第10章 城市土地利用.ppt

第十章城市土地利用 主要内容 1 城市土地的特征与土地利用类型 2 自然环境与城市土地利用 3 地租 土地制度与城市土地利用 本章思考题 1 判断某一城市土地利用是否合理的依据有哪些 2 我国城市土地利用存在哪些主要问题 城市土地集约节约利用的途径有哪些 课前思考与讨论 1 根据开发程度的不同 城市土地可分为哪三个层次 2 怎样认识城市土地的自然特征 经济特征和法律特征 3 自然环境对城市土地利用有哪些影响 4 我国土地制度的变化对城市发展产生了哪些影响 第一节城市土地的特征与土地利用类型一 城市土地的概念城市土地是城市区域内的陆地 水面以及它们上下一定空间所构成的自然综合体 根据开发程度的不同 城市土地可以分成三个层次 1 城市建成区的土地 即城市已经开发的土地 2 城市规划区的土地 即按城市规划和城市土地利用总体规划确定定期发展的土地 3 城市行政区划辖区范围内的土地 包括城市郊区市辖县范围内的土地 二 城市土地的特征1 自然特征 1 位置固定性 2 面积有限性 3 质量差异性 4 功能永久性 2 经济特征 1 土地资源的稀缺性 2 区位的效益性 3 边际效益递减性 4 土地利用方式变更的困难性 5 市场交易的低效性 3 法律特征为了处理与城市土地以及附属于其上的设施有关的利用 分配 所有等方面的法律问题 长期以来形成了相关的法律制度 城市土地的法律特征包括土地所有权的法律特征 土地征用的法律特征 土地抵押的法律特征等 三 城市土地利用类型1 西方城市土地利用分类 7大类 1 商业用地 2 工业用地 3 政府机关用地 4 住宅用地 5 休憩用地及绿化地带 6 交通用地和其它公用事业用地 7 农业用地和水面 2 我国城市用地分类与规划建设用地标准2015年新版 城市用地分类与规划建设用地标准 中将城市用地分为建设用地和非建设用地两大类 1 建设用地 居住用地 公共管理与公共服务用地 商业服务业设施用地 工业用地 物流仓储用地 道路与交通设施用地 公用设施用地 绿地与广场用地 2 非建设用地 水域 农林用地 其它非建设用地 第二节自然环境与城市土地利用 自然环境影响着城市土地利用 城市发展的本身通过城市人的行为改变了自然环境 而环境又反过来作用于城市人的行为 前者我们称为行为过程 后者成为反馈过程 一 城市地理位置的选择地理位置包括相对位置 大位置 和城址 小位置 1 相对位置 某城市对该城市周围的一切物质的空间关系 是一种随着社会经济发展而变化的地理因素 它决定了城市的个性和城市的发展前途 但对城市形态和空间结构并不一定有直接影响 2 城址 是城市所在的地点 城址主要受自然地理要素影响 3 值得强调的是 城址应该尽量避免选在易发生地震的地带上 如果相对地理位置决定了非要在这类地区建设城市不可 那么我们的办法只有三条 避免在活动性大断裂带的两端和拐弯的部位 两条活动断裂带交汇处以及容易引起次生灾害的地区建设城市或布置主要项目 选择抗震能力较强的极底来建设城市 加固建筑物 提高抗震能力 4 位于河流两岸的城市 往往呈带状或者被河流分割成组团状发展 二 城市地形1 就城市建筑工程经济角度来看 影响最广的是地面坡度 从建筑角度考虑 平原最为有利 丘陵困难较多 山地则需要更大的工程措施和投资 2 不同坡度对城市建设的影响我们可以从下表中看出 不同坡度对城市建设的影响 三 城市气候气候对城市用地选择和功能布局的影响以风最为显著 风主要是指风速和风向 另外 一些地方性风对城市功能布局也有一定影响 居住区 工业区 风向对城市内部空间结构的影响 四 城市植被绿化是城市不可缺少的部分 在城市环境各个要素中 起着保护环境 改善环境的作用 被喻为 绿色卫士 它的作用主要有 a 净化空气 b 减弱噪声 c 调节 改善小气候 d 保持水土 保护农田 净化污水 防止火灾蔓延 对有害气体比较敏感的植物还能监测大气污染 起到指示报警作用 五 地基承载力1 地面岩石是城市各种建筑物和构筑物的地基基础 地基允许承载力是指在保证地基稳定的条件下 房屋和建筑物的沉降量不超过允许值的地基承载力 2 确定地基承载力时应考虑 a 地基土堆积年代 b 地基土成因 c 地基土性质 d 地下水情况 e 建筑物基础 f 建筑物性质 3 在一些特殊土壤上建造建筑物和构筑物 必须采取专门的人工基础 特殊土壤类型和特征如下表 部分土壤类型及其特征 六 城市地下空间1 在城市发展中 城市底下空间问题主要是指人们面临的地面下沉 地面沉降容易发生在软弱冲积层地区 含有丰富的深层地下水的洪积层地区以及因工农业发展而大量抽取地下水的地区 因此引起地面下沉的主要原因有 抽取地下水以及地下油 气 冻土层融化后 在喀斯特地区 由于地面下隐伏溶洞 溶沟或溶槽 在天然条件下的地表水和地下水的作用下 及在人工开采和排除地下水的影响下 也会产生地面塌陷 2 采取的办法a 人工填土加高地面 b 分散建井 逐步扩大开采 c 控制水源井的开采深度 防止开采强度不均 导致水质恶化 d 回灌地下水使下沉停止 e 加强水源地的保护 f 引洪淡化 改造水质等 阅读材料 国外城市地下空间的发展对我国的借鉴随着经济和城市化水平的提高 城市发展产生了很多问题 生态失衡 环境污染 资源枯竭 人口膨胀 交通拥挤等 都是人们期待解决却难以有效解决的问题 地下空间的利用是一种有效地解决问题的途径 加强对地下空间的开发利用 