种要素在本系统内相互联系，并按一定的结构组合，且在自身内部构成不同层次的大小系统。这些大小系统之间不仅具有输入与输出关系，而且彼此相互作用，共同促进管理这个大系统不断地更新发展。二、行政管理的内涵与特征(一)行政管理的内涵从字义上，行政就是行使政权，管理社会公共事务，包括人口、教育、就业、交通、治安、保险、福利、环境卫生等。就主体而言，管理社会公共事务的主体包括社会公共管理组织(如政府和学校)，同样包括私营组织。在我国古代，“行政”一词即已有之。史记周本纪载到：“成王少，周初定天下，周公恐诸候逆反，周公乃摄行政当国。”在左传中，则有“行其政事，行其政令”的记载。在国外，2000多年前的古希腊思想家亚里士多德所撰著的政治学曾经提到“行政”一词，并且认为，一切政体含有两个要素，即议事机能、行政机能和审判机能，同时还对行政机能的司职和机构设置进行论述，这反映出人类社会早期有关行政的思想认识。作为一门独立学科，行政管理学产生于19世纪末20世纪初的西方社会，是现代社会发展进步的产物。1887年，美国普林斯顿大学校长威尔逊在哥伦比亚大学政治学季刊上，发表行政学之研究一文，这篇文章成为行政学发端的标志，威尔逊本人便被认为是行政学的创始人。在我国现阶段，社会公共事务通常是由各级政府运用国家权力进行管理。因此，人们习惯于将行政管理等同于政府管理。现代西方国家一般称呼行政管理为Public Administration，是指一切营利的、非营利的社会公共组织或私营机构，对于社会公众事务实施管理，即公共行政或公共管理。(二)行政管理的特征行政管理是行使政权，管理社会公共事务，即各级政府运用国家权力有效管理社会公共事务的过程。行政管理与其他管理相比，具有自身的某些特征：l政治性从主体看，行政管理具有鲜明的政治性。在我国现阶段，管理社会公共事务的主体是各级政府。政府作为国家机器的重要部分，必然维护国家的政治统治，维护国家的安全和利益。政府行为既然代表国家意志，反映统治阶级的利益，就不可避免地具有政治性。2强制性从手段看，行政管理是政府运用国家权力管理社会公共事务的过程，因而行政管理活动具有明显的强制性。政府发布的各种命令、政策、措施等必须依法强制执行，任何组织或个人都不得抵制和违背，否则就要受到国家法律的制裁。3法制性从依据看，若要有效地运用国家权力管理社会公共事务，便须通过科学立法与严格执法。世界各国的实践表明，现代行政管理最显著的特征就是依法办事，以使法律成为处理各种社会关系的基本准则。4服务性从对象看，行政管理是对社会公共事务实施管理，最终目标是为全体社会公众服务。由于社会公共事务庞然复杂、具体多变，并与每个公民工作和日常生活密切相关，所以行政管理需要通过处理各种与广大群众切身利益密切相关的具体事务，即为社会公众服务，实现国家的行政职能。三、旅游行政管理的定义、内涵与特征(一)旅游行政管理定义根据行政管理理论，结合旅游和旅游业的特点，旅游行政管理可定义为：国家各级旅游行政管理部门依据国家有关法规和方针政策，遵循旅游业的发展规律，对国家或地区的旅游业进行宏观管理和综合协调的活动过程。由于不同国家或地区之间政治制度、管理体制和旅游发展的情况不同，旅游行政管理的体制、内涵和功能也存在着很大差异。因此，一个国家或地区必须依据实际情况，选择适合本国或本地旅游业发展的旅游行政管理体制。(二)旅游行政管理内涵旅游行政管理是政府实施行政管理的重要组成部分，主要包括以下内涵：1旅游行政管理主体与旅游行政管理客体旅游行政管理主体，是经同级人民政府和人民代表大会正式授权，作为各级人民政府的施政代表和行政部门，行使政府管理协调旅游业各项活动的职能机构。旅游行政管理客体，不仅是指当地原有旅游系统内的直属部门、企业单位，还包括有社会上为旅游者直接或间接提供产品或服务的行业、部门、企业、单位，即从旅游系统拓展到与旅游相关的各个行业。旅游行政管理主体和旅游行政管理客体两者之间是主体运用相关法律、法规、方针和政策，对客体进行制约、监督、协调及业务指导，提供信息和提供服务的关系，不是单纯的上下级行政隶属关系或领导与被领导的行政关系，也不属于经济、财务、人事控制上的直接关系，两者之间没有必然的物质利益和经济联系。2旅游行政管理手段旅游行政管理手段，是指运用法规建立旅游业的行为规范，运用政策明确旅游业的发展方向，运用经济杠杆调节旅游企业的经营活动，运用信息为企业生产提供服务和指导。当然，在必要时也可使用行政命令等手段实行强制管理。3旅游行政管理目的旅游行政管理的目的是将旅游业的发展放在国家或地区社会、经济、环境与文化发展的总目标下，为国家或地区的社会、经济、环境、文化的长期发展谋求总体利益，达到旅游的社会效益、经济效益、环境效益和文化效益的有益结合。