二、公共组织结构PPT课件.ppt

第二章公共组织结构 1 引例 石墨和金刚石都是由碳原子构成 由于碳原子排列组合方式不同 因此结构不同 产生了性能完全不同的物质 公共组织各要素排列组合形成不同的结构 组织结构的科学合理与否决定着组织运转效率的高低 人体的骨架在人体中起支撑 保护的作用 正是有了骨架 消化系统 呼吸系统 循环系统才能发挥正常的生理功能 人体的骨架是天然形成的 组织结构是管理者有意识创造的 组织能否生存与发展 能否达成目标 很大程度上取决于这种人造结构的合理性和完善性 2 第一节公共组织结构的概念 一 结构结构一词最早是生物学上的一个概念 是指一个生物体的各种要素的科学的特定安排 后来 被引入到工程学中 如建筑学 伴随着管理学的兴起 它也被引入到管理学中来 作为组织分析的一个基本概念 1978年诺贝尔经济学奖获得者赫伯特 西蒙指出 有效地开发社会资源的第一个条件是有效的组织结构 3 二 组织结构组织结构是指一个组织内各构成要素及各要素间确立关系的形式 它包含两个层面的意思 第一是构成要素 第二 是要素间的排列组合关系 三 公共组织结构公共组织结构是指公共组织内部各要素的排列组合方式 是公共组织内部各部分 各要素之间的相互关系 公共组织各要素包括组织成员 财政经费 物质设备等物质要素和组织目标 权责结构 人际关系等精神要素 综合这几种要素 其核心就是组织成员 组织目标和特定的人际关系 本章所要研究的公共组织结构就是研究公共组织成员如何按照组织目标的要求 结成一定的权责分工关系 4 第二节公共组织结构的功能 一 组织结构决定了组织的性质 二 合理的组织结构能有效地满足公共组织目标的需要 三 结构有利于使个人差异对组织的影响最小化 至少能规制个人差异对组织的影响 四 合理的组织结构 有利于稳定工作人员的情绪 调动工作人员的积极性 5 第三节合理公共组织结构的标准 一 任务与组织平衡 即组织结构与组织功能 组织目标相一致 二 各个组织 人员之间按比例配置 整个公共组织工作应该是互相衔接 没有因漏设或工作量轻重不均而使工作流程出现中断或梗塞的现象发生 三 分工明确 合作良好 分工要明确 清楚 尽量做到专业化 同时 分工要有利于合作 四 适应性强 具有弹性 组织是个开放的系统 特别是科学技术非常发达的现代 公共组织则更是一个开放的国际大系统 这就要求 组织必须具有适应环境的弹性特征 这也是我们衡量一个组织结构是否合理的标准 6 第四节公共组织结构类型 一 直线式结构二 职能式结构三 直线 职能式结构四 事业部式结构五 矩阵式结构六 委员会式组织结构七 虚拟式组织结构八 团队式组织结构 本节内容相当重要了 7 直线式结构 市长 县长 县长 乡长 乡长 乡长 乡长 公共组织结构类型展示 8 特点 一切权力集中在行政组织的最高层 行政命令按照垂直方向自上而下逐级传达 优点 结构简单 关系清晰 权限责任明确 政令统一 行动及时 行政有序 决策快 效率高 缺点 缺乏专业化分工 行政首长日理万机 容易顾此失彼 权利集中 且受专业 个人素质的影响 难以保证领导 决策 指挥不出现失误 信息只沿上下直线传递 对左右协调 沟通不利 这种传统的金字塔式组织结构 容易使下属产生依赖心 容易引起反感 适用范围 规模小 活动内容简单 工作程序少的组织 对首长要求较高 直线式结构 9 职能式结构 省长 厅长 厅长 县长 县长 县长 10 职能式结构 特点 在行政主管领导下 按专业分工设置若干职能部门 各个职能部门在其管辖的范围内有权向其下级下达行政命令 下级部门既要听从直接的上级领导的指示又要服从行政主管的指挥 优点 优点是实行专业化行政分工 各级管理者可以利用自己的专业特长和技能有效地处理比较复杂的问题 减轻行政主管的负担 使其有更多时间和精力从事重大的行政决策 缺点 容易形成多头领导 容易造成政出多门的混乱局面 容易妨碍统一的行政指挥 各职能机构容易从各自专业和部门利益出发 同级之间不能很好地配合 缺乏整体观念 各自为政 过分强调专业化 使主管人员忽视本专业以外的知识 不利于培养领导人才 适用范围 实践中应用较少 11 直线 职能式结构 校长 人事处 教务处 法学院 工商管理学院 人文与公共管理学院 12 特点 以直线式结构为主 