可以增加地上绿地面积 提高土地利用率 节约土地资源 改善环境 疏解交通 减少污染 实现城市的可持续发展 1地下空间地下空间是指在岩层或土层中天然形成或经人工开发形成的空间 地下空间被认为是与宇宙 海洋并列 为人类最后留下的新的开拓领域 作为一种公认的 宝贵而不可再生的自然资源 地下空间的开发利用受到了世界各国的高度重视 许多国家甚至将开发利用地下空间作为一种国策来对待 2地下空间的历史发展地下空间的发展 可追朔到远古时代 天然岩洞是早期人类用作住所的普遍形式 在原始社会的晚期 穴居成为这一区域民族部落广泛采用的一种居住方式 利用黄土窑 洞一直沿袭到近代 地下空间的进一步发展 始自陵墓 20世纪70年代发掘的殉葬兵马俑坑规模之大 世界奇观 古代统治阶级 厚葬成风 到明十三陵 已形成较为完整的地宫 达官贵族 为了葬品能在地下持久保存 常在山岩上开凿岩墓 后来发展到开凿石窟寺 其中著名的有甘肃敦煌石窟 山西大同云岗石窟 河南龙门石窟 为生产和民生 开采铜矿修建了竖井 钭井和平巷 隋唐两代修建过地下粮仓 古代战争中利用地道偷袭敌方 皇室宫中和绿林人物中暗道机关 如雷贯耳 在近代 抗日战争中的地道战 抗美援朝战场上的坑道战 60年代 70 年代的大量人防工程等 以上表明 我国利用地下空间历史悠久 积累了丰富的实践经验 从近代开始 国外地下空间的发展更加突出 国外现代城市地下空间建筑的出现 一般以1863年英国伦敦建成的世界上第一条地铁为标志 至今 地下空间的开发已经历了相当长一段时间 国外地下空间开发利用从大型建筑物向地下的自然延伸发展到复杂的地下综合体再到地下城 地下建筑在旧城的改造 再开发中发挥了重要作用 同时地下市政设施也从地下供水管网 排水管网发展到地下大型排水及污水处理系统 地下生活垃圾的清除 处理和回收系统 以及地下综合管线廊道 地下建筑的内部空间环 远的解决问题的方式 同时也是高投入的 它的特点是规模大 内容多 水平 垂直方向上的布置也比较复杂 它把境质量 防灾措施以及运营管理都达到了较高的水平 在亚洲 国土狭小而人口密度较高的日本充分利用地下空间进行市政建设 从日均流量达上千万人次的地下轨道交通网络 到商店鳞次栉比的地下街 以及通讯和能源供应的地下设施等都已达到了相当的水平 3地下空间在国外的发展现状及对我国城市发展的借鉴3 1欧洲 重视城市地面环境二战以后 欧洲许多国家在重建和改建过程中 发展了快速道路系统和快速有轨交通 特别是在城市中心区 进 行了立体化开发 发展了多种类型的地下空间 形成了大型地下综合体 欧洲城市中心的综合开发往往是系统的 长市中心的许多功能特别是交通转入地下 而在地面实行步行化 并充分绿化 这不仅扩大了城市空间容量 而且美化了城市环境 疏导了交通 例如巴黎的卢浮宫 是综合应用地下街 地铁 娱乐地下道路 地下停车场等的综合体 是为保护地上历史环境和建筑物景观而建造于地下的代表性设施 我国很多大城市同样存在着保护城市环境的问题 为缓解交通压力 道路用地占总用地的比例逐渐增大 必然要减少绿化面积 混凝土停车场 大马路无处不在 城市已经 逐渐丧失了亲和力 欧洲在走过了这样的时代以后 大力开发城市地下空间 以发展城市地下交通系统为主 实现地面步行化 增加了绿地面积 美化了城市环境 北京 西安 南京等城市 历史文化保护区域众多 很多都位于城市的中心区 以故宫为例 位于城市的中心 严重阻碍了交通和城市的发展 故宫是世界历史文化遗产 应该重点保护 因此产生了发展和保护之间的矛盾 3 2日本 缓解城市用地紧张日本的地下空间开发 则是比较典型的缓解城市用地紧张的代表 日本四面临海 是多山群岛之国 全国80 的人口密集 地分布在中部和太平洋沿岸狭长窄小的平原地区 尤其大中城市人口十分拥挤 仅东京 大阪 横滨 名古屋四大城市的人口就约占总人口的20 近代以来 日本从本国的自然条件出发 把开发利用城市地下空间作为保护土地资源 维持生态平衡的一项重要手段 从20世纪20年代 30年代 日本对地下空间利用逐步扩展到解决城市交通拥挤问题 1927年东京都地下铁开通营运2 2km 50年代开始 除东京 大阪外 先后有很多大城市相继开始地下铁的建设 并且带动了地下街 地下停车场等其他地下市政设施的建设 60年代 70年代中期 日本大力推进地下街的建设 10多年间 共建成地下街49处约60万 m2 目前 日本城市地下空间利用已经形成较大规模 东京 横滨 大阪 名古屋等8个城市的地下铁营业里程达500余km 各大 中城市建有地下街82处 地下机动车停车场150所 49个城市建有地下共沟 总长度突破300km 随着日本土地空间资源的高度利用和城市化的发展 计划转入地下的各类设施还在不断增加 我国人口众多 即使到2030年前后能实现人口的零增长 届时城市人口的总数也将增加到10亿 12亿 对生存空间的需求量十分巨大 日本城市相对用地比我国少 但城市人口密度比我国大很多 我国未来城市人口密度必然会达到现在日本城市的人口密度 大力发展城市地下空间是容纳人口增加城市容量的必然途 径 有些比日本城市密度还要高的城市 如新加坡 它们的城市地下空间的发展对我国也有重要的借鉴意义 3 3北美 克服恶劣环境加拿大冬季漫长 气温较低 蒙特利尔 多伦多都位于加拿大东部 约北纬45 其位置相当于我国的哈尔滨以北地区 年均温差可达60 年均降雪量为2142mm 冬季漫长 因此 