附物有所值评价和财政承受能力论证指引PPT课件.pptx

物有所值评价和财政承受能力论证指引 1 2020 3 21 PART1物有所值 VFM 评价一 物有所值定性评价二 物有所值定量评价PART2财政承受能力论证指引 主要内容 2 2020 3 21 PART1物有所值 VFM 评价 3 2020 3 21 什么是物有所值 物有所值评价是一种评估是否采用PPP模式代替政府传统采购模式提供公共服务项目的方法 用什么评价方法 物有所值评价包括定性评价和定量评价两个方面 现阶段以定性评价为主 鼓励开展定量评价 物有所值 VFM 评价基本概念问题 4 2020 3 21 适用范围拟采用PPP模式实施的项目 原则上应至少在项目识别或准备阶段开展一次物有所值定性评价 鼓励在项目全生命周期内开展物有所值定量评价 并将其作为决策参考依据及绩效评价的组成部分 物有所值 VFM 评价基本概念问题 5 2020 3 21 6 备选项目 PPP物有所值评价 不可行 传统模式 通过可行 定性 定量 财政承受能力评估 不可行 其他方式 通过可行 按照操作指南规范运作 该不该应用PPP模式 能不能应用PPP模式 物有所值 VFM 评价基本概念问题 2020 3 21 评价资料准备物有所值评价资料主要包括 初步 实施方案 项目产出说明 风险识别和分配情况 存量公共资产的历史资料 新建或改扩建项目的 预 可行性研究报告 设计文件等 物有所值 VFM 评价基本概念问题 7 2020 3 21 评价准备开展物有所值评价时 项目本级财政部门 或PPP中心 应会同行业主管部门 明确是否开展定量评价 并明确定性评价程序 指标及其权重 评分标准等基本要求 开展物有所值定量评价时 项目本级财政部门 或PPP中心 应会同行业主管部门 明确定量评价内容 测算指标和方法 以及评价结论是否作为采用PPP模式的决策依据 物有所值 VFM 评价基本概念问题 8 2020 3 21 一 物有所值 VFM 定性评价 9 2020 3 21 10 一 物有所值 VFM 定性评价基本思路 二 物有所值定性评估方法 三 物有所值定性评估指标说明 主要内容 2020 3 21 一 物有所值 VFM 定性评价基本思路 11 2020 3 21 什么是物有所值定性评价 就是用通过专业评价 分析项目采用PPP模式和传统采购模式在全生命周期整合程度 风险识别与分配 绩效导向与鼓励创新 潜在竞争程度 政府机构能力 融资可获得性等方面的区别 判断项目采用PPP模式代替传统采购模式提供公共服务项目是不是更有优势 1 物有所值 VFM 定性评价概念的细化 12 2020 3 21 PPP模式是指政府采取竞争性方式择优选择具有投资 运营管理能力的社会资本提供公共服务 政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价 双方按照平等协商原则订立合同 明确责权利关系 通过合理分担风险和全生命周期管理 提升公共服务供给质量和效率 实现公共利益最大化 政府传统采购模式是指政府及其所属机构直接负责公共服务项目的设计 融资 建造 运营和维护等工作 含委托多个他人分别执行其中部分工作 并承担项目主要风险 2 名词解释 13 2020 3 21 3 物有所值 VFM 思想的体现形式 14 相同产出 成本高 成本低 相同成本 产出低 产出高 2020 3 21 二 物有所值 VFM 定性评价方法 15 2020 3 21 定性评价主要内容全生命周期整合程度风险识别与分配绩效导向与鼓励创新潜在竞争程度政府机构能力融资可获得性 1 定性评价内容 16 2020 3 21 补充评价指标项目规模大小预期使用寿命长短主要固定资产种类全生命周期成本测算准确性运营收入增长潜力行业示范性 1 定性评价内容 17 2020 3 21 指标权重基本评价指标总权重为80 单项指标权重不应超过20 补充评价指标总权重为20 