在各级行政首长领导下设立相应的职能部门 形成行政首长的统一指挥与专业行政部门管理的有机结合 优点 综合了两种结构形式的优点 缺点 随着现代科技的进步 社会分工更为复杂多样 在直线式下进行过细的职能分工 有时会造成管理上的矛盾 适用范围 目前各国政府基本采用这种结构形式 直线 职能式结构 13 事业部式结构 总经理 职能部门 职能部门 事业部 事业部 事业部 职能部门 职能部门 工厂 工厂 职能部门 职能部门 工厂 工厂 14 事业部式结构 特点 大权独揽 小权分散 集中决策 分散经营 事业部是分权化单位 具有相对独立的自主权 优点 提高管理的灵活性和适应性 有利于组织高层领导摆脱具体的日常事务 有利于集中精力进行战略研究和长远规划 有利于组织专业化发展 提高管理效率 有利于培养高级管理人才 缺点 机构重叠 管理人员增加 造成资源浪费 各事业部独立经营 各事业部间进行人员交换较困难 相互支援较差 各事业部领导往往从本部门利益出发 易滋长本位主义倾向 适用范围 规模较大 且经营领域分散的企业集团 15 矩阵式结构 项目小组 高层领导 L4 职能部门 职能部门 职能部门 职能部门 项目小组 项目小组 16 矩阵式结构 特点 将纵向与横向结合起来 形成纵横两项管理系统 组织成员既接受职能部门的指挥 又受项目负责人的统帅 受双重领导 优点 既有利于集中领导又有利于各专业相互配合 取长补短 纵向的结构有利于集中各管理层级的人员进行协调 横向的结构可以将并列的职能部门结合起来 缺点 容易出现行政层级上级之间的矛盾或推诿 使下级无所适从 导致指挥和协调上的困难 这种组织结构具有临时性的特点 容易导致人心不稳 适用范围 需要集中各方面专业人员完成的工作项目 或者临时性任务 17 委员会式组织结构 委员会制组织结构不是一种新的组织形式 在人类社会的早期就已经存在这种组织形式 但它的广泛运用是20世纪之后 并且在20世纪之后它又有新的发展形式 如董事会制 主要见于民办非企业单位 理事会制 主要见于会员制的社会团体 基金会制等组织结构 18 在公共组织中 委员会是一种有两个以上的人组成的行使组织最高决策权的集体 委员会式组织结构突出了集体领导管理的特征 优点是有利于集思广益 综合各种意见 提高决策效率 代表各方利益 协调各种职能 加强各部门间的合作 防止权力过分集中于一个单位或一个人手中 如果运用不当 委员会式结构也会产生缺陷 委员会是集体决策 决策成本较高 委员会采取的是集体负责制 责任难以落实到每个人身上 权力和责任相分离 当委员会所讨论的议题意见分歧较大时 委员会的成员常常会采取折中的方式以求得全体的一致 这样选择的方案往往不是最优的决策 当少数人将自己的意志强加给他人乃至集体 个人的意志代替集体的决策 使委员会失去应有的作用 19 案例 杭州市人大的立法咨询委员会 杭州市人大常委会从1998年就开始探索立法咨询制度 至2002年建立了由常委会任命的立法咨询委员会 走出了一条有别于其他地方人大立法咨询制度的新路子 通过组织创新和制度创新 创立了一个集体对集体提供咨询的新型立法咨询制度 首先 组成人员的人选又市人大常委会法工委和浙江大学法学院协商 以浙江大学法学院为主 也吸收其他高校的法学专家 人选确定后由主任会议提出议案 常委会会议正式任命 组织运行实行委员会制 设主任委员1名 副主任委员1名 秘书长1名 委员8名 秘书长负责日常的具体工作 主要是与人大联系 沟通 分发法规草案到论证责任人 论证实行个人负责与集体负责相结合 即个人进行具体论证 委员会集体讨论 最后形成的论证意见代表委员会意见 其次 为了保证立法论证工作质量 立法咨询委员会在规章制度建设上很下工夫 一是对立法咨询委员会内部组织机构的设 20 置 活动方式 工作分配 工作职责 工作程序以及与其他有关部门的关系等作了规定 逐渐建立起比较规范的工作机制 二是对论证任务的分派 会议的召开 论证的内容 论证的要求 论证报告的审定和签发等作了详细的规定 把论证责任落到实处 三是制定了论证报告范本 就论证的事项 论证所依据的法律法规和规范性文件 论证报告的正文及其格式和字体等都作了详细规定 立法咨询委员会努力克服对杭州实际了解不够等困难啊 积极参加调研 充分了解杭州的政治 经济 法制 文化 风俗等 并通过分析研究 