这两座城市都是由于环境气候条件而对地下空间进行大规模开发和利用的 其地下空间的利用具有一定的代表性 1966年 蒙特利尔市地铁建设完成 成为地下城大规模发展的契机 地下城建设的速度加快 其功能也逐步完善 到了70年代 在蒙特利尔市中心区 初步形成了多功能的综合性地下建筑 到了80年代 在政府和诸多私营业 主的努力下 大多数地下商场连接起来 形成了地下商业走廊 到了90年代 中心地区大型办公楼 商业大楼和地铁基本上连接起来 建成了当今世界一流的地下城 蒙特利尔整个地下网络距地面相对较近 地铁站与其他地下建筑联系紧密 地下建筑与地上部分之间的联系也因此增强 同时 地下各部分之间的相互联系性也极强 是其他城市的类似开发所无法企及的 地下城四通八达 地下系统与地面城市活动几乎融合在寒冷的冬季 人们甚至用不着走出地下城 就能方便快捷地到达想去的地方 地下城的发展不仅遵循了自然规律 而且与城市社会 经济 政治的发展规律相适应 值得我国东北严寒地区少数有规模的城市借鉴学习 值得一提的是 地下空间的发展必须要和城市的经济发展水平相一致 我国北部寒冷地区的绝大多数城市的经济水平 人口数量 城市规模都够不上发展城市地下空间 切不可盲从国外 4结语国外城市地下空间的发展先行于我国 在发展程度上我国必然要达到发达国家的水平 欧洲 北美和日本对城市地下空间的发展利用有很多实例值得借鉴和学习 也有很多经验值得去总结 同时 结合我国国情 从经济 文化 政治等各个方面综合考虑我国的城市地下空间的开发 有的放矢 有效解决我国城市发展中出现的各种城市问题 目前 国内外均对城市地下空间的开发极为重视 发达国家规划起步实施较早 在我国城市化的高速发展 使我国大规模的开发利用地下空间进入了一个崭新的阶段 但是大规模开发利用地下空间还有许多问题亟待解决 由于该项工作属于新近发展起来的跨领域 跨行业的新学科 许多法规政策 技术规范还有待进一步完善 当前要认真地进行城市地下空间开发利用发展战略研究 以长远发展的眼光充分调动开发城市地下空间的积极性 规范管理 是最为迫切的重大任务 我国地下空间开发利用的途径与方 法主要有以下几个方面 4 1充分利用地面建筑的地下部分空间充分利用地面建筑开发单层或多层的地下室 作为库房 出租店铺 地下车库等用房 可提高城市的容积率 同时他又是防灾和防护工程的一部分 在危急状态下可作为掩蔽工程 规划中应注意的问题是将这些独立的地下空间用通道相互联系起来 形成四通八达的地下空间网 4 2地下空间开发规划的功能要与地面建筑使用性质 环境相关地下空间建筑的规划要与地面建筑使用性质相关联 还要与环境特点协调一致 如在繁华商业中心 针对地面 特点为繁华 拥挤 则应开发与经营有关的地下商业街 地下综合体和娱乐场所等 因此 对于不同地段环境特点其地下功能规划是不同的 4 3地下综合体的规划应在城市中心地段地下综合体的开发与规划主要应在城市中心广场 车站 商业中心区等地段 综合体的特点是功能多 集交通 购物 娱乐 步行等功能为一体 是城市地下空间中较为复杂的大型建筑系统 地下综合体投资大 涉及因素多 建造条件复杂 往往与地下街 地下铁道车站相连 4 4通过地下轻轨交通建设大规模改造旧城 并与新城建设相结合 世界各国在进行地铁建设中都将新城规划与旧城改造结合起来 地下轻轨建设投资巨大 与城市景观关系密切 能为城市带来新貌 特别是将地铁站同大型综合设施相结合 其服务功能十分强大 保护了地面自然景观 4 5充分利用已有的地下人防工程进行城市地下空间开发我国人防工程建设已有几十年历史 各大中小城市都相继建设了大量的人防工程 花费了大量资金取得了很大的成就 有些城市对相当部分人防工程改造成平时能加以利用的地下建筑 取得了较好的经济效益 是值得借鉴的 总之 我国城市地下空间的开发利用应根据各地城市地下空间开发的实践和已建工程的经济效益分析 重视编 制规划 合理融资 有效管理 并且与城市建设同步进行和有机结合 只有这样 城市地下空间的开发利用才会有良好的发展前景 第三节地租 土地制度与城市土地利用一 地租的基本概念地租是土地所有权的经济实现形式 地租是一个历史范畴 在土地私有制下 地租是直接生产者创造的剩余产品被土地所有者无偿占有的部分 是土地所有者对劳动者的一种剥削形式 在土地公有制下 地租既是国家从经济上管理土地的一种重要方法 也是国民收入的一个重要组成部分 土地所有权的形式不同 与此相联系的地租的性 质 内容 形式及其所体现的生产关系也不尽相同 地租按其形成原因 可分为封建地租和资本主义地租 1 封建地租有劳役地租 实物地租和货币地租三种形式 劳役地租又称徭役地租 劳动地租 力役地租 通称力租 封建地主凭借土地所有权和借助于超经济强制 迫使农民 农奴 使用自己的生产工具 在地主经营的土地上 无偿地进行一定时间的耕作劳动以及其他各种杂役 在这种地租形式下 农民为自己的劳动和为地主的劳动在时间上和空间上都是分开的 在春秋战国时期 自中原地 区开始 劳役地租逐渐衰落而被实物地租取代 残余却保持到清末 有的到民国年间 实物地租是封建社会发展到较高阶段的产物 在西欧 大体是在13 14世纪封建庄园经济趋于瓦解之后 实物地租才占主要位置 中国自战国时期后确立地主经济后 实物地租长期是地租的主要形式 谷租是中国旧时对实物地租的习称 佃户以产品向地主交纳地租 所纳产品因地而异 一般旱地多以高粱 玉米 小麦 