单项指标权重不应超过10 指标评分等级与标准每项指标评分分为五个等级 即有利 较有利 一般 较不利 不利 对应分值分别为100 81 80 61 60 41 40 21 20 0分 项目本级财政部门 或PPP中心 会同行业主管部门 按照评分等级对每项指标制定清晰准确的评分标准 2 评价要求 18 2020 3 21 专家要求定性评价采用专家评分法 专家组由不少于7名专家组成 至少包括行业领域 工程技术 金融 项目管理 财政和法律专家各一名 2 评价要求 19 2020 3 21 专家组会议项目本级财政部门 或PPP中心 会同行业主管部门组织召开专家组会议 专家组会议基本程序如下 一 专家在充分讨论项目情况后 按指标进行逐项评分 填入专家评分表 二 按照指标权重计算加权平均分 得到评分结果 形成专家组意见 3 评价要求 20 2020 3 21 定性评价结论项目本级财政部门 或PPP中心 会同行业主管部门根据评分结果和专家组意见 做出定性评价结论 原则上 评分结果在60分 含 以上的 通过定性评价 否则 未通过定性评价 2 评价要求 21 2020 3 21 三 物有所值 VFM 定性评价指标说明 22 2020 3 21 物有所值定性评估指标说明 23 2020 3 21 24 2020 3 21 二 物有所值 VFM 定量评价 25 2020 3 21 一 物有所值 VFM 定量评价基本概念 二 物有所值 VFM 定量评价流程 三 物有所值 VFM 定量评价的影响因素和局限性 26 主要内容 2020 3 21 一 物有所值 VFM 定量评价基本概念 27 2020 3 21 什么是物有所值的定量评价 就是用量化的方法来评价采用PPP模式代替政府传统采购模式提供公共服务项目是不是更有优势 简单的说 物有所值的定量评价就是用测算来证明某个项目是否值得干 是否值得用PPP模式干 1 物有所值 VFM 定量评价概念的细化 28 2020 3 21 假定采用PPP模式与政府传统采购模式产出绩效相同的前提下 通过对PPP项目全生命周期内政府方收支相抵余额的净现值与公共部门比较值进行对比 判断PPP模式能否降低项目全生命周期成本 2 物有所值 VFM 定量评价逻辑思路 29 2020 3 21 传统模式下项目全生命周期的成本现值 PSC值简称 公共部门比较值 PPP模式下项目全生命周期的成本现值 PPP值比较PSC值和PPP值两个成本大小 PSC值 PPP值 物有所值PSC值 PPP值 非物有所值PSC值 PPP值 物有所值 30 2020 3 21 二 物有所值评价 VFM 流程 31 2020 3 21 使用传统采购模式 32 物有所值评价 VFM 流程 VFM 0 使用传统采购模式 VFM 0 备选项目 2020 3 21 VFM PSC值 PPP值 1 明确评价标准 计算公式 33 2020 3 21 2 明确需要计算的要素 34 2020 3 21 1 PPP值PPP值是指政府采用PPP模式实施项目并达到产出说明要求所应承担的全生命周期净成本和自留风险承担成本之和的净现值 PPP值等于PPP项目全生命周期内财政支出责任的净现值 按照 政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引 财金 2015 21号 及有关规定测算 主要包括政府对PPP项目的股权投资 运营补贴 风险承担和配套投入等财政支出责任 2 明确需要计算的要素 35 2020 3 21 在项目不同阶段 PPP值的计算依据不同 项目识别和准备阶段政府以项目实施方案为依据测算出社会资本方可能提交的报价的PPP值称为影子报价PPP值 简称PPPs 项目采购阶段以社会资本最终提交的响应文件实际报价为依据折算的PPP值称为实际报价PPP值 简称PPPa 2 明确需要计算的要素 36 政府对PPP项目的股权投资 运营补贴 风险承担 PPP值 配套投入 