有针对性地提出一些解决杭州实际问题的立法建议 21 问题 1 杭州市人大立法咨询委员会是什么类型的组织结构 2 结合本案分析该组织结构有什么优点 3 该组织结构可能产生那些缺陷 4 要成功地运行该组织结构 应满足那些要求 22 分析 案例中的 杭州市人大立法咨询委员会 就是委员会制的典型 履行立法咨询委员会的职能 需要很强的专业知识 而且组织所要处理的 往往是那些要谨慎对待的问题 另外庞大的公共组织和专业化了的组织机构所要处理的社会问题的发杂性 也需要组成委员会组织组织结构并予以处理 委员会制组织结构的优点 1 集思广益 杭州市人大立法咨询委员会就是一个 集体对集体提供咨询的新型立法咨询制度 通过集体讨论 集体判断可以在决策中弥补个人的不足 作出更慎重的决策 也可以避免个人的独断专行 以权谋私等弊端 委员会之间起了权力相互制约的作用 例如 论证实行个人负责与集体负责相结合 即个人进行具体论证 委员会集体讨论 最后形成的论证意见代表委员会意见 2 加强沟通联络 面对面地交谈有机会不仅有利于交流信息 23 而且可以对信息作出不同的解释 从而更有利于澄清问题 如 立法咨询委员会努力克服对杭州实际了解不够等困难啊 积极参加调研 充分了解杭州的政治 经济 法制 文化 风俗等 并通过分析研究 有针对性地提出一些解决杭州实际问题的立法建议 委员会制组织结构也存在一些缺陷 如 成本较高 除了资金成本还包括时间成本 委员会召开会议 讨论问题一般都需要花费很多金钱 会议期间 要讨论各种观点 每个人都有发言权 要为考虑集体结论而反复推敲 需要消耗许多时间 如 论证实行个人负责与集体负责相结合 即个人进行具体论证 委员会集体讨论 最后形成的论证意见代表委员会意见 论证和会议讨论是必要程序 本着 24 民主 公正的原则 会议的时间成本不可小视 另外委员会制组织结构容易出现妥协折中和权责分离的问题 当意见分歧较大时 委员会中人人常常出于礼貌 相互尊重或屈服于权威而采用折中的方式 以求取得全体一致的结论 这样得出的结论往往不是最优的结论 同时委员会是集体负责 这样也就没有一个人能在实际上对集体的行动负责 换句话说 都负责往往导致都不负责 为了成功地运行委员会制度 应该满足以下要求 明确职权 保持委员会的适当规模 因为委员会规模增大会使委员之间的关系成倍地复杂化 必须精心挑选委员会的会议主席和委员 精心选择会议的主要议题 保留会议记录 以免责任不清 尽量讲究效率等 25 虚拟式组织结构 采取突破有形组织界限的策略 实施外包项目或临时构建项目小组 仅保留自身最关键的强项功能和为数有限的核心员工 而将其他功能虚拟化 主要职责是制定政策以及协调各承包商的关系的一种组织形式 虚拟组织通常从外部寻找 利用其他组织的优势资源 把精力集中在自己最擅长的业务上 从而构建起一种关系网络结构模式 例如某些教育培训机构 本身只有一个管理核心机构 只有主要负责人 财务 教务 招生 后勤几个人 但通过在社会上聘请其他学校的优秀教师上课 租借其他单位的场地 就可以快捷高效地把事情办好 26 优点是能够最大限度地发挥自己的核心职能 最大限度地利用其他组织的优势避免自己的劣势 减少开支 降低成本 提高竞争力 缺点是组织的工作依靠独立的承包商来完成 在某些方面缺乏可控性 如果一个重要的不可替代的分包商脱离业务 将会使组织遭受重大损失 各分包商仅仅是被委托负责自己的工作 而且网络系统各部分变化较快 缺乏长期被雇佣的观念 员工忠诚度较低 27 团队式组织结构 是指为了完成某项任务 而这项任务的完成需要多种技能和经验 于是通过选调组织中具有这方面素质和能力的人来组成一个团队 通过团队成员的共同努力来完成任务的一种组织形式 在公共管理活动中 当管理者将团队作为协调组织活动的主要方式时 其组织结构就是团队结构 优点 团队成员随着任务或者需求的变化而变动 这种弹性化的人力资源运用方式 可以迅速回应外在环境的变化与服务对象的需求 可以随时针对问题建立弹性化的组合 避免专业化分工所造成的僵化和协调困难 同时由于决策的下放和完成任务的挑战性 还可以激发团队成员的成就感和责任心 为组织带来生机与活力 缺点 团队组织在规模上有很大的限制 人数较多时彼此的沟通较为困难 团队的成功依赖于领导人能够确立明确的任务 