小米为主 水田则以稻谷为主 佃户除交主产品之外 还要交产品 谷租种类较多 租额高低很不一致 一般水田租额高于旱田 华 南沿海及西南诸省租额偏高 华北及西北偏低 华中及华东则居中 谷租是中国历史上长期占据统治地位的地租形式 货币地租在中国也称 钱租 封建地租的一种形式 指地主把土地租给农民 农民按照规定 定期向地主缴纳一定数量货币的地租形式 货币地租由实物地租发展而来 是实物地租的转化形式 货币地租与实物地租的不同之处在于 农民不是以实物形式 而是必须把产品卖掉 将其转化为货币后向地主缴纳 实物地租转化为货币地租 是社会生产力发展的结果 是由分工的发展 手工业从农业中进一步独立出来以及商品货币关系的发展所引起的 货 币地租比实物地租更能刺激农民的生产积极性 因为 这时农民不但可以自由地支配自己的劳动时间 而且可以根据市场的需要来自行安排农作物的生产 2 资本主义地租有级差地租和绝对地租 还有垄断地租 级差地租由于耕种较优等土地 高于劣等地的各级土地 而获得的超额利润的转化形式 土地的等级差别只是级差地租产生的条件 而以土地有限性为前提的经营垄断才是它产生的原因 由于土地的经营垄断的存在 农产品的社会生产价格就不得不由劣等地产品的个别生产价格决定 这样 较优等地的产品的个别生产价格低于社会 生产价格的差额 便形成了一种稳定的超额利润 转化为级差地租 级差地租分级差地租 和级差地租 前者以土地肥沃程度不同和土地距离市场或交通线远近不同为条件 后者以对土地的连续追加投资所形成的劳动生产率的差别为条件 绝对地租由土地私有权的垄断产生的 租种任何土地都必须一样缴纳的地租形式 它与土地的好坏和劳动生产率的差别无关 绝对地租产生的条件是农业资本有机构成低于工业等部门 这样 农产品的生产价格便低于其价值 而由于土地私有权垄断的存在 农产品价值超过生产价格 即剩余价值超过平均利润 的差额部分 就不参 加或不完全参加利润的平均化过程 正是这部分超额利润成为绝对地租的源泉 垄断地租在资本主义农业中 不同于级差地租和绝对地租的垄断地租 是在特殊有利条件下 由于农产品按高于其价值的垄断价格出售形成的地租 二 我国的土地制度土地制度有广义和狭义的概念之分 广义的土地制度是指包括一切土地问题的制度 是人们在一定社会经济条件下 因土地的归属和利用问题而产生的所有土地关系的总称 广义的土地制度包括土地所 有制度 土地使用制度 土地规划制度 土地保护制度 土地征用制度 土地税收制度和土地管理制度等 狭义的土地制度仅仅指土地的所有制度 土地的使用制度和土地的国家管理制度 在新中国成立后的一个很长的历史时期内 由于特定的历史原因 在人们的传统观念上 习惯把土地制度理解为狭义的土地制度 改革开放特别是实行社会主义市场经济以后 随着我国社会经济制度的不断变化和发展 人们对我国土地制度含义的理解不断深化和发展 新的观点摆脱了旧的思想观念的束缚 更强调广义的土地制度 在重视土地所有制度 土地使用制度 土地的国家管理制度的同时 更增强了对新形势下由 新的土地关系所产生的新的土地制度的关注程度 诸如土地利用制度 土地流转制度 耕地保护制度 土地用途管制制度等等 土地制度是反映人与人 人与地之间关系的重要制度 它既是一种经济制度 又是一种法权制度 是土地经济关系在法律上的体现 是构成上层建筑的有机组成部分 我国现阶段的土地制度是以社会主义土地公有制为基础和核心的土地制度 包括了上述广义土地制度的全部内容 根据我国 宪法 土地管理法 及其实施条例的规定 我国土地使用制度内容包括以下方面 1 土地的权利归属制度 土地管理法 规定 中华人民共和国实行土地的社会主义公有制 即全民所有制和劳动群众集体所有制 全民所有 即土地所有权由国家代表全体人民行使 具体由国务院代表国家行使 用地单位和个人只有使用权 农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有 由村集体经济组织或者村民委员会经营 管理 2 土地所有权禁止转让制度 任何单位和个人不得侵占 买卖或者以其他形式非法转让土地 土地使用权可以依法转让 国家为公共利益的需要 可以依法对集体所有的土地实行征用 3 土地登记制度 县级以上人民政府对所管辖的土地进行登记造册 属于国有土地的 由县级以上人民政府登记造册 核发证书 确认使用权 其中 中央国家机关使用的国有土地的具体登记发证机关 由国务院确定核发 国有土地使用证 属于集体所有土地的 由县级人民政府登记造册 核发证书 确认所有权 农民集体所有的土地依法用于非农业建设的 由县级人民政府登记造册 核发证书 确认建设用地使用权 4 土地有偿有限期使用制度 除国家核准的划拨土地外 凡新增土地和原使用的土地改变用途或使用条件 进行市场交易等 均实行有偿有限期的使用 5 土地用途管制制度 土地管理法 第四条规定 国家编制土地利用总体规划 规定土地用途 将土地分为农用地 建设用地和未利用地 严格限制农用地转为建设用地 控制建设用地总量 对耕地实和特殊保护 6 保护耕地的制度 国家保护耕地 严格控制耕地转为非耕地 同时还规定 国家实行占用耕地补偿制度 非农业建设经批准占用耕地的 按照 占多少 垦 多少 的原则 由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地 