2020 3 21 37 2 PSC值公共部门比较值 PSC 是指在项目全生命周期内 政府采用传统采购模式提供与PPP项目产出说明相同的公共产品和服务的全部成本的现值 PSC值是以下三项成本的全生命周期净现值之和 参照项目的建设和运营维护净成本 竞争性中立调整值 项目全部风险成本 PSC值 2020 3 21 参照项目的建设和运营维护净成本 38 2020 3 21 竞争性中立调整的目的 消除政府传统采购模式下因其公有体制所具有的竞争优势和竞争劣势 使得在进行物有所值定量评价时政府和社会资本之间能够获得公平 相似的比较基础 竞争性中立调整值 39 2020 3 21 风险承担成本 40 2020 3 21 41 PSC是PPP项目物有所值定量评价的比较基准 计算PSC时应把握以下四个关键原则 2020 3 21 42 公共部门比较值 PSC 计算图示 2020 3 21 3 逐一加以计算 43 政府对PPP项目的股权投资 运营补贴 风险承担 PPP值 配套投入 参照项目的建设和运营维护净成本 竞争性中立调整值 项目全部风险成本 PSC值 2020 3 21 通常以物有所值量值或物有所值指数的形式表示 VfM量值 PSC PPP值VfM指数 PSC PPP值 PSC 100 当物有所值量值或指数为正时 采用PPP模式替代传统采购模式提供公共产品和服务可实现物有所值 物有所值量值或指数越大 说明采用PPP模式替代传统采购模式提供公共产品和服务可实现的价值越大 除以上静态物有所值评估外 为了评估量化评估中的关键假设变化的影响 采购部门应对物有所值中的PSC和PPP值进行敏感性分析 4 物有所值定量评价的结果 44 2020 3 21 45 三 物有所值评价 VFM 的影响因素和局限性 2020 3 21 折现率的选取 折现率包括四种典型类型 资本的社会机会成本 社会时间偏好折现率 利用资本资产定价模型 CAPM模型 确定的折现率 无风险利率 折现率由省级财政部门会同行业主管部门按基础设施及公共服务的行业分类制定和发布并定期更新 折现期的选取 折现期应为PPP项目全生命周期的总年数 折现率计算公式 PSC和PPP值的计算采用现金流折现法 DiscountedCashFlows 简称 DCF法 计算公式如下 1 折现率 46 其中 FV 项目现金流 r 折现率 N 折现期 2020 3 21 在计算PPP值时 应当充分考虑合理利润率变化对运营补贴支出的影响 参考因素合理利润率应以商业银行中长期贷款利率水平为基准 充分考虑可用性付费 使用量付费 绩效付费的不同情景 结合风险等因素确定 2 合理利润率 47 2020 3 21 PPP项目实施方案中的定价和调价机制通常与消费物价指数 劳动力市场指数等因素挂钩 会影响运营补贴支出责任 在可行性缺口补助模式下 运营补贴支出责任受到使用者付费数额的影响 而使用者付费的多少因定价和调价机制而变化 在计算PPP值时 应当充分考虑定价和调价机制的影响 3 定价调价机制 48 2020 3 21 计算PSC PPP值的主要数据来源包括 国家或省级 行业建设主管部门颁布的有关计价依据和办法 工程项目决算及国有企业的审计数据 有资质的造价咨询师 外部专业顾问 技术顾问 财务顾问 的数据 等等 4 数据来源 49 2020 3 21 附表1 VfM测算表1 适用于项目识别 准备阶段 50 2020 3 21 51 2020 3 21 52 附表2 VfM测算表2 适用于项目采购阶段 2020 3 21 53 2020 3 21 局限性 1 VfM分析时没有考虑到PPP模式和传统模式除成本外其他方面的不同目前的VFM分析只关注成本而简单的认为PPP模式和传统模式其他任何因素都相同 社会资本通过PPP模式的盈利情况与通过传统模式是完全不同的 采取PPP模式 社会资本也许能够增加收费率 从主营业务中获得更高的利润 2 风险价值的不准确VFM需要决策者识别所有风险并估算风险的价值 