团队成员具有高度的自律性以及成员间的有效沟通 28 第五节公共组织的层级结构和幅度结构 公共组织层级结构指公共组织纵向上的等级数目和等级间的关联 以组织人员劳动的垂直分工和公共组织权力的等级属性为基础 公共组织幅度结构是指一名公共事务主管人员所能直接领导 指挥 监督的下级的数量与范围 管理的层次与管理的幅度一般成反比 管理层次和管理幅度直接影响到组织的结构 管理层次多 管理幅度窄的公共组织形成尖形结构 集权型结构 反之形成扁平形结构 分权式结构 29 影响管理层次与管理幅度之间关系的主要因素 1 公共组织工作任务的性质 2 工作内容的难易程度和近似程度 3 公共组织成员的素质水平 4 领导者素质的高低 5 组织文化的凝聚力 6 管理信息系统和技术的先进程度 30 第六节公共组织结构设计 一 公共组织结构设计的概念公共组织结构设计是指对公共组织的构成要素进行合理的排列组合 使各要素之间形成有序的 清晰的关系 把组织的任务 权力和责任进行有效安排的活动 其着眼点是确定人员在公共组织中的位置 即机构设置和人员配置 做到因事设职 因职配人 人尽其才 31 MG2 10 组织目标 组织职能 组织机构 职位 职务 人员 32 二 公共组织的种类 国家行政组织 在进行公共组织设计时 应分清不同种类的组织 以便规定不同的责权 按照责权和具体的管辖范围 国家行政组织可以分为 1 首脑机关 是中央政府并对地方政府进行全局统辖的领导机关 是政府指挥 决策和督导的中心 2 职能机关 隶属于首脑机关 但本身又统管一定数量的下属机关 在我国 国务院所属的各部 委 办及直属总局 地方政府所属厅 局 处 科都是行政组织的职能机关 3 幕僚机关 又称辅助机关或办公机关 其典型存在方式是从中央到地方的政府办公厅或办公室 对各职能机关没有直接的指挥和监督权 但有时可以在行政首长的授权下代表行政首长 33 4 咨询机关 又称参谋机关或智囊机关 往往由学者 专家和富有实际工作经验的行政官员组成 其任务就是为行政组织出谋划策 提供论证 提供最佳方案 如政府发展研究中心等 5 派出机关 是一级政府根据政务的需要 向其管辖地区派出代表机关 派出机关不构成一级政府 其权力是委派机关的延伸 既有监督管辖区内的的公共行政机关执行上级公共的决议和指示 同时又应当向上级行政组织汇报辖区内的公共行政事务 如街道办事处 区公所 34 三 公共组织设计的基本原则1 公益目标原则2 法制原则3 效率原则4 人本主义原则5 适应环境原则6 利于科学决策原则7 统一平衡原则8 精简原则 35 四 公共组织设计的基本内容1 组织战略目标的确定2 管理幅度和管理层次的设计3 组织职能设计4 组织部门设计5 组织职位设计6 组织职权设计 36 五 公共组织设计的程序1 确定公共组织的目标和基本职能2 设置相应的职位和机构 配置相应人员3 划分管理层次和管理幅度4 建立公共组织规范 37 一 科层制度组织的特点科层制指的是一种权力依职能和职位进行分工和分层 以规则为管理主体的组织体系和管理方式 既是一种组织结构 也是一种管理方式 科层制已成为现代工业社会中最普遍的一种组织形式 马克斯 韦伯设计的科层制组织具有五大基本特征 1 专门化 在科层制组织中 作业是根据工作类型和目的进行划分的 各个成员将接受组织分配的活动任务 并按照分工原则专精于自己岗位职责的工作 2 等级化 在科层制组织中 拥有一大批官员 其中每个人的权威和责任都有明确的规定 这些官员的职位按等级制的原则依次排列 上下级之间的职权关系严格按等级划分 第七节科层制组织结构 38 3 规则化 在科层制组织中 组织运行包括成员间的活动都受到规则限制 每个成员都必须履行自己所必须履行的岗位职责及组织运作规范 4 非人格化 在科层制组织中 官员不得滥用其职权 个人的情绪不得影响组织的理性决策 公事与私事之间具有明确的界限 组织成员都按严格的法令和规章对待工作和业务往来 确保组织目标的实施 5 技术化 在科层制组织中 组织成员凭自己的专业所长 技术能力获得工作机会 享受工资报酬 组织按成员的技术资格授予其某个职位 并根据成员的工作成绩与资力条件决定其晋升与加薪与否 39 韦伯认为从纯技术的观点看 科层制能为组织带来高效率 在严密性 合理性 稳定性和适用性等