没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的 应当按照省 自治区 直辖市的规定缴纳耕地开垦费 专款用于开垦新的耕地 禁止任何单位和个人闲置 荒芜耕地 7 土地调查制度和土地统计制度 县级以上人民政府土地行政主管部门会同同级有关部门进行土地调查 土地所有者或者使用者应当配合调查 并提供有关资料 县级以上人民政府土地行政主管部门会同同级有关部门根据土地调查成果 规划土地用途和国家制定的统一标准 评定土地等级 三 地租 土地制度对我国城市土地利用的影响1 地租直接影响到城市空间形态的变化和空间结构的形成 2 土地制度 政策 对城市土地利用的影响主要表现在 地价 土地供应量 土地供应结构 土地供应方式 闲置土地处置和土地税收 产业结构的调整 退二进三 等 阅读材料 我国城市土地使用制度存在的主要问题 原因及对策随着改革开放的持续深入 我国目前土地使用制度中的深层次问题不断显露 在一定程度上阻碍了改革的深化 因此在坚持基本国策和深化土地使用制度改革的基础上制定一整套符合经济可持续发展之需的政策尤其重要 此乃发展我国社会主义市场经济 构建和谐社会的客观要求 一 我国城市土地市场运行中的主要问题及原因 一 土地产权制度结构单一长期以来 城市土地到底属于哪级政府所有或由多级政府分享 现有法律未作明确界定 土地使用权的有偿出让和划拨之间界线模糊 大量应以出让方式取得的土地转而通过划拨方式流入市场 使得国家土地收益大量流失 国有土地和农村集体土地两种土地所有权不对等 法律规定只有国有土地才能直接入市 集体土地惟有通过国家征用变成国有后方可入市 国家在法律上和名义上垄断了土地供应 二 土地市场机制欠成熟划拨土地入市地价偏低 按照我国现行土地使用制度 划拨土地使用权入市必须向市县政府缴纳不低于标定地价30 的出让金 从各地实际运作来看 达到40 的地方甚少 一般都低于40 因而为了少缴或不缴出让金难免形成 隐形土地市场 造成大量国有资产流失 加剧了社会分配不公的矛盾 其次 协议出让土地比重过高 租税费体系庞杂 杠杆功能失调 城市土地市场供需矛盾突出等问题相当突出 城市化进程的加快使各项设施用地 交通用地和旅游用地等需要量迅速增加 造成耕地锐减 三 现有立法规定滞后土地出让金一次性收取加重了开发商的成本并转嫁给最终消费者 可能导致政府为了增加财政收入而采取大量 批地或人为抬高地价的短期行为 刺激起过分的批地热情 为未来政府带来财政上的困难 有悖代际公平原则 更不利于房地产市场的持续健康发展 同时 较短的城镇土地使用年限规定 40 70年不等 容易引发开发商的短期行为和投资购房者的顾虑 四 行政管理体制不健全从中央到地方对城市土地开发经营管理不统一 从而造成机构重叠 职责不清 效率低下诸问题 直接损害了规划的稳定性和工作的高效 政府作为提供公众服务的部门 对土地市场的服务 监督不到位 造成土地市场信息 不对称 一定程度上阻碍了土地市场的发育 同时 由于政府职责越位或缺位 管理分工混乱以及监督流于形式 不免为一小撮腐败分子进行权钱交易开了方便之门 严重损害了政府形象 以上各种突出问题的产生 其原因是多方面的 有客观的 如有限的土地资源与社会经济快速发展的矛盾 也有主观的 如观念和认识上的问题 等等 关键的问题是认识观念偏差 经济利益驱动 土地供应体制及其保障机制存在缺陷 违法的低成本导致土地不法行为不断产生 甚至愈演愈烈 二 完善我国城市土地使用制度的建议通过对我国现行城市土地使用制度中存在的问题 原因的分析研究 笔者提出以下建议 一 加强产权界定 健全和创新土地产权法律制度对城市土地产权制度创新的问题 理论界 行政主管部门已探 讨多年 见仁见智 面对产权界定不清带来的种种问题 笔者认为以土地权利为核心 以物权理论为基础来设计土地产权制度是比较理想的选择 这样产权界定较为清楚 加上正在征求意见的物权法草案一旦获通过 其构建和实施也就有了国家法律的保障 二 改革土地供给计划 优化土地资源配置首先 要改革土地供给的行政性审批制度 打破政府对土地一级市场的垄断 扩大土地的市场化配置范围 其次 国土资源管理部门要继续推行经营性用地的 招拍挂 促使地价的市场形成机制和市场环境不断完善 营造公开 公平 公正的土地市场 再次 要继续清理闲置 土地 进一步盘活存量 提高土地实际供应总量和利用效率 并加快建立土地收益基金制度 最后 要完善土地法律和规划 严格界定公益性用途和经营性用途 依法保障公共利益与公民私有财产 三 调整城市规划和土地利用规划 建立项目用地控制指标1 要解决城市土地利用结构不合理问题 就必须对我国两大规划进行调整和协调 具体要做好以下几点 一是要加强土地利用规划法制建设 尽快制订 土地利用规划条例 等相关法规 确立土地利用规划的政府行政决策与法规地位 实行规划许可等有效控制手段 二是要改变规 划的大而全思想 进一步提高规划编制的技术含量和效率 三是要协调好两大规划的编制和审批 以健全规划内容 提高规划权威 统一技术规范 完善规划体系 四是要建立土地利用规划的公众参与制度和专家咨询制度 加强规划决策的科学化和民主化 五是要强化对土地利用规划实施情况的跟踪调查和评估 适时开展规划的修编调整 2 要建立项目用地控制指标 保持用地结构的合理性 土地市场结构性过剩是土地市场管理的难点 也是土地资源浪费最严重的表现之一 政府可通过建立科学的项目用地控制指标 