4旅游行政管理的性质任何国家或地区的旅游行政管理，都是特定社会制度在旅游业的特殊反映及具体运用。由于旅游活动超越国界、涉及不同的社会制度，所以旅游行政管理具有鲜明的政治性和阶级性。我国是一个发展中的国家，旅游行政管理必须维护国家和人民的利益，坚决反对和抵制不道德、不健康潮流的侵蚀和蔓延。(三)旅游行政管理特征除了具有一般行政管理的政治性、强制性、法制性和服务性等基本特征以外，旅游行政管理还有一些自身特点：l特殊性旅游行政管理是国家上层建筑和行政管理的重要内容，是国家或地区各级旅游行政管理部门依据国家法规和方针政策，代表各级政府对旅游业进行管理和有效监督，旨在指导旅游业朝着健康、稳定、有序的方向发展。因此，旅游行政管理具有特殊性。此外，旅游行政管理是以管理学、行政管理学和旅游学的基本理论相结合，在旅游行政管理实践中的具体应用。2权威性旅游行政管理既是制定、颁布和实施诸如旅行社条例导游人员管理条例等项国家旅游政策法规，又要运用国家法规和方针政策调整约束旅游行政管理行为与旅游企业经营行为的施政过程，因而具有权威性。3综合性旅游活动所包含的行、游、住、食、购、娱等六大要素，与国民经济各个部门密切关联。为了确保旅游经济顺利运作，旅游行政管理部门必须依据国家法规和方针政策，积极稳妥地处理好不同地区、部门和行业之间的相互关系，既要协调好与其他产业部门的相互关系，又要妥善处理旅游企业之间。例如旅行社、旅游饭店、旅游景区、旅游车船服务公司，以及旅游企业与旅游者之间的相互关系，还要依法保护旅游者的合法权益。因此，旅游行政管理工作的综合性强，需要协调多方关系。第二节游行政管理学的研究对象与内容一、研究对象任何一门学科都有决定自身内容、发展方向及其研究范围的，不同于其他学科的研究对象。旅游行政管理学的研究对象是旅游行政管理活动的行为、本质及其规律，或者说是研究和探索国家或地区的旅游行政管理机关，运用国家权力对整个旅游业开展有效管理活动的行为、本质及其规律。二、研究内容旅游行政管理学是行政管理学与旅游学互相交汇、融合与创新而产生的一门新兴的边缘学科，是一门应用性很强的发展学科。随着社会发展、科技进步与旅游业的迅速发展，旅游行政管理部门的工作职能、管辖范围、方法手段、机构设置等，都在不断地发生变化。旅游行政管理学的研究内容，也将随之发生变化，以便适应旅游业蓬勃发展的实际需要。旅游行政管理研究内容主要包括：(一)旅游行政环境凡对旅游行政系统发生作用并受旅游行政系统反作用所影响的因素和条件，均属旅游行政环境的范畴。研究旅游行政环境，目的在于揭示旅游行政环境与旅游行政管理活动之间的相互关系与相互作用，以使旅游行政管理适应所处的社会、政治、经济和文化环境。(二)旅游行政职能旅游行政职能是国家旅游行政机关在旅游行政管理活动中的职责履行与作用体现，主要涉及管理什么、如何管理及发挥作用的问题。旅游行政职能研究，就是探讨旅游行政管理的职能内容、手段转化，以及各项职能对于旅游活动和旅游业所发挥的调控作用。(三)旅游行政组织旅游行政组织完善与否，在旅游行政管理中占有重要地位，是影响旅游行政绩效的重要因素。旅游行政组织研究，主要涉及旅游行政的组织结构、有效组织的设计原则、职位设置、编制管理、组织变革及发展趋势等。研究旅游行政组织，对于我国旅游行政管理制度和机构改革具有十分重要的指导意义。(四)旅游行政决策旅游行政决策贯穿于旅游行政管理的整个过程，既是旅游行政管理的重要内容，又是旅游行政管理的基本功能。旅游行政管理学研究的内容之一就是研究旅游行政决策的影响因素、程序、方法、途径及其手段，以使旅游行政管理者在实践中做出科学、合理的决策。(五)旅游行政实施旅游行政实施是旅游行政管理的重要环节，是检验和修正旅游行政决策的实践标准。旅游行政实施效果，是评估旅游行政管理工作的客观依据。研究旅游行政实施，就是为了弄清旅游行政实施的影响因素、原则、步骤，以及旅游行政指挥、控制、沟通和协调在旅游行政管理中的具体运用。(六)旅游行政监督旅游行政监督就是促使各级旅游行政管理机构和工作人员的遵纪守法，履行职责，维护国家法规和方针政策的权威性，依法保护旅游企业和旅游者的合法权益。旅游行政监督研究，旨在确定监督依据、内容、类型和原则，进一步完善监督体系和监督机制，采取有效方式确保旅游行政管理顺利进行。(七)旅游行政绩效旅游行政管理的根本目的就是通过科学决策，严密有序地执行和高效地完成行政任务。改善旅游行政绩效是旅游行政管理的出发点，也是旅游行政管理的效果反映，还能体现旅游行政管理的新思维。