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我国的就业问题与政策解析 专题2 1 我国的失业统计框架 三个基本统计概念 1 经济活动人口 16岁以上适龄人口中有劳动能力 参加或者要求参加社会经济活动的人口 它包括从业人员和失业人员 2 从业人员 从事一定社会劳动并取得劳动报酬或经营收入的人员 包括全部职工 再就业的离退休人员 私营业主 个体户主 私营和个体从业人员 乡镇企业从业人员 农村从业人员等 3 城镇登记失业人员 指有非农业户口 在一定的劳动年龄内 有劳动能力 无业而要求就业 并在当地就业服务机构进行求职登记的人员 2 第一节 我国失业问题的特殊性 3 1 二元经济与发展型失业 二元经济由现代与传统两部门构成 现代部门按照市场经济原则经营 劳动需求即雇佣工人数量 通过比较劳动边际产品价格与通行工资水平来决定 传统农业部门技术和生产方式落后 与外部联系薄弱 不同程度具有自给自足性质 收入远远低于现代部门 从长期看 收入落差推动农业劳动不断流入现代部门 最终实现经济现代化 但从短期看 现代部门没有能力吸收传统部门所有剩余劳动力 极端意义上可假定相对于现代部门工资水平而言 传统部门存在劳动力无限供给 这类大量农业剩余劳动力 被看作特殊形态的发展型失业 4 我国发展型失业 我国是发展中国家 农业部门劳动边际生产率远远低于现代部门 农业劳动力向外边际转移不会对农业产出带来显著影响 这类剩余劳动力既不同于典型失业 又具有失业涵义 一方面 他们仍然结合生产资料进行工作 创造出部分自给消费和部分出售的产品 因而在严格技术意义上不等于完全失去工作和失业 另一方面 劳动能力没有充分利用 很低水平劳动边际生产率 具有一定程度失业含义 这类发展型失业不可能在短期内完全消除 只能通过现代经济的积累增长和传统部门生产率提高来逐步消化和吸收 5 2 体制转轨失业 1 计划经济时代 劳动就业实行国家 统分统配 模式 基本特点是在城市实行低工资 铁饭碗的普遍就业制度 同时通过户籍制度 粮食统购统销制度 严格限制城乡之间居民流动 从而保证劳动力调配完全被国家控制 实现形式上充分就业状态 从实际运行情况看 由于优先发展资本密集的重工业部门 城市就业机会不能随着经济增长而迅速扩大 甚至吸收城市新增劳动力人口也很困难 就业机会增长乏力与劳动力人口快速增长 构成计划经济时期困扰决策层的一个基本难题 6 体制转轨失业 2 为了缓解城镇就业压力和粮食供给矛盾 在60年代初和文革时期 政府通过行政和政治运动方式 把大批城市青年遣送到农村 形成历史上罕见的工业化时期劳动力向农村倒流现象 计划经济看不到大范围显性失业 被宣传为 社会主义制度消灭了失业 然而 计划经济不能消除经济规律作用 不能消除城市企业大量冗员和农村大量过剩劳动力 不能消除 隐性失业 及其增长 隐性失业显性化是观察当代中国失业现象的重要视角 7 体制转轨失业 3 文革后废除了知青上山下乡政策 城镇就业机会增长低于适龄人口增长速度的矛盾更加突出 越来越多城镇青年面临就业问题 同时发生的知青返城浪潮 政府承诺优先安排他们就业 加剧了城镇就业困难 当时就业矛盾主要表现为年轻适龄劳动力和回城知青没有工作 加上意识形态不许用 失业 一词 因而早期失业称为 待业 8 体制转轨失业 4 第一波 待业 困难不过是更为深远的就业体制转变的前奏 随着经济改革全方位启动 劳动就业制度逐步发生调整和改革 1993年确立新的就业体制 国家宏观调控 城乡协调发展 企业自主用人 个人自主择业 市场调节供求 社会提供服务 同年 中国统计年鉴 把 待业 和 待业率 改为城镇 失业 与 失业率 经过15年左右渐进式改革 国家统管的就业模式逐步被市场导向新体制取代 政府和公众逐步接受了失业这一现代市场经济难以回避的现实 9 体制转轨失业 5 由于用人单位生产经营等原因已离开本人岗位 并不在单位从事其它工作 但仍与用人单位保留劳动关系的职工 有的仍从原单位领生活费并报销医药费 有的报销医药费但没有生活费 有的仅保留一纸合同 两不找 市场经济条件下 企业辞退职工 职工另谋职业是正常现象 我国失业保险等项制度尚不健全 企业还不能将大批解雇职工推向社会 出现下岗现象 1999年下岗人数上升到2154万人 估计60 没有再就业 其中失业人数近1300万人 远远超过同年575万人登记失业人口 10 第二节 我国当前就业形势分析 11 