增加土地供应的层次性 遏制某些用地过度 提高土地资源整体集约利用程度 四 限定拍卖出让土地使用权的适用范围 合理延长居住用地的使用年限进一步用地方立法形式具体细化土地以招标 拍卖或挂牌方式出让的不同适用范围 法规可以规定 闲置的存量土地 进入司法执行程序用以抵债的土地 宜采用拍卖方式转让其土地使用权 而一般熟地的使用权出让 转让则主要应以招标方式为之 建议合理延长出让土地的使用年限 虽然 物权法 已经通过 但立法仍须有更直接 明确的规定 五 完善土地收购储备管理 改革城市土地租税费体系1 土地收购 储备制度是土地市场的稳定器 建立这一制度的主要作用在于调节土地供需总量 即在市场低迷时 吃进部分土地 增加土地的需求总量 反之 于计划之外释放部分土地 扩大土地供给 具体而言 首先 政府可以更好地运用经济的 行政的 法律的手段 将分散状态的土地使用权逐步归集于 土地储备库 根据城市总体规划 经济发展需要及土地供应计划等 对经营性土地的供应数量 结构 布局 价格 时间等进行有效控制 做到定性 定量 定位 定时供应土地 达到城市土地利 用的最优化 其次 改善土地供应方式和手段 对进入 土地储备库 的土地须有计划地做好供地前期开发工作 营造土地一级市场的公开 公正 公平竞争环境 2 切实发挥租税对国有土地资源配置的杠杆作用 对我国租税费改革的总体思路是 明租正税 优化结构 一是明确国家作为国有土地唯一主体的管理职能与所有权能 正确界定租税费内涵 科学设定租税费种类与体系 避免重复交叉征税和税负不公 二是合理调整土地收益分配关系 三是严格租税征管 规范土地市场和调节土地资源配置 四是租税的设定和征管要同整个国家经济发展相适应 要充分考虑纳税义务人的承受力 六 转换政府职能 健全土地法律责任制度1 根据完善社会主义市场经济体制和落实科学发展观的要求 中央与地方政府应该分别正确履行政府职能 中央政府主要履行全局性的宏观经济调节 市场监督 社会管理和公共服务职责 后者则主要行使地方性市场监督 社会管理和公共服务职责 并贯彻统一的国家宏观调节政策 2 坚持依法治国 依法行政的土地管理原则 加快国土资源立法 推进国土资源行政工作法制化与程序化 建立权力制约机制 要强化国土资源的行政执法及其监督职能 突出解决有法不依 有令不行 有禁不止的问题 变事后查处为事前防范 阅读材料 城市土地集约利用的内涵及对策研究一 城市土地集约利用的内涵集约利用这个词来源于经济生产活动之中 后来又应用在农业土地利用上 是指通过增加土地收入来获得土地报酬 可以用经济指标来衡量 城市土地与农业用地不同 城市土地利用具有多样性 其利用价值和效果用单个经济指标并不能有效衡量 需要综合考虑经济 社会和环境的整体效益 因此 城市土地集约利用的内涵与农业土地集约利用的内涵相比 要丰富和复杂得多 迄今为止 中外学者对于城市土地集约利用的概念和内涵尚未达成共识 综合各种观点 我们尝试从以下几个方面来理解城市土地集 约利用的内涵 一 城市土地集约利用要追求多个目标城市具有多种功能 包括社会功能 经济功能和环境功能 这些功能相互作用 相互促进 又相互制约 城市土地集约利用的目的是为了充分发挥土地在社会经济发展中的作用 促进社会经济的发展 而社会的发展是一个社会 经济和环境协调发展的过程 所以我们在集约利用土地的时候不能单方面追求经济上的投入产出比 城市是人口聚集的地区 人们需要一个舒适 美好的生活和工作环境 我们更应该追求社会 经济和环境的统一 以集约来促进社会的发展 影响社会 经济和环境目标的因素如图1所示 二 城市土地集约利用是一个整合集约的过程整合集约是指集约不能单纯依靠政府的力量来完成 是一个政府控制与市场调节相互配合 有机联系 共同作用的过程 因此要充分考虑到影响政府作用和市场调节的各种因素 政府在土地集约利用中起着指南针的作用 引导土地市场健康 有序运转 这种引导主要表现在运用财政 税收 信贷等各种经济手段 制定引导企业空间行为的经济政策 以促进经济布局按照规划意图去落实 市场的作用主要是运用价格的变化来调节土地资源的供需 调节土地的储备和流通 市场信息反馈到政府部门 使政府部门不断改进自己的工作 所以 政府与市场在土地的集约 利用方面各有优点 也各有不足 市场失灵时需要政府的干预和管制 来解决市场无法解决的问题 而政府作用效率低下时 就需要市场来调节 两种力量共同作用 缺一不可 三 土地集约利用是一个动态的过程土地集约利用应该充分考虑城市现代化过程功能的扩大 考虑土地集约利用的动态发展趋势 随着城市化的发展 人们的生产方式 生活方式和居住方式等方面会发生很大变化 所以为促进土地集约利用而制定各项政策措施时 要具有前瞻性 充分认识未来土地的需求 做好信息的反馈 根据需要不时改进政策措施 做到与时俱进 四 城市土地集约利用因城市定位和特点而有所不同 具有灵活性我国幅员辽阔 省份和城市很多 每个城市都有自己的定位及发展目标 有些是工业发展城市 而有些则更侧重于旅游生态 城市与城市之间的经济发展水平也不一致 土地的利用方式不同与经济发展水平的差距 使集约利用土地的措施和方法不同 集约利用土地是一个必然趋势 但不是一个固定公式 应因地制宜 综上所述 城市土地集约利用是根据城市的定位及发展目标 以城市合理布局 优化用地结构和可持续发展为前提 通过增加土地的投入 改善经营管理方式 借助政府 和市场两种手段来不断提高城市土地的使用效率 