识别风险的过程非常复杂 并且会花费金钱和时间 而且需要基于对项目信息广泛的收集和科学有效的计算方法 3 狭义VFMv 广义VFM狭义VFM仅指物有所值评价 并不包括社会效益 不能充分的衡量项目的价值 54 2020 3 21 一 风险识别 二 风险分配 三 风险量化 补充说明风险定量分析方法 55 2020 3 21 一 风险识别 56 识别项目主要风险时 可以采用项目清单的方式列举某个项目所存在的具体风险 并按照风险的重要性程度进行排列 2020 3 21 PPP模式下 政府与社会资本需要根据双方各自的特点与优势 通过风险避免 风险转移 风险自留 风险共担的不同策略 对经识别的风险进行合理分配 实现整体风险的最小化 二 风险分配 57 2020 3 21 风险量化是指确定风险发生的概率和风险后果的财务影响强度 继而运用概率论和数理统计等工具 计算出风险的预期值 即风险成本 1 基于公式的风险定量分析单个风险的承担成本 风险的某后果 该后果的发生概率 不可预见费2 蒙特卡罗模拟方法 1 构造或者描述风险概率过程 2 从已知概率分布中抽样 3 进行样本分析 获得估计量 三 风险量化 58 2020 3 21 基于公式的风险定量分析风险成本应充分考虑各类风险出现的概率和带来的成本支出 可采用比例法 情景分析法及概率法进行测算 比例法 在各类风险支出数额和概率难以进行准确测算的情况下 可以按照项目的全部建设成本和一定时期内的运营成本的一定比例确定风险成本 情景分析法 在各类风险支出数额可以进行测算 但出现概率难以确定的情况下 可针对影响风险的各类事件和变量进行 基本 不利 及 最坏 等情景假设 测算各类风险发生带来的风险成本 59 概率法 在各类风险支出数额和发生概率均可进行测算的情况下 可将所有可变风险参数作为变量 根据概率分布函数 计算各种风险发生带来的风险成本 项目整体风险成本 基本情景下的风险成本x基本情景出现的概率 不利情景下的风险成本x不利情景出现的概率 最坏情景下的风险成本x最坏情景出现的概率 2020 3 21 60 PART2财政承受能力论证指引 2020 3 21 第一章总则第二章责任识别第三章支出预算第四章能力评估第五章信息披露第六章附则 主要内容 61 2020 3 21 第一条编制依据第二条编制目的第三条编制意义第四条论证方法第五条结论应用第六条部门职责第七条合作开展第八条全周期管理 第一章总则 62 2020 3 21 第一条编制依据第一条根据 中华人民共和国预算法 国务院关于加强地方政府性债务管理的意见 国发 2014 43号 国务院关于深化预算管理制度改革的决定 国发 2014 45号 国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见 国发 2014 60号 财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知 财金 2014 76号 和 财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南 试行 的通知 财金 2014 113号 等有关规定 制定本指引 第二条编制目的本指引所称财政承受能力论证是指识别 测算政府和社会资本合作 Public PrivatePartnership 以下简称PPP 项目的各项财政支出责任 科学评估项目实施对当前及今后年度财政支出的影响 为PPP项目财政管理提供依据 63 2020 3 21 第三条编制意义开展PPP项目财政承受能力论证 是政府履行合同义务的重要保障 有利于规范PPP项目财政支出管理 有序推进项目实施 有效防范和控制财政风险 实现PPP可持续发展 第四条论证方法财政承受能力论证采用定量和定性分析方法 坚持合理预测 公开透明 从严把关 统筹处理好当期与长远关系 严格控制PPP项目财政支出规模 