旅游行政绩效研究，主要涉及评估原则、评估程序和评估方法等内容，着重确立旅游行政管理活动的科学标准。(八)旅游行政文化旅游行政管理，既是一种管理活动，又是一种文化现象。任何管理的形成均有特定的文化背景作为基础。实践证明：一种管理理论最终能否获得成功，并不取决于其选择的具体内容和方法，而是取决于这种内容和方法与特定的文化背景及其传统的耦合程度。旅游行政文化主要研究旅游行政文化的内涵、范畴、类型与功能及旅游行政责任、行政伦理和行政道德对于旅游行政管理的约束和影响。(九)旅游法规依法行政、依法治旅是现代旅游行政管理的显著特征。旅游法规是国家通过行政法规、地方法规、特区法规等确定性和规范性的形式表现出来的意志体现。旅游法规研究旅游法规的制定和实施，探讨借鉴国外旅游法治建设经验，并且结合我国旅游业的具体情况制定适应我国旅游业健康发展的、具有普遍指导意义的旅游法规。(十)旅游行政方法旅游行政方法是旅游行政管理活动的主体作用于客体的桥梁。在旅游行政管理中，一般包括行政、法律、经济、社会、心理，以及系统工程和现代自然科学的各种方法。旅游行政方法，是旅游行政管理技巧的运用基础。在旅游行政管理活动过程中，运用科学的合理方法，有助于提高旅游行政绩效，促进中国旅游业的持续发展。第三节旅游行政管理学的研究意义与方法一、研究意义旅游行政管理学是研究国家或地区旅游行政管理机关有效管理旅游业活动的本质和规律的科学。因此，认真学习和深入研究这门学科具有重要的现实意义，具体表现在以下方面：(一)学习和研究旅游行政管理学是我国旅游业大发展的客观要求，有助于把握旅游行政管理活动的本质和规律。(二)学习和研究旅游行政管理学有助于提高旅游行政管理人员的整体素质，培养和造就一支适应中国旅游业大发展的旅游行政管理队伍。(三)学习和研究旅游行政管理学有助于改善各级旅游行政管理机关的执政能力，实现我国旅游行政管理的科学化和法制化，提高旅游行政绩效。(四)学习和研究旅游行政管理学有助于建设结构合理、功能齐全、运转协调、灵活高效的旅游行政管理体系，进一步推动中国旅游业的迅速发展。二、研究方法认真学习和深入研究旅游行政管理学，洞察旅游行政管理现象，把握旅游行政活动的本质及其规律，需要运用各种科学的研究方法。(一)辩证唯物主义和历史唯物主义马克思主义的辩证唯物主义和历史唯物主义，是认识和理解旅游行政现象和旅游行政活动过程的指导思想。辩证法(二)理论联系实际旅游行政管理学的实践性强。因此，一方面要勤思多读，准确掌握基本原理及其方法，另一方面，要将理论知识与实践活动结合起来，通过实践检验理论。既要总结旅游行政管理实践中行之有效的经验和方法，又要运用旅游行政管理的科学理论指导具体实践活动，不断丰富和发展旅游行政管理的科学理论。理论联系实际是旅游行政管理学研究的基本方法，通常主要运用以下几种：1调查研究法旅游行政管理表现为大量具体的实践活动，个案性强。为此，只有经过调查研究，及时总结经验和升华理论，充分掌握旅游行政管理活动规律，才能指导旅游行政管理实践活动。2比较研究法有比较才有鉴别。不同的旅游行政管理理论和方法，适用于不同的旅游行政环境。只有通过对比分析，才能弄清是非短长，准确地掌握旅游行政管理规律。3案例分析法旅游行政案例是旅游行政管理活动的具体表现。对于典型案例的分析研究，不仅可以加深理解旅游行政管理的理论和方法，而且能够提高分析和解决问题的工作能力，切实提高旅游行政管理水平。4集体研究法管理人员的知识基础不尽相同，开展工作的地区有别，因而具有不同的心理特质和实践经验。积极开展不同地区、不同行业、不同部门的管理人员集体讨论，可以相互交流经验，集思广益，扬长避短，便于准确地把握旅游行政管理的本质及其规律。(三)系统研究系统研究方法就是采用系统论的观点学习、研究和分析旅游行政管理的活动和原理。作为一种理论、方法或手段，系统论要求在研究和解决旅游行政管理问题中采取整体、开放、反馈、分级等系统观念。有效开展旅游行政管理活动，同样需要全面、系统地研究影响旅游行政管理活动中的各种因素及其相互关系，以便形成旅游行政管理的基本理论和可行决策。总而言之，学习和研究旅游行政管理学，须以马克思主义的辩证唯物主义和历史唯物主义作为总的指导，同时综合运用各种方法，吸收和采用多科知识，从系统论的观点出发，联系实际，实事求是。这样才能真正掌握和发展旅游行政管理学，提高我国的旅游行政管理水平、在中国旅游业的大发展中做出贡献。三、旅游行政管理学与行政管理学的区别与联系旅游行政管理学是介于行政管理学与旅游管理学之间的一门新兴学科。(一)旅游行政管理学脱胎于行政管理学，在研究国家或地区政府如何管理旅游政务中，需要运用行政管理学的一般原理，因而带有行政管理学的印记。