是一个动态的过程 目的是实现综合效益最大化 其中综合效益是社会效益 经济效益和环境效益的有机统一 二 城市土地集约利用的政策分析与措施建议 一 引入目标管理 客观分析城市现状和问题 确立全面的土地集约利用目标城市国土部门应在自己城市定位及发展目标的基础上制定一套合理的 全面的城市土地集约利用目标体系 这个目标体系要达到社会效益 经济效益和环境效益的有机结合 使土地这一资源既可以满足当前经济发展的要求 又 能保持土地的可持续利用 在确定目标时我们可以遵循以下的步骤 第一 由市国土局制定本城市土地集约利用的长远目标 并据此制定各项政策和措施 在制定长远目标时 要统筹周边经济的发展以及对土地的需求情况 要具有前瞻性 第二 各区县主管部门制定短期目标 第三 各区县主管部门根据短期目标制定行动计划或方案 例如 集约利用土地的奖励制度 减少闲置土地的灵活的方案等 第四 研究制定出衡量目标执行情况及实施监督控制 建立起良好的反馈机制 第五 如果实施成果达不到一定要求时 采取必要的纠正措施 集约利用土地的目标需要统筹方方面面 从经济 社会和环境出发 提高土地的综合效益 因此土地集约利用的目标大体有以下三个方面 一是保证经济的发展 通过协调各行业对土地资源的需求 推动产业布局调整 建立与之相适应的土地利用结构和空间布局模式 走园区化发展道路等方式来提高土地的利用效率 加快城市化的步伐 二是满足社会效益 无论经济如何发展 都要对耕地加以保护 如今 耕地保护的内涵也有所变化 由单一的保护面 积调整为保护和提高粮食的综合生产能力 推进耕地保护由单纯的数量保护向数量 质量和生态全面保护发展 保证就业水平也是满足社会效益的一个方面 它能够促进社会的稳定 三是保护和改善生态环境 加强国土资源综合整治 加强生态建设 遏制土壤退化 保护和改善生态环境 促进土地的可持续发展 同时给人们提供一个舒适的生活空间 以提高土地的环境效益 二 建立土地集约利用评价体系为了促进土地的集约利用 可以建立起一套土地集约利用评价体系 选择一些指标来评价土地的投入产出 利 用强度和利用效率 从而指导和监督土地的集约利用 土地集约利用追求的是多目标 因此土地集约利用评价体系也应该综合考虑各种因素的影响 选择合适的指标来反应土地集约利用状况 城市土地利用中 不同的层面对集约利用的要求不同 衡量的标准也不同 我们可以分成三个层面 宏观层面 中观层面和微观层面 根据不同层面的侧重点 选择不同的指标 确定合适的权重 表1给出了各个层面可供选择的一些指标 三 政府意愿与市场机制相结合 发挥土地在资源配置中的宏观调控作用土地集约利用政策和措施的顺利实施需要借助政策与市场两方面的力量 需要政府的意愿与市场机制相互协调 根据经济学原理 当土地资源的用途配置与市场需求相一致时 土地资源配置效率会达到最优状态 才能达到集约利用土地的要求 政府与市场并不是相互独立的两种力量 相反 两者的最终目的是一致的 是促进土地的有效利用 只是起作用的方式不同而已 政府主要是运用一些政策工具 像法律法规 经济措施 行政手段等 来规范和刺激市场行为 市场是在公平竞争的机制下 根据价值规律自发地 调节土地资源的需求 市场的信息反馈到政府部门 使政府部门不断改进自己的工作 而政府部门的政策和措施可以保证市场的正常运行 减少市场失灵的状态 政府部门为了保证土地集约利用的顺利进行 需要充分利用自己的职能 选择合适的土地政策工具 这些土地政策工具大致包括以下几个方面 一是法规工具 运用 土地管理法 闲置土地管理办法 等法律法规的形式强制规定某些行为 例如 严格规定投资强度 容积率的最低限额 动态地规定最低地价 每季度或每半年进行一次调整 由于中心城区与邻近郊区的发展程度有很大的区别 建议进行差别定价 对工业项目内部的行政办公等辅助设施所 占比例进行规定 防止非生产用地占用较多的土地资源 改进对闲置土地的管理 采用一些灵活的措施加强对闲置土地的管理 调整和完善审批程序 使之更适合土地的集约利用 二是经济工具 财政 税收和信贷等经济手段在促进土地资源有效利用方面起着重要作用 例如 对于达到法律法规要求的容积率 投资强度等的企业给予一定的税收优惠 鼓励建立多层厂房 凡建设多层厂房的 可适当减免有关费用 运用土地利用的变化来调节对土地资源的投资 加强对政府工作人员的激励 把土地集约利用评价结果纳入政府官员的业绩评价体系之中等 三是行政工具 运用行政的力量为土地集约利用政策保驾护航 例如 依法行政 切实维护规划的严肃性和权威性 统筹安排 做好规划实施的协调工作 完善监督机制 形成独立的监督体系 注重政策的宣传 对政府官员 开发商和基层群众分别进行培训或宣传 使土地集约利用政策被人们理解 从而将土地集约利用的思想积极主动地贯彻到实际工作中去 在市场经济条件下 土地市场的形成和完善对加强土地的集约利用起着重要作用 为了保证土地市场的有效性 发挥土地在资源配置中的宏观调控作用 需要建立起有形市场 消除隐形市场 切实推行土地有偿使用制度 对土地的获得全部实行招 拍 挂的方式 形成土地储备 开发 制度 建立科学的地价评估制度 加强对市场的监管 形成一个公平 公正 有序的市场环境 我们可以从图2中看出政府与市场两种力量在土地集约利用中的作用 四 注重政策和措施的评估土地集约利用政策的评估包括两个方面 一是系统内部的评估 指国土资源规划部门的定期评估 