住房公积金制度运行及发展研究论文(PDF 47页).pdf

山西财经大学 硕士学位论文 我国住房公积金制度运行及发展研究 姓名 王瑞 申请学位级别 硕士 专业 社会保障 指导教师 段永蕙 2011 03 15 I 摘要 在九十年代初 我国国民的住房保障问题已经越来越受到各阶层的关注 我 国政府通过借鉴新加坡公积金制度的发展经验 并结合中国的具体国情 初步建 立了中国特色的住房公积金制度 作为市场化住房分配机制的必要补充 我国住 房公积金制度是以解决职工住房问题为根本目的的 同时我国住房公积金制度作 为一项利国利民的住房保障政策 具有政策性资金的优势 但在住房公积金制度 运行的过程中同时也伴随着很多社会问题 大大限制了我国住房公积金的深入发 展 总而言之 无论是从人民的利益出发 还是从国民经济的发展来看 对我国 住房公积金制度的改革和完善已成为我国社会保障事业的当务之急 具有重要的 理论意义和实践价值 本论文通过收集大量资料并进行研究分析 首先对住房公积金的概念 性质 特点及国内外的研究成果进行了一一阐述 回顾了我国住房公积金起步 探索和 完善三个发展阶段 通过对我国典型的发达地区与次发达地区的住房公积金落实 情况来揭示我国住房公积金制度的发展现状 并从中指出我国住房公积金制度的 制约因素及原因 进一步分析了发达国家的住房公积金制度及其对我国的启示 最后在研究我国住房公积金制度发展现状的基础上 提出了完善我国住房公积金 制度的对策及建议 关键词 住房公积金 制度现状 制约因素 对策 II Abstract Since the beginning of the 1990 s the housing assurance problem of Chinese people has received more and more attention from all classes The Chinese government initially established the Housing Accumulation Fund System HAFS with Chinese characteristics through borrowing experience of accumulation fund development of Singapore and combining China s situation As the necessary supplement of marketization of housing assignment mechanism this system essentially aims at solving the problem of staff housing At the same time as a housing assurance policy the housing accumulation fund also has the advantage of policy fund However in the functioning process of HAFS quite a few social problems have happened greatly limiting its in depth development In sum it has been a top priority in the nation s social security cause to reform and perfect the HAFS both for the interests of people and for the national economic development Therefore the research of this topic has significant theoretical meaning and practical value Based on many materials and analysis this paper first explains the concept nature and characteristics of housing accumulation fund and its relative research results at home and abroad Then the three development stages of the housing accumulation fund initialization exploration and perfection are retrospect to and the constraints and reasons of the fund system are identified Following this the paper discloses the enlightenments of developed countries HAFSs for China At last suggestions of perfecting China s own HAFS are proposed based on the research of its contemporary development