一 总体形势 12 三次产业就业构成 13 城镇新增就业人数 14 下岗失业人员再就业人数 15 城镇登记失业率 16 总体形势 供大于求 供给 十一五期间 城乡新成长劳动力年均达2000万人 其中全国城镇每年新增劳动力1000万人 加上需要就业的下岗失业人员和其他富余和剩余转移人员 每年需要安排就业的达2400万人需求 每年可新增800万 900万个就业岗位 加上补充自然减员 可安排就业1200万人左右缺口 每年1200万人左右 17 突出问题 结构性矛盾相当突出 目前我国的劳动力人口大部分是初中以下文化程度 劳动力素质亟待提高 很难适应当前和今后经济结构调整 新兴产业发展要求 就业增长弹性系数降低 在20世纪80年代 经济每增长1个百分点 可增加240万个就业岗位 到了20世纪90年代以来 只能增加70万个岗位 就业的稳定性不高 有相当部分没有与雇主签订合同 没有依法参加社会保险 从事工作多是一般临时性或季节性工作 工作不稳定 收入偏低且不固定 自愿性失业倾向严重 等政府安排理想工作 再就业期望过高 18 二 具体特点 2009年第一季度 103个城市劳动力市场统计情况 劳动力市场上劳动力的供给依然大于需求与上季度相比 劳动力市场中用人单位的需求人数和求职人数均出现较大幅度增长与去年同期相比用人单位的需求人数略有下降 19 不同地区求人倍率 09 08 珠江三角洲 0 72 1 89环渤海地区 0 86 1 09闽东南地区 0 92 0 99长江三角洲 0 89 0 96其他地区 0 83 0 63 求人倍率 岗位空缺与求职者比例 20 21 22 23 24 25 26 27 28 专业技术职称 初级 中级 高级 职业资格 一 五级 29 三 主要困难 1 零就业家庭 零就业家庭 是指城镇居民户籍家庭中 在法定劳动年龄内 在校学生 现役军人 内退人员 办理提前退休人员 残疾人除外 有劳动能力且有就业愿望的家庭成员无一人就业的家庭 全国登记在册的城镇零就业家庭规模在6万户左右 没有登记在册的估计有24万户左右中西部地区的比例高于东部地区 中小城市的比例高于大城市 30 2 大学生就业 大学生初次就业率 毕业时 近年比70 略高2008年全国高校毕业生总数559万人 除去10 考研 考博学生 专升本学生以及出国留学学生 再加上06年 07年待就业者 2008年实际需要就业的人数在600万人以上 31 大学生就业难的原因 扩招过快专业结构不合理实际操作能力不足就业观念企业和法律因素 32 毕业即失业的生存状况 一是把档案和户口存放在学校 两年内找到工作可继续办理报到手续二是档案和户口放在人才交流中心 今后就业就是社会人员就业 不能办理报到手续三是把档案和户口放在街道 可享受低保 免费享受就业服务 33 3 40 50人员 4050 人员指的是男性50岁 女性40岁以上的大龄下岗失业人员 受教育程度低 再就业能力弱 家庭负担重 上有老 下有小 退休尚早 再就业已老 根据劳动和社会保障部对66个城市的抽样调查 他们占下岗失业人员的28 7 34 4 农民工就业 外出农民工约1 2亿 加上在本地就业的 农民工总数约2亿目前我国农民工平均年龄为29 1岁 30岁以内的占61 1 30岁以上的占38 9 其中16 25岁的占44 9 农民工总体文化程度偏低 初中以下文化程度者所占比例高达83 未接受过任何技能培训的占72 在东部省份就业的农民工占农民工总量的60 中部省份占21 西部省份占19 35 流动就业的农民工主要来自安徽 江西 四川 湖南 湖北 河南 广西 重庆 贵州等省区市 外出农民工来城市打工的信息79 由其亲属 同乡和朋友这样的社会网络提供 正式组织招工的还不到10 其他如政府组织就业 网络招聘等约11 36 农民工就业的困难 农民工就业服务体系尚未形成由于没有建立稳定的农民工就业引导机制 造成表面上的农民工短缺现象由于城乡就业的意识没有普及 农民工权益保护不到位 37 农民工歧视 工资歧视雇用歧视职业歧视2007年农民工参加工伤保险约3800万 参加医疗保险约3100万 38 5 残疾人就业 目前我国残疾人的比例为6 2007年在我国8296多万残疾人中 已经实现就业的2266万人 其中城镇463万人 农村1803万人 我国现在尚有858万有劳动能力 达到就业年龄的残疾人没有实现就业 而且每年还将新增残疾人劳动力30万人左右 39 残疾人就业困难 