行政组织 4、行政组织.ppt

第三章行政组织 第一节行政组织概述 组织的涵义 1 组织是指人类生存和活动的一种基本方式 是人依照一定目的组建起来的 通过分工合作关系所形成的秩序性结构与环境相互作用的人群有机系统 人类 组织 国家 2 公共组织则是指以社会公共利益为目的的组织形态 它主要以管理某类社会公共事务或为社会生活提供某种服务为核心任务 按照是否拥有行政权力以及权力大小 可分为 政府组织 非营利组织 民间组织 准政府组织 行政组织的涵义 1 广义的行政组织 是指一切具备计划 组织 协调和控制等行政功能的组织 A 政府行政机关B 立法 司法部门中管理行政事务的机构C 企事业 群众团体 政党中管理行政事务机构D 其他代行政府权力的组织机构 第三部门 2 狭义的行政组织 也叫政府机构 即根据国家宪法和组织法组建起来的 体现全体人民意志 行使国家行政权力 管理国家公共事务的组织系统 是国家权力机关的执行机关 第三章行政组织 第一节行政组织概述 行政组织的基础理论 1 早期组织理论 泰罗 法约尔 韦伯 2 中期组织理论 梅奥 巴纳德 西蒙 3 后期组织理论 帕森斯 卡斯特 雷格斯挑战 人道主义的挑战多元主义的挑战间接行政的挑战 第三章行政组织 第一节行政组织概述 行政组织与其他组织的区别与联系 由行政组织批准设立 服从行政组织管理 社会团体大多数为群众自治组织 享有权利 但无权力可言 与中国共产党组织 中国共产党组织领导行政组织 主要体现为政治领导 思想领导和组织领导 与权力机关 行政组织由权力机关产生 对权力机关负责 与司法机关 二者都产生于权力机关 互不干涉 与社会团体 行政组织的构成原则 1 物质构成 1 组织成员 2 组织设施 3 组织机构 2 精神构成 1 组织目标体系 2 组织权责结构 3 组织规范系统 4 组织人际关系 第三章行政组织 第一节行政组织概述 恰当 适中 精干 合理 明确 科学 和谐 行政组织的基本特征 1 政治性2 公共性3 系统性4 权威性 强制性 5 派生性6 执行性7 垂直性 第三章行政组织 第一节行政组织概述 行政组织的类型 1 根据权限性质和大小 1 全面性行政组织 也称统率机关 首脑机关 一般指一级政府权力特征 指挥和决策拥有权力 决策 组织 指挥 协调和监控 2 专门性行政组织 被统率机关 是指在行政首长的统一领导下具体执行统率机关所制定的决策与命令 落实各种公共行政任务的机关 一般指各级政府的组成机构 职能部门权力特征 执行性和辅助性 第三章行政组织 2 依据行政职能特点 1 领导机关 2 职能机关 业务机关 直接担负整个行政组织的目标和任务 发挥政府政治 经济 文化及各项社会职能 3 办公机关 辅助机关或幕僚机关 直接为行政首长 统率机关和业务机关提供服务保障 4 咨询机关 参谋机关 智囊机关 是一种现代政府的组织形态 5 派出机关 指一级政府根据政务管理需要 按管辖地区授权委派的代表机关 主要是能是承上启下实行管理 省 地区行署 行政公署 区 街道办事处 乡镇的七站八所 第三章行政组织 行政组织结构 组织的性质不仅取决于它的构成要素 也取决于它的结构方式 行政组织结构是指组织构成要素之间的排列组合形式 尤其是行政人员以及行政机构和行政职权在各岗位 各部门 各层级的组合做建立起来的由法律所确认的各种正式关系模式 包括纵向的上下级结构与横向的部门间的结构 第三章行政组织 第二节行政组织结构 1 纵向结构 直线式结构 宏观纵向分工 是指不同层级政府组织之间的分工 它使公共行政组织形成纵向地域层级结构体系 亦即形成一个国家从中央政府组织到各级地方政府组织的层级链 政府层级 微观纵向分工 是指各级政府或各部门内部的层级分工 第三章行政组织 中央政府部门层级图 省级人民政府层级图 地市级人民政府层级图 市县级人民政府层级图 乡镇级人民政府层级图 秦朝的郡县制 建国以来的行政区划与政府层级的变迁1 行政区划和政府层级的基本体制形成阶段 1949 19532 行政区划和政府层级规范与探索时期 1954 19653 行政区划和政府层级体制遭受严重破坏时期 1966 19764 行政区划和政府层级体制的改革发展时期 1977 至今 第三章行政组织 1 行政区划和政府层级的基本体制形成阶段 1949 1953从总体上看 在1952年以前 地方政府体制层级结构的组合主要有四种形式 1 大行政区 省 县 乡四级制 2 大行政区 省 行政区 自治区 县 乡五级制 3 大行政区 省 县 区 乡五级制 4 大行政区 直辖市二级制 