Key Words The housing accumulation fund system System present situation Restricting factors countermeasures 学位论文原创性声明 本人郑重声明 所呈交的学位论文 是本人在导师的指导下 独立进行研究 工作所取得的成果 除文中已经注明引用的内容外 本论文不包含任何其他个人 或集体已经发表或撰写过的作品成果 对本文的研究所做出重要贡献的个人和集 体 均已在文中以明确方式标明 本人完全意识到本申明的法律结果由本人承担 学位论文作者签名 日期 年 月 日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保管 使用学位论文的规定 同意学校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版 允许论文被查阅和借阅 本人授权山西财经大学可以将本学位论文的 全部或部分内容编入有关数据库进行检索 可以采用影印 缩印或扫 描等复制手段保存和汇编本学位论文 本学位论文属于保密 不保密 在 年解密后适用本授权 书 请在以上方框内打 学位论文作者签名 指导教师签名 日期 年 月 日 日期 年 月 日 我国住房公积金制度运行及发展研究 1 我国住房公积金制度运行与发展 1 绪论 1 1 选题背景与意义 住房公积金制度是我国政策性住房金融体系的核心组成部分 在我国政策性住房体系中 发挥着重要作用 同时也是我国住房保障体系的重要组成元素 从目前来看 廉租住房 经济 适用住房和住房公积金共同组成了住房保障体系 住房公积金制度自 1991 年在上海实行以 来 随即在全国范围内开始推行 特别是 1999 年 4 月 3 日国务院颁布了 住房公积金管理 条例 简称 条例 之后 开始走上了成熟化 法制化 规范化的道路 在我国推行住房 公积金制度虽然只有约 20 年 但对推动住房商品化的作用是非常显著的 住房公积金的增值 收益有效地支持了廉租住房制度建设 为建立我国住房保障体系夯实了基础 使住房产业与 国民经济的发展紧密结合起来 为构建和谐社会发挥了不可替代的作用 住房公积金制度取得了巨大成效 但同时需要双向性的面对问题 还要认识到这项制度 在实施过程中存在许多不足和缺陷 主要表现在以下几个方面 住房公积金制度法律规范不 明确 管理机构管理紊乱 住房公积金覆盖率不高 住房公积金使用率较低 监管机制不健 全 保值增值能力普遍较低 监管机制不够健全 如果这些问题得不到及时解决 势必会影 响住房公积金制度的良性发展 相比于国外成熟的住房公积金研究体系 我国国内对住房公积金制度的系统研究还是欠 缺的 因此 系统研究住房公积金制度对完善我国住房公积金制度有较为重要的理论价值和 实践意义 1 2 国内外文献综述 1 2 1 国外研究成果 很多国外学者在住房公积金制度方面已经进行了深入的研究 在对传统计划经济国家住 房制度的研究表现的尤为突出 随着时代的进步 新加坡 美国等国的学者也更透彻的对政 策性住房金融机构进行了严密的分析 我国住房公积金制度运行及发展研究 2 马克 博利特1通过对之前学者关于住房公积金制度的研究 并结合新加坡中央公积金制 度的具体情况 认为新加坡的住房公积金最大的特点是由政府强制性和政策性 作为住房公 积金的管理机构中央公积金局直接对住房公积金进行金融管理 与此同时 新加坡的住房保 障体系与当时的国情是紧密相连的 政府金融机构作为催化剂 为住房公积金进制度的落实 提供了肥沃的成长土壤 使住房保障事业得到了大力发展 雷诺2指出 从住房保障制度的发展历史来看 逐渐放弃抵押贷款制度已成为未来的发展 趋势 大部分住房管理研究中心研究的方向集中在住房金融体制经济效应问题 罗伯特 巴克利3的主要观点是计划经济国家的住房保障体制相比市场经济国家从财政方 面支出了更多的住房保障资金 计划经济国家的住房保障事业本应得到更深入的发展 但由 于计划经济国家住房资金管理的效率低下 监管力度不够 造成了成本的增加和资金的浪费 反而限制了住房保障事业的发展 加尔斯特4的研究成果表现政策性住房金融补贴效率 需求方市场作为最具代表的市场群 体 在一般情况下如遇到金融补贴情况 相比供给方应更照顾需求方的的利益 这样才能保 障住房事业的良性发展 同时邹可纳斯和阿诺特通过对芝加哥的动态均衡模拟模型分析也得 出了类似的结论 维纳尔 巴埃尔通过对巴西的政策性住房金融制度最终失败的深刻分析 指出住房保 障体系应照顾所有劳动者的利益 尤其是低收入阶层 但一贯的用市场手段对社会保障事业 进行管制 低收入阶层的利益必然受到侵害 随着中国私人住房市场的启动与快速城市化进程发展 中国住房问题也引来越来越多外 国研究者的关注 研究集中体现在国有住房存在巨大浪费资源以及转向市场体制改革等方面 的研究 Burell 2006 以访谈的形式向中国几个城市公积金管理中心的工作人员深入了解 同 时分析比较各大城市的居民购买力 系统的介绍了中国公积金的归集与管理过程 对中国公 积金制度的优缺点给出了一定评价 Chi 和 Wai 2006 则以上海公积金制度的实行为例 介绍了中国住房制度改革的发展 历程 进而分析了安居工程中住房公积金的作用 并说明了公积金用于个人抵押贷款后可提 1 马克 博立特 住房金融 M 北京改革出版社 