(二)旅游行政管理学研究旅游行政现象，跻身于旅游学科之中，所以必须遵循旅游行政活动的基本规律。然而，旅游行政管理学与行政管理学在研究对象与研究目的上的差别很大。前者研究国家或地区各级旅游行政管理机构如何运用行政手段管理旅游业，目的在于实现旅游行政管理的科学化、法制化和现代化，促进旅游业快速、稳定、健康发展；后者研究国家行政管理部门如何运用行政手段管理国家的行政事务。理解和掌握两者之间的联系与区别，可以更好地把握旅游行政活动的发展规律，同时结合旅游业的实际情况，灵活运用行政管理学的基本原理，实现旅游行政管理目标。第四节旅游行政管理的发展趋势进入21世纪以来，我国旅游行政管理的外部环境正在发生巨大变化：经济方面，世界经济全球化趋势不断加强；科技方面，信息技术日新月异、日渐普及；社会方面，“小政府、大社会，有限政府、无限服务”的先进理念深入人心。这些变化要求我国旅游行政管理机构积极适应，不断深化旅游行政管理体制改革，推动旅游行政管理的良性发展。同时，旅游行政管理机构对环境变化的这种适应，决定着我国旅游行政管理未来发展的方向和趋势。一、旅游行政环境国际化随着全球一体化步伐日益加速以及我国加入世贸组织(WTO)，旅游行政管理环境正在日益国际化。从目前和今后的情况来看，各国旅游行政管理的共同主题是追求旅游行政系统与旅游行政环境之间的和谐统一。因此，旅游行政环境不单纯是某个国家的问题，而是成为国际问题。诸如恐怖主义、地区冲突、海啸、地震、非典、禽流感等一系列问题，正在逐渐演变成为世界性的共同问题，并对世界旅游业产生巨大影响。防范和应付这些问题，迫切需要世界各国共同努力。此外。国际环境的任何变化都会对于游客流向、旅游收入、行政手段及其管理方法造成变化，从而影响旅游业的发展。因此，我国旅游行政管理只有深刻认识这种国际环境变化，采取积极应对措施，才能立足于世界旅游业的发展格局之中。二、旅游行政功能社会化旅游行政功能社会化是指政府将旅游行政管理范围中的部分社会服务职能让渡给社会中的其他营利性和非营利性组织履行。近代以来，随着社会环境变迁，人们对于政府功能的认识经过一个从18世纪末古典自由主义提出的“消极政府”，到20世纪30年代凯恩斯主义提出的“积极政府”，继而再到20世纪90年代新自由主义提出“有限政府”的发展过程。新自由主义者认为，政府和市场的作用是相互联系、各有所长、不可替代的。在实行市场经济的国家中，政府在宏观调控和服务社会的同时，需要充分发挥市场和社会的作用，限制自身微观管理职能。从我国目前的情况来看，国家与社会的关系正从高度一体化转向适度分离。由于市民社会兴起，社会的自主性、自组织程度都在不断增强，政府不再过多进行行政干预。另一方面，现实经验已经表明，政府对于某些公共物品及服务的生产和供给是不经济与低效的，需要引入竞争机制，实行市场化的经营管理，从而降低公共物品的成本，更好地满足社会公众需求。三、旅游行政组织综合化旅游行政组织综合化，是指政府在建立旅游行政组织中设法围绕有效管理的基本职能，打破原有条块分割的相互关系，重新整合与之相关的组织和人员成为一个综合性的旅游行政部门。进入21世纪，科技革命推动社会环境加速变化，政府管理的社会事务成倍增加。传统管理学所讲求的层级节制、组织分工的“韦伯科层制”，已不适应环境变化所带来的挑战，取而代之的将是如同托夫勒在未来的冲击一书中所说的“专题工作班子制”，即行政组织综合化。旅游行政组织综合化，一方面来源于政府对旅游行政管理职能发展的外在需要；另一方面，也是政府机构改革的内部要求。首先，从世界各国的发展趋势来看，今后政府将会更多地从事宏观调控和综合协调，而较少地介入一般社会事务管理。政府职能的这种趋势反映在旅游行政组织的设计上，就表现为旅游行政组织的综合化。由此，政府促使职能部门的工作重心从专业管理转移到综合协调上来。从组织形态上，综合化的旅游行政组织形态将由过去的锥形变为扁平形。在相对地削平科层制的内部等级界线以后，旅游行政组织综合化将会增强内部之间的沟通协调及灵活性，从而提高组织本身对于外部环境的适应能力。其次，旅游行政组织综合化不仅可以增强政府的宏观调控职能与综合协调功能，而且可以大幅减少旅游行政组织和人员的数量，以使我国政府机构改革走出“精简一一膨胀”的循环怪圈。因此，旅游行政组织综合化可以说是我国政府机构改革取得成效的重要途径。作为行政组织综合化的开端，我国在1998年国务院机构改革过程中，将原来的各个工业管理部门由“部”改为“局”，纳入国家经贸委统一管理，已经收到较好成效。