残疾人自身的残疾带来的工作障碍 使他们不能适应许多工作岗位 失去不少工作机会 由于一些残疾人或多或少存在某些生理或心理缺陷 使他们在工作中不能很好地适应人际关系 影响了正常的工作不少残疾人文化程度较低 没有受过职业教育和培训 缺乏就业能力 局限了就业的途径由于不少企业对招收残疾人存在许多顾虑 情愿交就业保障金 也不愿给残疾人安排工作岗位 或名义上安排一些残疾人就业 其实并不让残疾人上岗 40 四 深层次矛盾 认识误区 就业压力大是因为我国人口众多多一双手 多一张口 41 1 产业选择导向 就业vs政府税收 GDP劳动密集型产业 服务业的就业吸纳能力较强 但税收不高80年代 劳动密集型轻工业 20世纪 资本密集型重化工业 是就业弹性下降的根本原因 42 2 教育与培训体制 就业vs大学发展政府计划主导大学招生科研与教学矛盾本科教育与职业教育失衡 对立对民办机构的认识误区根源 教育改革严重滞后 43 3 二元经济与户籍制度 从东莞驱除 低素质人口 事件说起城市化vs城市升级该问题的复杂性 政府施政目标问题 城市化是增加就业的重要战略途径 但它是一个长期的过程 吸收新移民的过程往往还伴随大量社会问题 城市升级则有形象 有政绩政府施政对象问题 本质上涉及流动人口与本地人口的利益争夺 涉及选举制度户籍制度是个历史遗留问题 涉及政治体制改革 44 4 中小企业政策 中小民营企业vs国有企业中小企业是吸纳就业的主要渠道宏观调控压缩了中小企业发展空间根本问题 对所有制的认识问题 也涉及对既得利益集团的疏导 45 进一步的讨论 重新审视经济发展与就业 民生问题 的关系重新审视发展与稳定的关系 46 第三节 我国积极就业政策解析 47 一 演变与发展 1980年8月全国劳动就业工作会议召开 提出 在国家统筹规划和指导下 实行劳动部门介绍就业 自愿组织起来就业和自谋职业相结合 的方针 简称 三结合 90年代 为扩大就业政府制定了 鼓励兼并 规范破产 下岗分流 减员增效和实施再就业工程 的就业方针 劳动者自主择业 市场调节就业 政府促进就业 的 新三结合 的就业机制 48 2002年9月颁布 关于进一步做好下岗失业人员再就业工作的通知 首次提出积极就业政策当时积极就业政策以促进下岗失业人员再就业为主要目标 以城镇下岗失业人员为政策对象从积极创造就业岗位 再就业扶持 改进就业服务与完善社会保障这四个方面 构建了当时积极就业政策的主要框架 49 2003年召开的全国再就业工作会议完善了积极就业政策强调就业是民生之本 把努力深化劳动就业体制改革与扩大就业放在经济社会发展更加突出的位置 明确要求把深化改革 促进发展 调整结构与扩大就业相结合 大力实施积极的就业政策与促进就业的长期战略 并把就业再就业指标纳入宏观调控目标 强调进一步坚持劳动者自主择业 市场调节就业和政府促进就业的方针 从改善创业环境 鼓励鼓励自谋职业与自主创业 转变就业观念 扶持中小企业 发展劳动密集型行业 完善就业服务体系 加强职业培训 扶持困难群体就业等 更加重视改革发展与结构调整对于扩大就业的重要作用 50 2005年颁布 关于进一步加强就业再就业工作的通知 进一步健全完善了积极就业政策 提出了更加综合性的政策目标与任务 标志着积极就业政策基本成熟 特别强调促进经济增长和扩大就业的良性互动 完善落实就业与再就业政策扶持 促进城乡统筹就业并改进就业服务和强化职业培训 加强就业管理 建立社会保障与促进就业的联动机制 更加强调经济增长与扩大就业良性互动的重大作用 并将城乡统筹就业纳入积极就业政策的涵盖范围 明确规定政策实施对象从下岗失业人员扩大到社会新增劳动力与农民工 重视经济增长扩大就业的作用与扩大实施对象范围 利于政府更好地统筹城乡发展与统筹区域发展 积极构建全社会范围内公正公平的就业环境 对有效扩大就业确保社会公平维护社会稳定无疑具有积极作用 在具体政策上除对以往内容与措施进行相应延续性调整外 在职业培训 市场建设 就业服务等方面随着经济社会发展的要求补充了相应内容 51 2006年 中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定 进一步丰富完善了积极就业政策的内容 特别强调实现经济发展与扩大就业良性互动 大力发展广就业产业 行业与企业多渠道 多方式增加就业岗位 充分关注构建城乡统一的人才市场与劳动力市场的重大作用 重点强调完善促进就业的财税金融政策 努力发挥自主创业与自谋职业的作用 