1990 2 Renaud B The real estate economy and the design of Russian housing reforms Part I Urban Studies 1995 N0 32 1247 一 1264 3 Robert M Buckley Housing Finance in Developing Countries M First published in GreatBritain by Macmillan Press LTD 1996 4 Gaister G Comparing demand side and supply side housing policies market and spatial perspectives Housing Studies 1997 N0 12 561 57 我国住房公积金制度运行及发展研究 3 高居民的住房消费可支付性的现实意义 1 2 2 国内研究成果 1 2 1 1 住房公积金的组成 陈杰5认为住房公积金是由职工单位每月按规定缴存定额资金 住房部分实物分配转为住 房货币化的形式 和职工从工资中按规定缴存的资金 每月固定从工资中存储一部分 专门 用于购房 两部分组成的 这两部分住房公积金都是属于职工个人所有的住房基金 1 2 1 2 住房公积金制度的用途 王月香6指出 住房公积金制度的用途是通过建立有效的住房供需激励机制 可以促进住 房的生产和消费 加快市场经济的繁荣和发展 一是从需求拉动方面 通过资金积累和向个 人提供政策性贷款 可以提高职工个人构建住房的支付能力 增强住房的有效需求 二是从 供给推动方面 通过住房公积金融资 政府可以筹集一笔稳定的住房资金 为住房建设提供 资金 加快城市廉租住房和经济适用房建设 住房公积金制度的建立 加快了住房资金的积 累和周转速度 提高了城镇居民解决住房困难的能力 1 2 1 3 我国住房公积金制度的支撑理论研究 张东 7 系统的概括出了我国住房公积金制度的理论支撑体系 同时 他根据住房公积金制 度的四个支撑理论 从实现预期 提高互助强度 控制资金流向与降低营运成本的角度简单 的分析了我国现行住房公积金制度运行中的诸多缺陷 但研究不够深入 没有实证的支持 见图 1 1 5 陈杰 中国住房公积金制度的困境与出路 中国房地产 2010 5 总第 353 期 6 王月香 试论太原市住房公积金贷款现状 科技情报开发与经济 2010 年第 20 卷第 6 期 7 张东 住房公积金制度支撑理论 梳理与启示 J 财贸经济 2002 7 34 36 我国住房公积金制度运行及发展研究 4 图 1 1 我国住房公积金制度的理论支撑体系 1 2 1 4 对我国住房公积金制度的发展现状及问题研究 过去的二十年中 我国高速发展的房地产业与逐年飚升 难以负担的房价 逐渐引发出 一系列社会矛盾 而我国并不完善的住房制度更是对社会的发展造成严重制约 故而越来越 多的学者开始关注住房制度问题 特别是我国当前住房公积金制度的发展缺陷与不足 社会 经济等多方面制度因素限制我国住房公积金制度的有效发展 致使其不管是外在环境还是内 在体系 均存在一些问题 关于这些问题 国内有不少学者从不同角度提出了不同的研究 高兴 8 指出 当前我国住房公积金制度存在的主要问题有 1 作为公民的住房保障也有 嫌贫爱富 的毛病 导致众多低收入者仍然买不起房 2 住房公积金性质特殊 其信贷政 策在收入分配和融资功能方面缺少市场竞争力 3 住房公积金的使用率不高 很难实现其政 策目标 吕继承 9 指出 我国住房公积金制度在设计上存在以下几个问题 1 住房公积金管理 条例 中对住房公积金管理中心的定位不准确 2 住房公积金会计核算办法 和 住房公 积金财务管理办法 及其补充规定中规定的增值收益分配项目及比例不合理 3 条例 对 于住房公积金缴存基数和比例的规定不规范 缴存额差距过大 公平性不够 导致新的分配 不公 8 高兴 解读与探讨住房公积金制度存在的问题 内蒙古科技与经济 第 19 期总第 221 期2010 年 10 月 9 吕继承 关于进一步完善住房公积金管理制度的思考 红河学院学报 第 8 卷 第 4 期 2010 年 8 月 委托代理理论 基 金 理 论 互 助 理 论 住房公积金制 强制储蓄理论 我国住房公积金制度运行及发展研究 5 1 2 1 5 对完善我国住房公积金制度的措施及对策研究 研究者们纷纷对我国当前住房公积金制度进行了分析 针对存在的问题 提出了诸多完 善对策与建议 袁琳 1 0 对完善我国住房公积金制度所提的对策建议主要有以下三个方面 1 住房公积金 应在全国范围内实行统一制度 统一管理 打破区域封闭限制 2 明确住房公积金的政策目 标 调整公积金贷款政策 扩大受益对象的涵盖面 3 明确公积金中心职能 推行公积金市 场化利率 提高公积金运作效率 宋海英和刘艳飞 1 1 建议通过扩大住房公积金的覆盖范围 确定合理的缴费标准 政府从供 给方面稳定和降低房价 改变商品房的供给现状 合理利用住房公积金的增值收益等措施 进一步深化我国住房公积金制度的改革 研究者们提供的新的理论研究 不仅进一步充实了我国在这方面的理论基础 而且良好 的推动我国住房公积金制度改革与完善 促进我国住房公积金制度深化发展 1 3 研究思路与内容 随着国家对住房保障越来越重视 