在这四种形式中 以四级制形式为主 第三章行政组织 2 行政区划和政府层级规范与探索时期 1954 1965自1954年至1966年 地方政府机关实行省 县 乡 人民公社 三级体制 54宪法规定 全国划分为省 自治区 直辖市 省 自治区下辖自治州 县 自治县 市 县 自治县下辖乡 自治乡 镇 自治州下辖县 自治县 市 从1958年起 广大农村普遍取消了乡镇建制 建立了 政社合一 的人民公社 第三章行政组织 3 行政区划和政府层级体制遭受严重破坏时期 1966 1976文革时期 地方政府体制的层级结构是由省 自治区 地区 自治州 县 自治县 人民公社四级制为主的组合形式 第三章行政组织 4 行政区划和政府层级体制的改革发展时期 1977 至今1982年宪法规定国家实行三级行政建制 即省级政府 县级政府和乡级政府 宪法第30条规定 中华人民共和国的行政区域划分如下 1 全国分为省 自治区 直辖市 2 省 自治区分为自治州 县 自治县 市 3 县 自治县分为乡 民族乡 镇 直辖市和较大的市分为区 县 自治州分为县 自治县 市 自治区 自治州 自治县都是民族自治地方 第三章行政组织 中央和各级地方政府的纵向关系 市管县 我国现行的行政区划体制 我国形成了五级行政层级 即中央 省 直辖市 自治区 特别行政区 地 市 自治州 盟 县 县级市 城市的区 乡 镇 第三章行政组织 国外行政区划与政府层级的比较分析1 一级层次在世界200多个国家中 有30余个国家仅设一级地方政府 即行政区划只有一个层次 采用一级制的国家多为微型小国 如新加坡 梵蒂冈等 第三章行政组织 2 二级层次全世界实行二级制的国家较多 共有60个 可将其分为三种类型 一是面积和人口规模都较小的国家 如瑞士等 二是面积较大 人口却不多的国家 如蒙古 三是人口或面积都具相当规模的国家 如日本 加拿大 澳大利亚 墨西哥等 第三章行政组织 3 三级层次世界上三级制的国家最多 共68个 大多是中等规模以上的国家 这些国家可分为四类 第一类是联邦制国家 德国为其典型 东西德合并后的德国 由16个州组成 州和联邦一样都拥有各自的议会 政府和法院 州以下的地方政府一般分为县市和乡镇两级 第二类是单一制的资本主义国家 比较典型的有西欧的法国 英国 意大利 西班牙等国 第三类是历史上较早实行社会主义制度的国家 如俄罗斯 越南等 第四类是发展中国家 如南亚的巴基斯坦 孟加拉国 非洲的尼口利亚 毛里塔尼亚 苏丹 埃塞俄比亚 拉丁美洲的秘鲁 阿根廷 智利等 第三章行政组织 从以上各国地方政府层级的设置情况 可以得出以下结论 第一 在当代世界200个左右的独立国家中 实行二级制 三级制的国家最多 有近130个 约占90 的国家实行的是一 二 三级制 也就是地方政府层级结构以 扁平式 为主 第二 世界上的一些面积或人口大国 也基本上实行二级或三级制 第三 各国在行政区划的改革中 普遍采取了减少管理层级的做法 第三章行政组织 管理层次 是行政组织纵向结构的等级层次 即行政机关中设置多少等级的工作部门 管理幅度 指一级行政机关或一名上级领导者直接领导和指挥的下级单位或工作人员的数目 第三章行政组织 14 16 64 256 1024 4096 1 8 84 512 4096 管理幅度 8 操作人员4096管理层次 4 管理者 605 管理幅度 4 操作人员4096管理层次 6 管理者 1365 管理层次与管理幅度的关系 一般说来 在条件不变的情况下 管理幅度与管理层次成反比例 管理幅度起主导作用 即管理幅度决定管理层次 有限性 管理层次对管理幅度存在一定程度的制约作用 稳定性 第三章行政组织 现代组织理论管理管理幅度的设计思想 1 管理幅度的有限性 钟摆规律 2 有效管理幅度不存在固定的具体人数 4 8人 它的大小取决于若干影响因素 计划 任务 员工 信息 协调等 3 组织设计的任务就是要找出限制管理幅度的影响因素 确定合适的管理幅度 不同管理幅度与管理层次关系的不同组织形态及其功能差异 幅度小而层次多 行政组织的外部形态呈 尖三角形 高层结构 优点 集权优势比较突出 决策 行动 指挥较为迅速 缺点 管理成本大 信息传递失真 官僚主义 传字游戏 尖三角组织形态多用于军事性 程序性组织类别 幅度大而层次少 行政组织外部形态呈 扁三角形 扁平结构 优势 管理成本小 信息流转快 失真度小 有利于发挥下属的积极性 缺点 不易准确指挥控制 配备副职 易产生不协调 我国五级行政层次的设置 存在着很多弊端 1 层级过多2 省级地方政府数量偏少 管辖幅度偏大3 