北京、上海、杭州等地设置的旅游事业管理委员会，适应大旅游、大产业、大市场的发展，同样取得很好的效果。随着今后我国行政管理体制的改革与发展，综合化的旅游行政组织将会成为21世纪我国旅游行政组织的主要形式。四、旅游行政组织专业化旅游行政人员专业化，是指旅游行政管理人员，应当具备一定的专业知识与专业技能。由于旅游行政管理在旅游业的发展中起着主导作用，所以政府促进旅游业的发展，关键在于有效管理。但是，旅游行政的有效管理需要高素质的专业人才。从这个意义上说，旅游行政人员的专业化是旅游业发展的重要基础。此外，现代旅游行政管理已扩展到社会的许多领域，这些领域对于旅游行政管理人员的专业水平提出更高要求，并且需要旅游行政人员具有较高的专业知识与技能。目前，我国推行的公务员制度是实现行政人员专业化的良好开端。通过国家公务员录用考试与上岗培训，无疑将会极大地提高旅游行政管理队伍的知识化与专业化水平。然而，我国目前实行公务员制度的职位范围一般涉及主任科员以下，这不利于旅游行政人员整体专业化水平的提高。随着我国干部人事制度改革的深化及公务员制度的逐渐完善，我国旅游行政管理系统实行公务员制度的职位范围必将不断扩大，从而带动我国旅游行政管理人员专业化水平的大幅提高。从理论应用与现实发展来看，旅游行政人员专业化将会成为21世纪我国旅游行政管理发展的重要趋势。五、旅游行政过程公开化旅游行政过程公开化，是指旅游管理的行政信息、行政法规以及行政结果等旅游行政过程的公开透明。首先，旅游行政过程公开化是我国政治发展的内在要求。随着今后我国政治体制改革的逐步深入，政治民主化将会成为我国未来政治发展的必然趋势。作为政治体系的重要部分，旅游行政管理体制及其民主执政的发展趋势，必将要求旅游行政过程公开透明。此外，随着国家与社会关系的适度分离，公民自主和独立性的提高，作为社会主体的民众也将要求对于旅游行政管理行为过程具有更多的知情权，从而促使旅游行政过程公开化。从结果看，旅游行政过程公开化将会加强公众对于旅游行政职能部门管理行为的监督力度，增加旅游行政管理腐败的成本，消除旅游行政管理中的腐败行为。其次，外在的刚性约束决定着旅游行政过程公开化将成为我国旅游行政管理的重要趋势。从外部环境看，加入世贸组织以后，我国政府必须遵守世贸组织所确立的各项规则。作为世贸组织法律体系中的重要规则，行政透明原则要求政府管理旅游事业的行政过程公开透明。六、旅游行政手段现代化旅游行政手段现代化，是指为了快捷、高效地完成旅游行政管理任务，而在旅游行政管理过程中采用先进的传播工具、信息技术与沟通方式。当前，以计算机、互联网、通信技术为支撑的信息网络，正在全球迅速发展，促使人们的生产方式、生活方式与行为方式发生着巨大变化。为了适应技术发展所带来的这种变化，旅游行政管理机构应在行政手段上实行现代化。从一定意义上说，旅游行政管理过程是一个对各种旅游行政信息进行收集、加工、传递、存储的过程。随着现代社会信息量的不断增多，过去落后的旅游行政手段将会成为阻碍我国旅游行政效率提高的主要因素，因而旅游行政管理机构迫切需要信息处理手段现代化。反之，信息技术与传播手段的普及进步，将为旅游行政管理手段的现代化创造极为有利条件。目前，我国的“政府上网工程”已经启动，网上政府初露端倪。这不仅将大大提高旅游行政管理的行政效率，而且将会促进政务公开，增加旅游行政管理的透明度。思考与练习l旅游行政管理的定义是什么?如何理解旅游行政管理的内涵与特征?2为什么要研究旅游行政管理？应当怎样开展研究？3结合实际谈谈旅游行政管理的发展趋势。第二章旅游行政环境第一节旅游行政环境概述一、旅游行政环境内涵任何旅游行政活动都有自身的生存空间、发展空间与作用范围。因此，旅游行政管理活动是在一定的环境中进行的，而旅游行政组织与行政人员则是在一定的环境下生存与发展的。（一）环境任何事物都是在一定的环境中形成与发展的，且与周围事物相互联系、相互作用。通常所说的环境，是指主体与自身以外相互作用的各种因素。环境因素对于事物的发展起着非常重要的作用，有时甚至是决定性的作用。随着人类社会发展，科技进步，组织环境日趋复杂。这种状况既可能对实现组织活动目标产生促进作用，也可能会产生阻碍作用。因此，社会组织的管理者需要时刻关注环境变化，促使组织活动与内外环境相互协调，以便有效地实现组织的活动目标。（二） 行政环境行政环境，是指直接或间接地作用与影响行政活动过程及其方式的因素总和。这些因素有物质的，如经济发展、设备材料等，有精神的，如宗教信仰、风俗习惯等；有自然界的，如河流山川、沙漠平原等;有社会的，如社区自治能力；有内在的，有外部的；有国内的，有国际的。