对住房公积金的研究越来越深入 基于此 本文主要 介绍了我国住房公积金制度的性质 特点 发展过程 所取得的成就 结合我国住房公积金 制度的现状 系统深入的分析住房公积金制度存在的问题并提出相应的对策 本文主要是从公共管理的角度 围绕住房公积金制度发展中存在的问题 加以分析和研 究 并提出相关对策和建议 在结构上分为六章 第一章 绪论 主要介绍本论文研究的背景及意义 研究的思路 主要内容以及文献综 述 第二章 理论基础 介绍了住房公积金制度的含义 性质和特点等相关理论 第三章 介绍了我国住房公积金制度的发展历程与现状 第四章 通过了解现状 指出我国住房公积金制度的发展中存在的问题 并针对问题 深入研究分析了我国现行住房公积金制度的制约因素及原因 第五章 通过分析并借鉴国外经验 提出了适合我国住房公积金未来发展的建议与对策 第六章 得出结论 10 袁琳 现阶段住房公积金制度运行中的问题与对策 合作经济与科技 2010 年 11 月号上 总第 404 期 11 宋海英和刘艳飞 完善我国住房公积金制度研究 现代商贸工业 No 1 2010 我国住房公积金制度运行及发展研究 6 2 住房公积金制度概述及相关理论 2 1 住房公积金的内涵及特点 住房公积金 1 2 是指国家政府机关 国有企业 事业单位及私营企业其在职职工缴存的长期 住房储金 是住房分配货币化 社会化和法制化的主要形式 住房公积金具有以下特点 1 3 1 普遍性 城镇所有在职职工必须按照相关的规定缴存住 房公积金 2 强制性 政策性 住房公积金是在住房制度改革过程中 根据国家政策规定 建立起来的一种制度 对不按规定缴交的单位和个人 住房公积金管理中心有权责令限期办 理 并可申请人民法院强制执行 3 福利性 住房公积金是国家和单位以货币形式为职工提 供的一种住房福利 如住房公积金免征个人所得税 贷款利率相对于商业银行贷款利率较低 住房公积金利息免缴利息税 4 专用性 住房公积金只能用于职工的住房问题 在一般情 况下 任何单位和个人不得擅自挪用 5 退还性 如果职工完全丧失劳动能力 或离休 退休 户口迁出或出境定居等 则缴存的住房公积金将退还职工个人 2 2 住房公积金制度的性质 住房公积金制度是一项为了解决公民住房问题的的住房保障制度 同时具备着社会保险 制度的共同性质 表现在以下几个方面 1 权利与义务相对称 就像社会保险的贡献与收益呈对称性 劳动者只有按规定履行了 保险缴费的义务 才能具有保险的权利 所以说劳动者如果要享受政策性的住房贷款或购房 基金 就要按月缴纳一定金额的费用 2 劳动性和社会性相统一 1 4 由于住房公积金的应用对象是全体劳动者 所以劳动性和 社会性表现的尤为突出 同时覆盖对象和缴费对象同样兼具劳动性和社会性的特征 3 多层次适度性 1 5 社会保险制度覆盖社会各个阶层 住房公积金制度 经济适用住房 制度 廉租住房制度构成我国住房保障体系 不难发现这三个制度体现了不同的层次性 以 住房公积金为例 它的对象范围和给付标准也体现了多层次性 还体现在住房公积金缴存额 度与社会 经济和城市建设发展水平相协调 12 国务院 住房公积金管理条例 2002 年3 月 24 日修订 13 李宁 我国现行住房公积金制度的缺陷分析及对策研究 北京 北京首都经贸大学优秀硕士毕业论文 2008 年 4 月 14 赵晓平 完善我国住房公积金制度研究 重庆 重庆大学优秀硕士毕业论文 2008 年 4 月 15 郑鑫 完善天津住房公积金制度的对策研究 天津 天津大学优秀硕士毕业论文 2006 年 12 月 我国住房公积金制度运行及发展研究 7 2 3 住房公积金的相关理论 2 3 1 西方社会保障理论 亚当 斯密在 国富论 中表示 市场经济活动可以自动调节个人利益与社会利益的关 系 在这个过程中 政府不具备干预能力 政府更多的作用表现在维护自由和公平方面 其 观点可以称为西方社会保障理论的起源理论 所以说 在西方整个发展历史进程中 西方社 会保障理论和保障经济学两者互相促进 互相发展 紧密结合在一起 二战后 整个欧洲都 处于经济危机的紧急状态中 但同时在凯恩斯主义的深刻影响下 英国作为欧洲各国社会保 障事业的的领先者 率先建立起福利国家的雏形 欧洲各国通过英国社会保障事业的经验教 训 紧随其后纷纷效仿 同时 社会保障理论研究在这个时期也成为了重要的社会学研究方 向 随即在西方各国出现了很多社会保障理论派系 从中踊跃出很多优秀的派系如 中间道 路 学派与民主社会主义学派 在 2 0 世纪 7 0 年代爆发的经济危机中诞生了新自由主义学派 其核心观点是人的自由是神圣而不可侵犯的 所以说国家政府一直对经济发展和社会保障事 业进行的干预行为 也是对合法公民权利的侵犯 进而全面否定了福利国家的普遍福利政策 该学派强调个人和家庭的责任以及充分发挥市场功能 主张自由竞争 为当时西方国家调整 社会保障政策奠定了理论基础 在 2 0世纪 9 0年代时期 产业革命得到了大力发展 有人认 为新自由主义将社会福利完全私有化 市场化的解决办法行之无效 而以国家干预为主的社 会福利政策导致一些掌权人滥用社会福利资源 所以需要寻求新的途径 因此 被称为 第 三条道路 的该学派倡导出新福利国家政策 社会福利的国家模式本身就是具有缺陷的 社 会福利资源不再主要用于救济 而是要改变依赖政府的观念 在社会上提倡自助 2 3 2 强制储蓄理论 强制储蓄 