政权运行的效率低4 行政权力运行成本加大5 地方政府层级设置游离于法律调整之外 第三章行政组织 2 橫向结构 职能式结构 含义 指同级政府之间和一级政府各级层部门之间 构成合作与协调的平行关系 也称为部门制 职能制 分部制 横向分工的依据 一 按行政业务或职能分工 分工专业化 二 按行政管理程序或流程分工 咨询 决策 执行 信息 监督等 三 按管理对象分工 工业 农业 服务业等 四 按地区或地域划分 第三章行政组织 行政组织结构的基本类型 1 直线制 2 职能制 3 直线职能制4 事业部制5 矩阵制结构 第三章行政组织 局长 处长 处长 科长 科长 科长 科长 1 直线制组织结构 块块管理 第三章行政组织 特点 不设职能结构 由直线指挥人员全权负责优点 统一指挥 垂直领导 行动迅速 下级积极性 全面管理缺点 对领导要求高 块块分割 地方主义 局长 业务处室 2 职能制组织结构 条条管理 法约尔模型 第三章行政组织 特点 分职 专责优点 责权明确 结构稳定 专业化管理 发挥专家的作用 减轻领导的工作负担缺点 本位主义 领导负担重 不利于全面人才培养 业务处室 业务处室 业务处室 业务处室 业务处室 业务处室 业务处室 业务处室 业务处室 业务处室 业务处室 专家 国土资源部 省国土资源厅 3 直线职能制组织结构 直线参谋制 第三章行政组织 市国土局 市国土局 市国土局 市国土局 特点 由直线部门构成指挥命令系统设立参谋机构 但无职能 无指挥权优点 既保证了集中统一指挥 又能发挥各种专家业务管理的作用 缺点 多头管理 协调效率问题 省国土资源厅 省政府 省政府 市政府 4 事业部制组织结构 斯隆模型 特点 集中决策 分散管理优点 便于组织专业化管理 有利于组织高层领导摆脱日常事务 有利于培养高级管理人才 缺点 机构重叠 管理效率较差 事业部易滋长本位主义倾向 第三章行政组织 局长 事业部 事业部 事业部 业务处室 业务处室 业务处室 A 按产品结构分 B 按地域结构分 C 按市场结构分 5 矩阵制组织结构 特点 双重机构 双重领导优点 有利于各部门之间的沟通 组织结构有较好的适应性 有利于任务的完成缺点 双重结构易产生责任不清等适用范围 需要集中各方面专业人员完成的工作项目 第三章行政组织 一个重点工程的矩阵型组织 第三章行政组织 一 行政组织体制概念 是指国家行政组织内部的各层级之间 各部门之间的权责配置关系和结构体系的各种制度规范的总和 第三章行政组织 第三节行政组织改革 二 行政组织体制的类型 1 集权制与分权制划分依据 根据行政权力在中央与地方政府进行宏观配置的基本状况来划分的 2 首长制与委员会制划分依据 这是对行政组织中行使最高决策权人数划分出的组织领导体制类型首长制 也称一长制 独任制或单一首长制 它是指行政组织的法定最高决策权由行政首长一人执掌的组织体制 委员会制 又称合议制或民主制 它是指行政组织法定最高决策权由两上以上的人组成的集体来共同掌握的组织体制 第三节行政组织改革 三 行政组织改革的涵义 1 行政组织稳定 指一个行政组织基本上保持原来的状态 2 行政组织改革 指保持原有组织基础上的部分质变 小步快走 渐进稳妥 第三章行政组织 十七大提出 大部制 改革的思路 党的十七大在行政管理体制改革中特别指出 要 加大机构整合力度 探索实行职能有机统一的大部门体制 这是一种有别于以往改革的新思路 为行政管理体制改革指明了方向 大部制 又称大部门体制 大部门制 一般是指将职能相同或相近的部门整合 归并为一个较大的部门 或者使相同相近的职能由一个部门管理为主 以减少机构重叠 职责交叉 多头管理 增强政府履行职责的能力 其特征是 大职能 宽领域 少机构 实行大部门体制管理的意义 一方面可以大大减少政府部门之间职能交叉重叠 政出多门 沟通难 协调难等方面的问题 一改过去 九龙治水 的局面 达到 一龙治水 或者接近于 一龙治水 另一方面 通过政府部门的整合和调整 进一步理顺部门之间的职能关系 减少机构的数量 减少过多的协调和沟通环节 这对提高行政效率 降低行政成本具有重要意义 国外大部制改革路径借鉴 英国 切香肠式 27 19法国 零敲碎打式 29 15 20美国 渐变整合式 3 14 15 通盘规划 整体推进 许耀桐 国家行政学院教授 博导 行政文化委员会副会长 MG2 10 组织形式发展的趋势 化大为小 分而治之 化刚为柔 增加弹性 化繁为简 减少层次 化零为整 协调合作 化实为虚 集中优势 案例分析1987年12月 经国务院批准 石狮由原泉