总之，凡是作用于行政系统、并为行政系统反作用所影响的因素与条件，均属行政环境范围。这些因素与条件构成行政管理的外部要素及其境况，且在不断发展之中共同影响与制约着行政管理的思想观念与方式方法等有关内容。（三）旅游行政环境旅游行政环境应指旅游行政系统以外直接或间接地作用、影响与决定旅游行政管理活动的因素总和。具体说来，旅游行政环境的概念内涵大致包括：1旅游行政环境是存在于旅游行政管理主体以外的各种因素在旅游行政管理活动中，旅游行政管理主体将会受到自然条件与社会条件的影响与制约，这些条件就是旅游行政环境的内容。2旅游行政管理主体与旅游行政环境构成旅游行政系统旅游行政管理活动与旅游行政环境是相互依存、相互作用的。旅游行政管理活动既受旅游行政环境的制约，又反作用于旅游行政环境，即使旅游行政管理活动本身也在不断创造与改变着旅游行政环境。但是，这种创造与改造活动，应以促进旅游行政活动顺利进行作为前提条件。3旅游行政环境直接或间接的影响作用是有规律的只有深入认识旅游行政环境及其对于旅游行政管理活动的影响作用与制约形式，才能深刻、全面地认识旅游行政管理活动，才能把握旅游行政运作的客观规律，才能进一步推动旅游行政管理活动的进步与发展。二、旅游行政坏境特征及其分类（一） 旅游行政坏境特征1复杂性凡是作用于旅游行政系统的各种外部条件与要素，均属旅游行政环境范畴，其中包括地形分布、山川河流到气候特征、自然资源，从人口数量、民族状况到社会阶层、历史传统，从文化教育、科学技术到社会制度、经济状况，乃至人际关系、道德水准等。这些因素互相交织，互为因果。这些因素是多层次、多结构的，甚至包括人为因素，涉及政治、经济、社会、文化等多种要素。只有认识旅游行政环境复杂性，才能认识旅游行政管理的艰巨性。2差异性对于不同的旅游行政管理主体来说，旅游行政环境的各种条件与构成要素均不相同，因而表现出差异性。首先，各种旅游行政环境不同。其次，一个国家各地的旅游行政环境不同，诸如各地自然环境千差万别，山区、平原、丘陵、低地各不相同，有的降雨量多，空气湿润，有的常年无雨，空气干燥；各个地区的经济状况、物质条件、风土人情以及文化传统差异很大；国家之间、民族之间、沿海与内陆地区之间、东部与西部地区之间都存在着不同差异。各种旅游行政管理体制、模式的形成与发展，则是这种差异性的具体体现。3制约性旅游行政管理活动只能在旅游行政环境所提供的空间与条件下运作，并且受到旅游行政环境的制约，不能超越客观限制。旅游行政环境还涉及到历史条件，意识形态决定的价值观与行为准则及传统文化的独特条件等，这些条件共同作用于旅游行政管理活动。因此，旅游行政管理活动不能超越历史与现实所存在的各种条件。4变化性世界上的任何事物都处在不断变化之中，旅游行政环境中的客观条件与构成要素，同样都在不断变化。由于这种变化直接或间接地影响着旅游行政系统的变革与发展，所以要求旅游行政管理主体采取变化与发展的眼光处理纷繁复杂的旅游行政事务。5互动性旅游行政环境的构成要素通过一定的方式与途径作用于旅游行政管理活动，旅游行政组织则须通过各种行政管理方式与途径反作用于外部环境的各种要素，改造旅游行政环境。因此，旅游行政环境与旅游行政管理呈现出互动性。（二）旅游行政环境分类旅游行政环境的构成因素互相联系、互相制约，彼此关系错综复杂。按照一定的标准划分旅游行政环境的不同类型，有助于把握旅游行政活动的外部因素，有助于掌握旅游行政管理的运作规律，有助于协调与控制行政行为与提高绩效。依据不同的标准划分，旅游行政环境可以分为以下类型：1根据旅游行政环境的性质，可以分为旅游行政社会环境与自然环境旅游行政社会环境，就是人们生活于其中的社会组织、文化传统、科学知识、伦理道德、价值观念、风俗习惯等社会因素及其条件总和。旅游行政自然环境，是人类生存与活动于其中的江河、森林、土壤、气候等自然因素及其条件总和，包括建立在自然环境之上的人工环境。2根据旅游行政环境的范围，可以分为国内环境与国际环境旅游行政国内环境，是指国家旅游行政活动在自然状况、政治要求、经济条件、文化发展以及人口规模等各方面的因素总和，这些因素是构成旅游行政环境的主要内容。旅游行政国际环境，是指当代各国及国际组织对于各国旅游行政产生直接或间接影响的外在因素。其中，对于旅游行政管理影响最深、最直接的是旅游行政的国际社会环境。3根据旅游行政环境的内容，可以分为旅游行政的经济环境、政法环境、文教环境旅游行政经济环境，是指旅游行政主体赖以生存的生产力发展水平、生产关系的现实状况与经济实力等各种因素。旅游行政经济环境是最基本的环境因素，对于旅游行政管理具有决定性的影响。经济基础决定上层建筑，生产力发展水平决定社会发展。