1 6 即储蓄主体是非自愿地参与了储蓄 具有代表性的西方强制储蓄理论有以下几 种 分布差异论 以托马斯 罗伯特为代表 认为 强制储蓄是否有损害要具体分析 因 为流通领域中的纸币只有落入仅具购买行为的消费者手中的部分发生了强制储蓄 非正义 论 以杰里米 边沁为代表 认为 作为调节经济的行为的强制储蓄 可以增加未来的产品 量 但是是损害消费者的利益的 促进经济增长论 以约瑟夫 熊彼特为代表 认为 由 非常信用引起的强制储蓄可有效的促进经济增长 有条件的促进经济发展论 以约翰 梅 16 刘菲 我国住房公积金制度研究 武汉 武汉科技大学优秀硕士毕业论文 2009 年 5 月 我国住房公积金制度运行及发展研究 8 纳德 凯恩斯为代表 认为 在非充分就业条件下 强制储蓄对经济发展的积极作用 强制 储蓄工具根据不同的条件有限度地运用 危机论 以弗里德里希 哈耶克为代表 认为 应该在生产领域进行强制储蓄分析 提出强制储蓄有破坏经济的可能 自愿储蓄可以促进经 济发展 实践证明 参加强制储蓄者都可能有损失 但损失不同 故在统一的强制标准下制 定强制标准时必须充分考虑各方面的因素 强制储蓄从本质上讲是一种强制地延迟消费 这 种行为必然会对供给关系平衡产生一定干扰 所以说 强制储蓄理论的深化落实是一个长期 的战略决策 并且强制储蓄的标准制定应根据储蓄主体的收入增长等因素而逐步改变 2 3 3 委托代理理论 委托代理是指在一定的约束前提下 一方把自己的一些资产和资源委托代理给另一方 另一方通过对其资产的运营操作而得到一定报酬的活动 在这个合作模式中 委托方可以借 助受托方的资源优势 来弥补自身的不足使项目顺利进行 受托方可以更好的在某个领域发 挥自身的优势 总而言之委托代理能优化资源配置 委托代理理论在住房公积金方面的作用 主要表现在把住房公积金的存缴业务委托给商业银行进行代理 这样可以借助商业银行的业 务优势和渠道优势 大大延伸了住房公积金的覆盖了范围 提高了效率 我国住房公积金制度运行及发展研究 9 3 我国住房公积金制度的发展历程与现状 3 1 我国住房公积金制度的发展历程 住房公积金制度对我国住房金融的发展起到了重要作用 促进了我国住房商品化 市场 化与房地产业快速发展 究其发展历程 大致有以下几个阶段 3 1 1 起步阶段 上世纪 9 0 年代 我国上海率先借鉴国外的成功经验 并结合中国的国情 建立了自己 的具有地方特色的住房公积金制度 随后一些大城市纷纷进行试点工作 进而推广到全国 各省市陆续推行了符合本地实际的住房公积金制度 1 9 9 4 年国务院做出 关于深化城镇住房 制度改革的决定 但各地区的公积金制度都是各自为政 相互借鉴并不统一 其中最具代表 性的是 1 9 9 1 年作为国内最早出现的住房公积金地方性规章推出的 上海市住房制度改革实施 方案 中的 上海市公积金暂行办法 直至 1 9 9 9 年 4 月 3 日 公积金管理条例 出台以前 都是后续各城市规章借鉴的蓝本 所以 同一时期其他地方的住房公积金地方规章基本上都 效仿上海 在初步探索阶段出台相关的地方暂行办法 由于缺乏经验参考 关于管理 监督 罚则等内容只是做出指导性规定 不具有法律强 制力 可操作性不强 提取情形 封存 保值增值等规定考虑缺失的情况甚是普遍 通过几年实践操作经验的积累 住房公积金管理条例 的内容有了深刻的变化 各地 相继推出适应当地发展情况的 条例 其中突出特点所列如下 1 明确并进一步强化了管理 监督 罚则等前期 暂行办法 缺失和操作性不强的条款 2 住房公积金中相关建设项目贷款或单位贷款受到认可 3 关于缴存 使用的条款引入了更多的适用情形 4 各地条例的差异主要是对缴存对象 比例和贷款条件等一些细化标准的规定的差别 总的来说 在起步阶段主要是推行实施住房公积金制度 鼓励职工购房 建立单位住房 基金 发展合作建房等一些改革 通过全面实施这些改革措施 推进了住房商品化 社会化 实质性发展 我国住房公积金制度运行及发展研究 10 3 1 2 探索阶段 1 9 9 8年国务院下发 关于进一步深化城镇住房制度改革和加快住房建设的通知 进一 步明确地将建立与社会主义市场经济体制相适应的新的城镇住房制度 加快住房建设改善住 房条件 实现住房商品化 社会化 满足城镇居民不断增长的住房需求作为城镇住房制度改 革的根本目的 1 9 9 9 年 住房公积金管理条例 出台以后 形成了接受各地方创新公积金制度的惯例 各城市的公积金制度仍维系着缴存对象 缴存比例 贷款条件等的口径与量的差别 分析研 究 1 9 9 9 年 条例 可知本阶段各城市住房公积金制度的特点如下 1 对之前的住房公积金制度予以肯定 1 9 9 9 条例 的制定不仅归纳了各城市 条例 的共性 而且给予其全国性法规层面上的认可 是住房公积金制度发展的新突破 2 进一步规范各城市管理混乱现实 1 9 9 9 年 条例 对住房公积金保值增值 使用给 予了硬性规定 为避免各城市管理混乱造成资金流失 禁止了单位贷款 建设项目 经济适用 房 贷款 将公积金贷款限定在个人范围内 3 继续默认各城市公积金制度中与 条例 抵触的条款 住房公积金作为上升到法规高 度的制度 对于法律法规的强制执行力要求不容置疑 各地方性条例都必须遵循 但是在实 际的管理操作过程中 对违反 条例 但符合地方实际情况的合理条款给予了认同 3 1 3 完善阶段 2 