另一个是系统外部的评估 即社会评估 用来评价政策和措施是否适合经济的发展 是否改善人们的生活环境 它从一个更广泛的范围评价土地集约利用的结果 具有较强的社会效益 评估的方法可以采用前后对比法 通过比较分析土地集约利用的政策和措施实施前后土地资源带来的社会效益 经济效益和环境效益的不同 来评价土地集约利用政策和措施的效果 也可以采用多因素综合评价方法 合理选择影响土地集约利用的因素 根据各个因素所起作用不同确定权重 综合评价土地集约利用政策和措施的效果 阅读材料 我国城市土地利用存在的问题 原因与对策1城市土地利用方面存在的主要问题1 1城市用地结构不合理从城市土地利用现状看 工业用地比例偏高 道路广场用地 公共绿地比例偏低 依然是城市土地利用方面存在的主要问题之一 据统计分析 1981年全国设市城市工业用地占城市建设用地总量的27 6 1985年为26 86 1990年为26 43 1997年为23 14 这些数据说明 17年来工业用地比例偏 高的状况基本没有改观 这一点甚至在1993年我国主要旅游城市用地结构中也明显地反映出来 如杭州市工业用地比重为22 2 苏州为25 8 桂林竟高达27 9 如果与国际上的一些城市相比 上述比例是很高的 如伦敦中心区为1 9 中心加外围为2 7 香港为5 96 日本东京 名古屋和大阪三大都市圈1981年工业用地为11 6 道路广场用地的统计数据 1991年以前只能列在对外交通用地中 1981年 1985年 1990年这三年 对外交通用地在城市建设用地总量中所占比例分别为7 17 6 67 6 95 1991年开始道路广场用地的统计数据已单独列出 1991年为5 63 1997年为7 72 上述数据与国标 城市用地分类与规划建设用地标准 GBJ137 90 规定的道路广场用地比例为8 15 相比 还不及其下限 如果与国际上一些城市的实际情况相比 则差距更大 如东京中心区为23 59 纽约曼哈顿为37 6 纽约市区为30 伦敦市中心区为26 21 香港为14 57 绿地的统计数据从1991年开始才有分类统计 1991年 全国设市城市绿地占城市建设用地总量的5 61 1997年为8 32 1993年我国主要旅游城市的桂林 公共绿地的比例为6 3 杭州仅为4 9 国标 城市用地分类与规划建设用地标准 GBJ137 90 规定的绿地比例为8 15 而 1997年全国平均的城市绿地比例刚刚达到国标规定的下限 1 2城市用地的空间布局不合理在城市用地的空间布局中 优地没有得到优用 行政办公和工业用地占用城市中区位优越的土地 使得土地的区位优势不能充分发挥作用 如在 一五 时期规划建设的新工业城市 行政办公用地占据着中心区优越的地理位置 其次是工业用地 至于老城市的建成区 用地布局的混乱状况至今还没有根本改观 如常州市旧城区集中了大量的工厂企业 并与住宅 办公 商业服务业用地混杂交错 相互包围 形成了化工厂四周布置 电镀厂到处都有 印染厂中心开花的千层饼结构 城市整体效益和环境质量低 又如上海市中心城区有8个工业区 70多个工业街坊和上千个工业点 大体分布在中心城区不规则的环形内 工业的高度密集造成了严重的环境污染 而且工业区与居住区犬牙交错 造成对居住区多次交叉污染 这不仅使城市环境质量下降 而且在一定程度上影响上海中心商务区 CBD 功能的正常发挥 以及上海市产业结构的升级和优化 改革开放以后 在城市土地利用中又过分夸大区位效益 导致某些城市中心区的商务化和非居住化 工厂企业和城市居民向城郊大量迁徙 但由于受区域经济发展程度的制约 城市中心区并不能集聚起高密度 高强度的金融 商贸等功能 其结果不仅达不到调整用地布局结构 提高 土地利用效益的目的 反而造成城市土地资源和空间资源利用上更大的浪费 在城市建设中 还片面强调 金角 银边 把商业设施或营业性公共设施建设在道路交叉口的四个角上 从而产生新的交通源 使本来已相当复的交叉路口的交通情况进一步复杂化 1 3城市土地利用的方向失控城市土地利用的方向失控 主要表现在房地产开发中 高档宾馆 酒店 大型商场 人造景点 高尔夫球场等设施的开发过热 而城市居民迫切需要的经济适用房的开发建设不足 与之相配套的绿地 体育场地 停车场等公共 设施的建设更显得不足 造成土地利用结构新的不平衡 据报导 北京市1996年空置商品房面积达到170万m2 高档商品房市场供大于求 普通住宅短缺据不完全统计 京郊共开发别墅区达58处 占地11 7km2 正在建设和计划建设的大型商场约600万m2加上已建成的商品年销售额超亿元的商场54座 共计174座 计划建设量大大高于实际需要量 近年来 各地投入巨资建设了1000多座商业性人造景点 兴建了不少像西游记宫 封神演义宫 水泊梁山等游乐设施 由于急功近利 竞相模仿 缺乏创意 绝大多数景点效益不佳 甚至面临倒闭 尽管如此 一批类似的景点 仍在不断兴建或筹建 至于其占地面积 投资金额究竟有多大 目前还没有一个部门能提供统计数据 据有关人士收集的报刊上公开的数据 即可见一斑 全国已建成 筹建中和计划建设的141座人造游览景点的总占地面积 约为24 8万亩 约合165km2 平均每座景点约占地1760亩 约合1 17km2 其中占地面积超过千亩的有44座 超过万亩的有7座 最多的达6万亩 约合40km2 至于近年来兴建的高尔夫球场 据国土资源部统计 全国已建成58个高