旅游行政管理不可能超越经济环境的条件与要求。因此，经济环境具有重要的制约作用，决定着旅游行政管理的性质与内容。旅游行政政法环境，是指国家规定旅游行政活动的政治制度、法律制度与法律规范等，涉及国家政权性质、组织形式，阶级关系、政党制度及立法、司法、监察等方面的制度。这些制度构成社会上层建筑的主体部分，旅游行政体系必须与其保持一致。旅游行政文教环境，是指渗透在人们心理结构深处，潜在支配人们行为的历史传统、思想观念、价值取向、教育程度、风俗习惯、心理状态等。旅游行政文教环境是对旅游行政人员与人民群众普遍产生影响的社会力量。4依据旅游行政环境的层次，可以分为国家与地方的旅游行政环境国家旅游行政环境是指国家旅游行政管理机构在处理全国或机关内部旅游行政事务时的制约力量。地方旅游行政环境是指地方旅游行政管理机构在行使职权过程中，受到各地影响的客观条件与各种要素。三、研究旅游行政环境的意义研究旅游行政环境的主要目的就是树立现代旅游行政管理理念，正确地认识与掌握旅游行政环境及其发展变化的客观规律，积极适应、利用与改造客观环境以求生存与发展，实现旅游业的可持续发展。研究旅游行政环境的重要意义主要包括：（一）有助于掌握旅游行政管理规律旅游行政环境是旅游行政系统的客观条件，研究旅游行政环境就是为了正确认识与把握旅游行政的客观条件，特别是对旅游行政系统的制约作用，从而认识与利用旅游行政系统的运作规律，确定符合运作规律的行政目标，实现旅游行政管理的科学化与现代化。（二）有助于制定合理的旅游行政管理措施旅游行政管理的决策、组织、执行、指挥、监督等环节与过程，都有鲜明的政治性，是国家意志的具体体现。因此，旅游行政环境决定着旅游行政管理性质。正确认识我国旅游行政环境、掌握旅游行政原则与制订旅游行政措施，可以调动旅游行政管理人员的积极性，有效地实现旅游行政职能，提高旅游行政绩效。（三）有助于创造更好的旅游行政环境旅游行政环境与旅游行政系统相互制约、相互影响。前者为后者提供生存发展的环境条件、政策支持与各种资源等。反之，后者为前者提供服务、贡献、产品等相应产出，影响与推动着后者发展，形成新的旅游行政环境。只有正确地认识旅游行政环境对于旅游行政管理活动的制约与影响，弄清有利环境与不利环境，才能正确地选择改造旅游行政环境的途径与方法。（四）有助于改善旅游行政管理人员的管理水平旅游行政环境向旅游行政管理提供条件与提出要求，制约与影响着旅游行政管理。与此同时，旅游行政环境又是旅游行政管理客体，是旅游行政管理主体的改造对象。这种旅游行政主客体的辩证关系，要求旅游行政管理人员认真研究旅游行政管理对象及其运动、变化与发展规律，以便旅游行政管理人员全面把握旅游行政环境的各种因素，不断提高旅游行政管理人员的管理水平。第二节旅游行政环境与旅游行政管理的辩证关系旅游行政管理是在某种特定的旅游行政环境中进行的，两者之间相互依存，相互作用。其中，旅游行政管理不仅受到旅游行政环境的影响与制约，而且对于旅游行政环境产生积极的能动作用，甚至还在一定程度上改变着旅游行政环境。一、旅游行政环境决定、制约与影响旅游行政管理旅游行政环境决定、制约与影响着旅游行政管理的目标制定、机构设置、机制运作与活动方式，是旅游行政管理赖以产生发展的客观基础，这种决定、制约与影响主要体现在以下方面：（一）旅游行政环境是旅游行政系统的生存空间与发展空间。其中，旅游行政的自然环境直接构成旅游行政系统的生存空间。（二）旅游行政环境决定着旅游行政功能的基本内容与实现程度。其中，旅游行政政治环境与文化环境通常发挥重要作用。（三）旅游行政环境制约旅游行政管理的活动方向、行为过程与方式方法。旅游行政管理必须“从实际出发”，依据旅游行政环境的需求及其条件，确立合理的行政目标与决策方案开展旅游管理活动，而不应是旅游行政管理者的随意行为。旅游行政环境影响大致可以归纳为两个方面：一是影响旅游行政决策。由于决策受到环境制约，所以决策者只有充分考虑环境因素，才能够使决策方案具有现实性与可行性；二是影响旅游行政的实施活动。旅游行政的实施活动是否畅通无阻，取决于环境对于旅游行政活动的支持力度与参与程度。外部环境的积极支持可使旅游行政实施活动成功实现；外部环境的消极反对，则会阻碍旅游行政管理活动的顺利实施。（四）旅游行政环境影响旅游行政体制及机构设置。其中，旅游行政政治环境往往产生主要作用。国家或地区的政治体制对于旅游行政体制的决定与影响通常表现得更为明显，不同的旅游行政体制产生不同的旅游行政功能。因此，各个国家或地区的政治制度决定着旅游行政功能必然不同。由于旅游行政环境影响与制约着旅游行政管理，所以旅游行政管理必须适应旅游行政环境。