第五条结论应用财政承受能力论证的结论分为 通过论证 和 未通过论证 通过论证 的项目 各级财政部门应当在编制年度预算和中期财政规划时 将项目财政支出责任纳入预算统筹安排 未通过论证 的项目 则不宜采用PPP模式 64 2020 3 21 第六条部门职责各级财政部门 或PPP中心 负责组织开展行政区域内PPP项目财政承受能力论证工作 省级财政部门负责汇总统计行政区域内的全部PPP项目财政支出责任 对财政预算编制 执行情况实施监督管理 第七条合作开展财政部门 或PPP中心 应当会同行业主管部门 共同开展PPP项目财政承受能力论证工作 必要时可通过政府采购方式聘请专业中介机构协助 第八条全周期管理各级财政部门 或PPP中心 要以财政承受能力论证结论为依据 会同有关部门统筹做好项目规划 设计 采购 建设 运营 维护等全生命周期管理工作 65 2020 3 21 第九条财政支出责任第十条股权投资支出责任第十一条运营补贴支出责任第十二条风险承担支出责任第十三条配套投入支出责任 第二章责任识别 66 2020 3 21 第九条财政支出责任PPP项目全生命周期过程的财政支出责任 主要包括股权投资 运营补贴 风险承担 配套投入等 第十条股权投资支出责任股权投资支出责任是指在政府与社会资本共同组建项目公司的情况下 政府承担的股权投资支出责任 如果社会资本单独组建项目公司 政府不承担股权投资支出责任 第十一条运营补贴支出责任运营补贴支出责任是指在项目运营期间 政府承担的直接付费责任 不同付费模式下 政府承担的运营补贴支出责任不同 政府付费模式下 政府承担全部运营补贴支出责任 可行性缺口补助模式下 政府承担部分运营补贴支出责任 使用者付费模式下 政府不承担运营补贴支出责任 67 2020 3 21 第十二条风险承担支出责任风险承担支出责任是指项目实施方案中政府承担风险带来的财政或有支出责任 通常由政府承担的法律风险 政策风险 最低需求风险以及因政府方原因导致项目合同终止等突发情况 会产生财政或有支出责任 第十三条配套投入支出责任配套投入支出责任是指政府提供的项目配套工程等其他投入责任 通常包括土地征收和整理 建设部分项目配套措施 完成项目与现有相关基础设施和公用事业的对接 投资补助 贷款贴息等 配套投入支出应依据项目实施方案合理确定 68 2020 3 21 第十四条分类测算第十五条股权投资支出测算第十六条运营补贴支出测算第十七条年度折现率参考因素第十八条合理利润率参考因素影响 第十九条合理利润率变化影响第二十条定价和调价机制影响第二十一条风险承担支出测算第二十二条配套投入支出测算 69 第三章支出预算 2020 3 21 第十四条分类测算财政部门 或PPP中心 应当综合考虑各类支出责任的特点 情景和发生概率等因素 对项目全生命周期内财政支出责任分别进行测算 第十五条股权投资支出测算股权投资支出应当依据项目资本金要求以及项目公司股权结构合理确定 股权投资支出责任中的土地等实物投入或无形资产投入 应依法进行评估 合理确定价值 计算公式为 进一步细化 股权投资支出 项目资本金 现金投入部分 政府占项目公司股权比例 项目资本金 实物或无形资产评估的公允价值 政府占项目公司股权比例 70 2020 3 21 第十六条运营补贴支出测算运营补贴支出应当根据项目建设成本 运营成本及利润水平合理确定 并按照不同付费模式分别测算 对政府付费模式的项目 在项目运营补贴期间 政府承担全部直接付费责任 政府每年直接付费数额包括 社会资本方承担的年均建设成本 折算成各年度现值 年度运营成本和合理利润 计算公式为 当年运营补贴支出数额 项目全部建设成本 合理利润率 年度折现率 财政运营补贴周期 年 年度运营成本 合理利润率对可行性缺口补助模式的项目 在项目运营补贴期间 政府承担部分直接付费责任 政府每年直接付费数额包括 社会资本方承担的年均建设成本 折算成各年度现值 年度运营成本和合理利润 再减去每年使用者付费的数额 