0 0 2 年 住房公积金管理条例 的修订中 将各城市住房公积金创新措施合法化了 同 时 2 0 0 2 年 条例 修订 进一步强化了管理与监督 有 8 条与管理 监督 执行机构相 关 意在限制 压缩各机构的权力自由度 特别是相关组织机构权力与职责 面对房价的持 续上涨 合理有效的使用公积金对中低收入阶层购房的资金支持显得越来越不可或缺 所以 2 0 0 4 年开始 各地相继的放宽贷款总额 年限等约束条件 2 0 0 5 年的 关于住房公积金管理 若干具体问题的指导意见 可以说是 2 0 0 2 年 条例 修订 后 又一次大幅度的修订与改 进 它虽然没有以法规形式确定下来 但却是各地方制定相关实施办法的新依据 与 条例 相同的作用 1 7 另外 各地公积金制度创新的步伐并未停止 例如北京住房公积金管理委员会就于 2 0 0 6 年 3 月 2 0 日印发了 北京住房公积金缴存管理办法 北京住房公积金提取管理办法 北 17 参见程殊和王重志 我国住房公积金制度演进历程 决策与信息 财经观察 2006 年 3 月 我国住房公积金制度运行及发展研究 11 京住房公积金贷款办法 等一系列适合北京地区情况的重要政策文件 并于 2 0 0 6 年 4 月 1 日 起施行 有力的推动了北京市住房公积金制度的进一步发展 3 2 比较分析我国住房公积金制度的发展现状 近年来 全国各地区 各部门积极贯彻落实 条例 和 通知 精神 在调整管理机构 健全决策 监督 管理体系 加强制度建设等方面做了大量工作 有力地推动了公积金归集 贷款等各项业务的发展 对解决职工住房问题起到了积极作用 3 2 1 我国住房公积金制度的发展现状 3 2 1 1 管理制度基本建立 进一步健全了机制体制 住房公积金制度一路发展而来 国务院有关部门和地方政府都在不断的制定相关的配套 政策 国务院制定并实施了诸多贯彻落实 住房公积金管理条例 的配套办法 以及一些业 务指导性文件 诸如 关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见 关于住房公积金管 理几个具体问题的通知 等 各级政府也不断通过地方性法规 政府文件等多种形式 针对 住房公积金管理过程各环节 出台了适合当地发展情况的管理制度 制定了各具特色 严格 规范的操作流程 到现在为止 基本上建立了以 住房公积金管理条例 为总的指导核心 以地区具体规章为操作基础的制度体系 初步实现了有法可依 有章可循的住房公积金管理 制度 住房公积金管理制度的基本建立使得其在机制体制上的方方面面得以健全发展 许多城 市成立了管理的决策机构 住房公积金管理委员会 按照 条例 规定的要求 拟订了管 理委员会章程 初步形成了民主 科学和自主的议事规则和决策程序 管理中心对住房公积 金的归集 提取 使用 核算独立管理 执行决策 管理体制基本健全 同时 按照 统一 决策 统一管理 统一制度 统一核算 的原则 管理中心基本建立了联席会议制度 年度 审计制度以及监管信息系统等工作机制 进一步提升了住房公积金管理水平 3 2 1 2 监管体系逐步形成 更有效强化了风险管理 各级地方政府建立了同级 逐级监督机制 形成了各省 区 建设厅 财政部门会同各级 人行监管本地区住房公积金管理执行情况的自上而下监管体系 建立了联合执管 考核 事 我国住房公积金制度运行及发展研究 12 故上报 定期通报等多项监督制度 并按年度将财务公布 接受社会监督 积极完善住房公 积金监管制度 监管体系与不断完善公积金管理信息体系 服务信息体系的全面结合 很大程度的提高 了住房公积金使用安全 强化了公积金风险管理水平 再加之贷款对象审核 贷后资产管理 逾期催收机制等配套工作机制的严格执行 有效的从贷款质量的提高中降低了风险 形成了 一定的风险管理体系 3 2 2 杭州市与哈密地区住房公积金制度落实情况比较分析 我国住房公积金制度的落实情况呈现着地区差异性 也就是说住房公积金事业在经济 发达地区与落后地区呈现两极分化现象 发展不均衡 下面我通过对杭州市和哈密地区这两 个典型地区的住房公积金制度落实情况来揭示我国住房公积金制度的现状 3 2 2 1 杭州市 从杭州市住房公积金归集和提取情况来看 1 8 截止 2 0 0 9 年 1 2 月 3 1 日 杭州市住房公积 金建制单位 1 8 9 4 5 户 建制职工 7 6 3 7 2 2 人 其中 正常缴存职工 5 3 1 8 2 6 人 封存停缴职 工 2 3 1 8 9 6 人 2 0 0 9 年 杭州市机关 事业单位住房公积金缴存比例为单位和个人各 1 2 工资基数按同级财政 人事部门核定口径执行 企业单位住房公积金缴存比例为单位和个人 各 5 1 2 工资基数按照国家统计局规定的工资口径执行 2 0 0 9 年 归集总额 5 8 1 3 4 3 6 5 万 元 比上年增长 1 3 7 3 其中 住房公积金归集 5 2 2 1 6 5 1 5 万元 比上年增长 1 3 3 3 住房 补贴归集 5 9 1 7 8 5 0万元 比上年增长 1 7 4 5 提取总额 3 7 4 9 7 4 4 1万元 比上年增长 4 0 4 1 其中 住房公积金提取 3 2 1 7 6 3 6 8万元 比上年增长 4 3 8 3 住房补贴提取 5 3 2 1 0 7 3 万元 比上年增长 2 2 7 4 见表 3 