强调构建健全完善的面向全体劳动者的职业技能培训制度 特别关注对于创业培训与再就业培训 针对就业中存在的突出问题 强调在强化政府促进就业职能的基础上 做好城镇新增劳动力就业等特殊群体就业人员的工作 努力帮助零就业家庭与就业困难人员就业 首次强调了和谐劳动关系对于促进就业的重大作用 指出通过完善劳动关系协调机制与加强劳动保护 努力构建和谐劳动关系有效扩大就业 52 2007年十七大报告坚持实施积极的就业政策 加强政府引导 完善市场就业机制 扩大就业规模 改善就业结构 完善支持自主创业 自谋职业政策 加强就业观念教育 使更多劳动者成为创业者 健全面向全体劳动者的职业教育培训制度 加强农村富余劳动力转移就业培训 建立统一规范的人力资源市场 形成城乡劳动者平等就业的制度 完善面向所有困难群众的就业援助制度 规范和协调劳动关系 完善和落实国家对农民工的政策 依法维护劳动者权益 53 小结 从主要注重政府作用到政府与市场并重从关注再就业人员到所有从业人员从较为狭窄的促进就业手段向多渠道 多方式促进就业手段从不重视经济增长的作用到向强调实现经济发展与扩大就业良性互动从政府促进就业到充分发挥劳动密集型产业 服务业与中小企业的作用从自谋职业向鼓励自主创业与灵活就业 54 未来走向 扩大财政投入 建立失业动态报告和失业预警制度 全力推动以创业带动就业 建立健全政策扶持 创业服务与创业培训相结合的工作机制 加强公共就业服务制度和体系建设 培育和规范人力资源市场 55 二 效果与作用 中央财政安排就业补助资金五年累计666亿元 城乡公共就业服务体系建设进一步加强 全面加强职业技能培训 平均每年城镇新增就业1000多万人 农村劳动力转移就业800万人 基本解决国有企业下岗职工再就业问题 完成下岗职工基本生活保障向失业保险并轨 在劳动力总量增加较多 就业压力很大的情况下 保持了就业形势的基本稳定 56 三 不足与局限 当前的不足主要涉及体制壁垒 1 就业再就业门槛较高现行的一些规定 如职业资格许可和职业技能鉴定等就业准入制度 不符合市场经济的劳动用工 劳动力流动规律和特点 阻碍了企业吸纳就业和劳动者自主创业 涉及传统上人事系统及其他机关的利益问题 大部制有助于解决该问题 57 2 扶持就业的税收政策很不完善 现行的税收优惠政策仅限于服务型企业 零售商贸企业 主辅分离企业和小型社区加工企业 而对就业安置能力强的生产型企业却不实行优惠 影响了这些企业安置下岗失业人员的积极性 现行的减免税税种仅限于营业税 城建税 教育费附加 企业所得税和个人所得税 税收减免额度较小 而对吸收大量下岗失业人员的商品批发等行业主要负担的增值税不减免 降低了税收优惠政策的吸引力 58 3 小额担保贷款作用不理想 由于小额担保贷款审批办理程序较为繁琐 下岗失业人员要办理小额贷款需经过所在地社区街道 区劳动和社会保障局 担保机构 经办银行等四家机构 而这四家机构之间缺少协调 造成了办理程序的相对繁琐 使下岗失业人员申请小额担保贷款的积极性逐渐降低 由于小额担保贷款的政策性与商业银行市场化运作之间的矛盾 再加上小额担保贷款额度小 批量多 成本高 利息多 手续繁杂 工作量大 银行积极性普遍不高 59 4 财政补助机制不完善 财政投入机制不完善 在实际工作中 下级依赖上级 地方依赖中央的倾向比较严重 培训补贴政策的效用难以充分发挥 由于受培训成本 师资力量等因素的制约 再就业培训针对性不强 无法满足下岗失业人员所需的专业技能 许多下岗失业人员不愿意参加培训 60 积极就业政策本身的局限 并不能从根本上解决就业问题 只能作为解决就业问题的不得不采取的必要措施对于积极就业政策本身存在的负面作用估计不足 存在挤出效应和置换效应缺乏对于近年来实施积极就业政策的有效评估 61 第四节 促进就业的政策讨论 62 一 总体思路 应扩展积极就业政策的思路 从就业源头抓起 上升到国家 省 市发展战略的层面 而不仅仅是民生工作 1 从国情出发 调整经济发展战略发展劳动密集型产业是否与发展高科技产业 资本密集型产业必然矛盾 对农业 服务业就业弹性的辩证思考富士康的例子 大连软件园例子 63 2 根本出路在人力资本 有教育才有经济增长 高水平教育才有高增长和高水平就业 教育公平才有就业公平基础教育公共化 均等化 职业教育产业化 市场化 高等教育多元化印度与中国的比较 64 3 发挥劳动力市场的基础作用 新的提法 人力资源市场畅通劳动力市场信息减少