旅游行政管理与旅游行政环境相适应主要是指：第一，应当适应旅游行政环境的基本性质。旅游行政管理活动是行政管理与社会管理的特殊形式。旅游社会环境对于旅游行政管理的影响很大，社会制度尤其如此。即使改造自然的旅游行政计划及其行为，也不能摆脱旅游行政社会环境的制约与影响，所以必须适应旅游行政环境。第二，应当适应旅游行政环境的现状与发展水平。旅游行政环境是客观存在的，不是任何组织可以随意改变，或是一定时期可以改变的。这就要求我们积极适应，正确面对客观现实。在同一国家内，由于历史与现实的原因，各地之间的旅游行政环境无疑存在某些差异，并且形成不同特点，所以旅游行政管理的职能、目标及其管理水平，同样必须与之相应。第三，应当适应旅游行政环境的发展变化。旅游行政环境是一个历史过程，且有自身的过去、现在与未来。因此、需要不断关注旅游行政环境变化，科学地预测未来发展。旅游行政管理需要设立近期、中期与长期目标，并且留有充分余地，以便适应旅游行政环境的发展变化。二、旅游行政管理利用与改造旅游行政环境旅游行政管理必须适应旅游行政环境，并不是说消极适应，而是应有组织地、能动地利用与改善旅游行政环境。旅游行政管理存在与发展的全部价值，是在适应旅游行政环境的基础上，积极促进旅游行政管理体制的发展进步，充分利用与能动改造旅游行政环境。旅游行政管理对于旅游行政环境发展具有不同的作用与结果。凡是沿着旅游行政环境的发展方向，便会产生推动作用与积极结果；凡是违背旅游行政环境的发展方向，就会产生阻碍作用与消极结果。旅游行政管理利用与改造旅游行政环境具体表现在以下方面：首先，旅游行政管理可以利用旅游行政环境所提供的政治、经济、文化、技术、心理等方面的条件，对于面临的问题，根据现有条件，积极制定方针政策与具体办法，组织人力、物力与财力加以实施，从而达到改造旅游行政环境的目的。其次，旅游行政管理主体必须积极按照旅游行政环境条件的变化，经常调整旅游行政组织机构与管理方式。这是旅游行政管理对于旅游行政环境能动作用的突出表现。例如，随着改革开放的深入进行，我国的旅游行政管理体制改革需要不断深化。再次，旅游行政管理可以通过对深入认识、思考与总结，自觉地纠正以往错误及不符旅游行政环境要求的管理行为、管理法规与管理方式，积极制定符合实际的新政策。三、旅游行政管理与旅游行政环境的相互作用旅游行政管理与旅游行政环境相互作用的基本内容，是围绕着提出需要与满足需要，以及两者的循环往复而展开的。旅游行政管理与旅游行政环境相互作用的基本形式是：输入一一转换一一输出。外部环境对于旅游行政管理的输入，大体上可以分为三种类型，即要求、支持与抵制。外部环境的要求多种多样，例如，要求旅游行政管理机构转变职能、提高行政效率、管理人员廉洁奉公等等，这些要求会在一定程度上影响、改变与决定旅游行政功；外部环境对于旅游行政管理机构的支持，如各社会团体支持旅游行政管理机构出台的各种决策、决定与政策，服从旅游行政管理机构的领导等，这种支持可以保证旅游行政管理机构有效实施各项政策；外部环境对于旅游行政管理的抵制，如对旅游行政管理机构的有关决策、决定与政策不满，对失误的批评等。这种输入可使旅游行政管理机构提高认识，改正错误。转换，是指旅游行政管理机构根据外部环境输入各种信息，并对旅游行政管理机构内部的组织建设、活动方式、管理体制等，开展调整、改变、修订、增加的各种活动，使与外部环境的关系更加和谐，以便取得外部环境的更大支持。输出，是指旅游行政管理通过转换以后，向外部环境重新输出各种信息，引导整个旅游业协调发展，这是旅游行政管理对于旅游行政环境的创造活动。第三节我国的旅游行政环境改革开放以来，随着我国综合国力与国际地位的显著提高，我国旅游业已经取得世界为之瞩目的辉煌成就。中国成为世界旅游大国，并且正向世界旅游强国的目标迈进。充分认识我国旅游业的国际与国内环境，对于中国旅游业实现世界旅游强国的宏伟目标，具有十分重要的意义。一、国际环境旅游行政的国际环境，是指一个国家或地区与世界有关国家、地区之间的政治、经济、文化与自然地理等方面的关系。国际环境是一个国家或地区旅游行政管理所处的外部条件，是一个国家变化发展的外因，包括国际的社会环境与自然环境。国家社会环境包括国际政治、经济、军事、外交等一系列影响国家旅游行政活动的因素。国际自然环境，诸如大气、河流、粉尘、虫害、病毒等，则会直接影响国内的自然条件，从而制约旅游行政环境。国际环境中的要素变化，特别是社会政治、经济环境的因素变化，往往直接或间接影响一个国家或地区的旅游行政管理。当前，我国所面临的国际环境主要包括以下几个特点。（一）和平与发展是当今世界的主题，是现