1 表 3 1 杭州市 2 0 0 9 年住房公积金归集 提取情况表 单位 万元 项目 本年累计 历年累计 一 归集总额 5 8 1 3 4 3 6 5 3 0 4 6 8 2 0 9 6 其中 住房公积金 5 2 2 1 6 5 1 5 2 6 1 5 7 7 7 3 2 住房补贴 5 9 1 7 8 5 0 4 3 1 0 4 3 6 4 18 杭州住房公积金管理中心 杭州市 2009 年住房公积金年度公报 杭州日报 2010 年 8 月6 日 第 A11 版 我国住房公积金制度运行及发展研究 13 二 提取总额 3 7 4 9 7 4 4 1 1 5 8 0 5 6 7 0 5 其中 离 退休提取 4 0 6 0 8 2 7 2 2 3 9 7 8 4 5 构建 翻建 大修房及还贷提取 2 8 2 7 7 3 0 1 1 1 5 4 3 0 4 5 8 丧失劳动能力并终止劳动关系提取 3 1 1 8 3 8 2 1 2 4 0 1 7 9 1 职工调离 出国 出境提取 5 5 3 9 0 0 3 9 9 2 5 2 5 其他原因提取 1 4 8 7 0 3 1 3 8 3 4 0 8 6 三 归集净额 2 0 6 3 6 9 2 4 1 4 6 6 2 5 3 9 1 其中 住房公积金 2 0 0 4 0 1 4 7 1 3 4 6 4 3 7 3 9 住房补贴 5 9 6 7 7 7 1 1 9 8 1 6 5 2 3 2 2 2 哈密地区 从哈密地区住房公积金归集和提取情况来看 1 9 2 0 0 9年全地区住房公积金归集额继续保 持稳定增长 全年归集住房公积金 5 3 5 亿元 同比增长 1 7 3 1 至 2 0 0 9 年底 住房公积金 累计归集总额 2 7 9 2 亿元 归集余额 2 0 0 5 亿元 缴存住房公积金单位 1 0 6 2 个 缴存职工人 数 6 9 6万人 2 0 0 9年 地直行政 事业单位和职工个人住房公积金缴存比例为各 6 部分 驻哈单位和职工个人住房公积金缴存比例为各 1 0 最高缴存比例执行上限为各 1 2 截至 2 0 0 9 年底 全地区累计提取住房公积金 7 8 6 亿元 当年提取住房公积金 2 3 2 亿元 同比增 长 5 5 2 8 住房公积金成为广大职工购买住房和偿还住房贷款的重要资金来源之一 见表 3 2 3 3 表 3 2 哈密地区 2 0 0 9 年住房公积金归集情况表 单位 万元 项目 单位 2 0 0 9年当年归 集 2 0 0 9 年度职 工信息 2 0 0 9年底累 计归集金额 累计比上年 度增长 中心本部 1 8 8 3 2 1 4 9 2 6 4 5 7 2 2 9 8 7 3 1 7 3 0 吐哈石油分中心 3 1 7 9 7 6 8 2 0 5 2 4 8 1 1 5 3 9 5 9 0 1 7 5 9 潞新公司管理部 2 9 3 1 0 9 0 1 2 9 0 2 6 6 2 0 2 5 合计 5 3 5 6 0 9 1 2 9 7 8 9 3 2 0 0 5 9 7 2 9 1 7 6 5 19 哈密地区住房公积金管理中心 2009 年度哈密住房公积金制度执行情况公报 哈密日报 汉 2010 年 3 月 3 日 第 003 版 我国住房公积金制度运行及发展研究 14 表 3 3 哈密地区 2 0 0 9 年住房公积金提取情况表 单位 万元 项目 原因 中心本部 吐哈石油 分中心 潞新公司 管理部 2 0 0 9年当年 提取 提取所占比 重 构建 修房 3 9 0 5 4 0 1 1 7 1 2 7 0 1 2 0 5 1 5 6 3 0 1 5 6 7 离休 退休 2 0 8 2 3 3 8 5 5 6 5 2 6 4 2 1 3 2 0 2 1 9 1 3 7 5 偿还房贷 1 4 5 9 7 6 1 0 5 3 6 2 0 2 5 1 0 3 8 1 0 7 8 调离指出 2 3 9 2 9 4 4 5 0 9 3 1 9 9 2 1 0 0 4 3 0 4 3 1 解除关系 5 6 3 5 3 2 3 7 1 0 3 8 0 0 6 1 6 4 其他 3 9 6 7 0 1 4 6 7 1 2 6 8 8 5 7 0 2 9 2 5 2 合计 8 1 3 6 8 3 1 4 5 3 7 4 8 6 2 3 0 6 2 3 2 9 7 3 7 1 0 0 3 2 2 3 杭州市和哈密地区比较分析 杭州市是我国典型的发达地区城市 而哈密地区是我国典型的次发达地区 两者具备了 鲜明的可比性 通过上文 2 0 0 9 年两地区住房公积金的归集和使用的数据情况 我们可以发现 两地区在我国住房公积金制度政策性改革实施以来 在政策调整方面 规范缴交方面 检查 监督方面 廉租住房建设资金方面的工作都有着很大的进步 同时在住房公积金的归集 使 用及覆盖率方面同比上年都有着很大的增幅 将两地区的数据进行一一对比 可以发现哈密地区相对于杭州市在各个方面都显示出落 后地区在住房公积金方面的通病 也显现出很多我国住房公积金发展过程中的制约因素 这 也正体现了我国住房公积金制度不公平性的特殊发展现状 通过下文进行一一阐述 我国住房公积金制度运行及发展研究 15 4 我国现行住房公积金制度存在的问题及原因分析 4 1 住房公积金缴存阶段的缺陷及原因分析 4 1 1 住房公积金覆盖范围窄 