计算公式为 当年运营补贴支出数额 项目全部建设成本 合理利润率 年度折现率 财政运营补贴周期 年 年度运营成本 合理利润率 当年使用者付费数额其中 n代表折现年数 财政运营补贴周期指财政提供运营补贴的年数 71 2020 3 21 第十七条年度折现率参考因素年度折现率应考虑财政补贴支出发生年份 并参照同期地方政府债券收益率合理确定 第十八条合理利润率参考因素合理利润率应以商业银行中长期贷款利率水平为基准 充分考虑可用性付费 使用量付费 绩效付费的不同情景 结合风险等因素确定 第十九条合理利润率变化影响在计算运营补贴支出时 应当充分考虑合理利润率变化对运营补贴支出的影响 第二十条定价和调价机制影响PPP项目实施方案中的定价和调价机制通常与消费物价指数 劳动力市场指数等因素挂钩 会影响运营补贴支出责任 在可行性缺口补助模式下 运营补贴支出责任受到使用者付费数额的影响 而使用者付费的多少因定价和调价机制而变化 在计算运营补贴支出数额时 应当充分考虑定价和调价机制的影响 72 2020 3 21 第二十一条风险承担支出测算风险承担支出应充分考虑各类风险出现的概率和带来的支出责任 可采用比例法 情景分析法及概率法进行测算 如果PPP合同约定保险赔款的第一受益人为政府 则风险承担支出应为扣除该等风险赔款金额的净额 比例法 在各类风险支出数额和概率难以进行准确测算的情况下 可以按照项目的全部建设成本和一定时期内的运营成本的一定比例确定风险承担支出 情景分析法 在各类风险支出数额可以进行测算 但出现概率难以确定的情况下 可针对影响风险的各类事件和变量进行 基本 不利 及 最坏 等情景假设 测算各类风险发生带来的风险承担支出 计算公式为 73 概率法 在各类风险支出数额和发生概率均可进行测算的情况下 可将所有可变风险参数作为变量 根据概率分布函数 计算各种风险发生带来的风险承担支出 2020 3 21 第二十二条配套投入支出测算配套投入支出责任应综合考虑政府将提供的其他配套投入总成本和社会资本方为此支付的费用 配套投入支出责任中的土地等实物投入或无形资产投入 应依法进行评估 合理确定价值 计算公式为 74 2020 3 21 附录 案例 75 假设某高速公路项目2015年开工 建设期为3年 评价基年为项目投入运营第一年 即2018年 该项目投入运营后采取对公众收费和政府补贴相结合的运营模式 收费期限为30年 全部投资成本为647 630万元 折现率为7 00 合理利润率为7 15 年度运营成本和当年使用者付费以适当模型和数据估算得出 其中年度运营成本主要考虑经营成本和营业税及附加 此外 该项目每十年一次大修 大修费用为当年日常养护费用的13倍计 若对该项目采取对可行性缺口补助模式 求年补贴数额测算结果 2020 3 21 政府运营补贴支出趋势图 76 2020 3 21 第二十三条汇总测算承受能力第二十四条评估具体内容第二十五条预算支出比例第二十六条鼓励化解存量债务第二十七条未来公共预算支出确定第二十八条纳入预算统筹第二十九条合同审核与执行 第四章能力评估 77 2020 3 21 第二十三条汇总测算承受能力财政部门 或PPP中心 识别和测算单个项目的财政支出责任后 汇总年度全部已实施和拟实施的PPP项目 进行财政承受能力评估 第二十四条评估具体内容财政承受能力评估包括财政支出能力评估以及行业和领域平衡性评估 财政支出能力评估 是根据PPP项目预算支出责任 评估PPP项目实施对当前及今后年度财政支出的影响 行业和领域均衡性评估 是根据PPP模式适用的行业和领域范围 以及经济社会发展需要和公众对公共服务的需求 平衡不同行业和领域PPP项目 防止某一行业和领域PPP项目过于集中 78 2020 3 21 第二十五条预算支出比例每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任 占一般公共预算支出比例应当不超过10 省级财政部门