资金来源单一 我国住房公积金缴存面覆盖率低 整体的保障范围小 各地除了国家机关 事业单位和 效益较好的企业外 很大一部分企业未履行公积金制度的相关规定 许多受众群体不能享有 住房公积金制度带来的优惠政策 而且由于住房公积金面对的对象是有工作就业的 大部分 非正规就业或失业的中低收入者无法得到住房公积金的相关服务 因此 从住房公积金受益 的群体只是城镇人口中的一小部分而已 究其原因主要有以下几个方面 一是 有些单位由于规模小 资金短缺问题 不能保证住房公积金的具体落实 二是 住房公积金管理中心没有很强的执法力度 不能保证住房公积金工作的顺利进行 三是 住 房公积金制度设计的不够人性化 特别是没有体现出对中低收入者的优越性 四是 住房公 积金管理中没有做好宣传工作 部分职工没有很强的自我维权意识 对于损伤自身利益的行 为没有有效的进行举报 五是 低覆盖率反映出社会各方面对住房公积金的思想意识还比较 落后 很多低收入者没有对住房公积金具有清晰的认识 另外 住房公积金贷款资金来源单一 2 0 现在 住房公积金贷款的资金来源只局限于单位 和职工共同缴纳的住房公积金 除此之外 没有其他形式的贷款来源 在住房公积金的增值 方面 资金来源渠道的单一性无法使公积金的资金量在近期内得到快速增长 随着今年来中 央加强了对国企的改革力度 大量职工改变身份 临时 短期 异地就业十分普遍 在这种 环境下 只指望民营企业业主缴交住房公积金是不符合现实基本国情的 面对储蓄投资的多 样灵活性的金融手段 公积金这种被动 消极式的融资方式也将很难做到与时俱进 4 1 2 住房公积金缴存比例 额度差距大 存在不公平 住房公积金缴存比例差距较大 直接导致分配不公 这一现象在不同企事业单位表现的 很明显 在计缴工资基数方面上 效益好的单位会将一系列的应税福利加入计缴工资基数 但是在一些效益一般的企业中 缴存基数一般都是采用基本工资作为标准 所以许多低收入 群体就会很难享受这一住房保障制度 20 吴式达 我国住房公积金制度公平性问题研究 厦门 厦门大学优秀硕士毕业论文 2007 年 04 月 我国住房公积金制度运行及发展研究 16 住房公积金缴存额度上差距较大 导致分配不公 我国的住房公积金制度由于地区与地 区 单位与单位 个人与个人之间的巨大差异性 不同职工在缴存额度上存在着很大的差距 而且还有进一步扩大的趋势 经济发达地区公积金缴存额度就高 相比而言经济落后或欠发 达地区公积金缴存额度就低甚至根本就没有 经营好的企事业单位缴存额就高 相反很多经 营不好的企事业单位就很低甚至根本没有 2 1 以甘肃省酒泉市部分县 区为例 2 0 0 9 年 1 2 月甘肃省酒泉市审计局在对全市住房公积 金归集管理使用情况审计中发现 部分县 区住房公积金制度保障覆盖面窄 资金来源单一 住房公积金缴存比例 额度差距大问题 社会保障功能发挥有限 审计结果表明 部分县 区推行住房公积金制度的单位仅限于行政 事业单位和国有企 业等垄断行业 以酒泉市金塔县为例 2 0 0 9 年 全县城镇平均在岗职工 0 9 1 万人 而参加 城镇职工住房公积金保障的职工仅为 0 6 万人 只占全县城镇在岗职工的 6 6 且集中在财 政供给的行政事业单位 大部分地方企业没有推行住房公积金制度 并且住房公积金来源单 一 只局限于单位和职工共同缴纳的住房公积金 限制了住房公积金制度的发展 在住房公积金缴存比例差距较大 直接导致分配不公 一些经营好的单位最高的缴存比 例达到了 3 0 而经营不好的单位最低缴存比例甚至不到 5 通过审计 酒泉市部分县 区 住房公积金制度缴存阶段的问题已引起当地政府的高度重视 住房公积金制度扩面工作正在 全市全面展开 4 2 住房公积金使用阶段的问题及原因分析 4 2 1 住房公积金使用上的不公平性 由于我国不同地区的职工之间的收入水平和住房需求状况存在很大的差距 从而导致存 贷机制存在很大的问题 主要表现在住房公积金的存款人和贷款人匹配不合理 这样就会出 现很多真正急需解决和改善住房条件的低收入家庭 可能一直都没有机会没有条件提出公积 金贷款的申请 但是相反 可以将住房公积金贷款用足的人正是那些高收入家庭 或者是使 用住房公积金贷款购房用于投资收益的人群 在当期情形下 出现了一个怪圈 形成了利用 大多数中低收入职工的低息住房储蓄来补贴少数高收入职工获得低息购房这种劫贫济富的扭 曲局面 住房公积金的互助性不能很有效的灌输实施 所以 住房公积金在使用上进一步拉 21 庾莉平 我国住房公积金制度暴露出来的缺陷及完善的措施 资源与人居环境 2009 年 11 月 我国住房公积金制度运行及发展研究 17 大了不同阶层的收入差距 不符合社会公平原则 4 2 2 贷款手续繁琐 额度低 住房公积金贷款在申请流程过程中 贷款手续繁琐 需要申请人填写和提供的材料非常 多 在住房公积金管理中心 工作单位 银行存在着很多表格和手续 所以办理过程需要大 量的时间 对于申请人造成很多的不便 而且申请贷款的限制条件也非常多 来自建设部的 资料显示 截至 2 0 0 7年底 全国公积金运用率仅 5 8 其沉淀资金达 1 6 5 6 亿元人民币 也 就是说 全国将近一半住房公积金在银行里闲置 并没有有效利用 甚至产生负收益 2 2 经在 我省部分地区调查发现 申请贷款的贷款条件多 手续繁琐 审批时间长 给许多前来办理 个人贷款业务的人带来了很大