天水市室内公共场所控烟工作的做法及监管模式的探讨.doc

天水市室内公共场所控烟工作的做法及监管模式的探讨 （天水市卫生局卫生监督所，甘肃 741000） 摘要：2011年公共场所卫生管理条例实施细则第十八条规定了公共场所控烟的相关内容，天水市卫生局卫生监督所依据细则全面在室内公共场所开展控烟工作，2012年天水市又被卫生部列为全国室内公共场所控烟调查项目（住宿和餐饮）调研城市，通过了解天水市室内公共场所控烟工作做法，以及如何在现有的法律法规框架内结合天水市控烟工作存在的问题建立室内公共场所禁止吸烟模式，为开展室内公共场所控烟工作提供信息参考。关键词: 控烟 工作做法 监管模式 世界卫生组织指出，目前在吸烟人群中，因吸烟而导致各种相关疾病并引起死亡的人数已多达50%。根据卫生统计年鉴，我国目前吸烟人数已超过3亿，每年死于吸烟相关疾病者多达100万，约占全部死亡人数的12%，超过了因艾滋病、结核、交通事故以及自杀死亡人数的总和，已经成为影响人类健康的“第一大杀手”1。2010年全球成人烟草流行调查显示，我国有7.4亿非吸烟者遭受二手烟暴露。二手烟暴露对人群健康危害严重，而公共场所又是遭受二手烟暴露最严重的地方，所以，开展公共场所禁烟是保护公众健康权的重要举措 2- 3。“全面推行公共场所禁烟”已被写入国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要。了解天水市公共场所的控烟工作做法及监管模式，旨在为以后开展公共场所控烟工作提供信息参考。1 天水市公共场所控烟工作做法1.1 加大宣传力度，强化教育培训 一是充分利用广播、电视、报刊等主流新闻媒体，大力开展宣传活动，通过专题报导、滚动播放禁烟公益广告、工作信息发布等方式，开展全市控烟主题活动，动员社会群众广泛参与，力争使这项工作家喻户晓；二是多层次多角度开展卫生监督员及乡镇协管员禁烟知识培训，累计培训监督员1360人次，在我所组织的首届全市卫生监督技能大赛中对“如何做好我市公共场所禁烟工作”以论述题的方式进行了考核；三是召开重点公共场所负责人禁烟知识培训班，累计培训负责人826人次；四是在日常监督检查过程中加强了对被监督单位负责人及从业人员的宣传教育，强化了对室内公共场所禁烟工作的服务指导；五是将禁烟知识纳入到从业人员日常卫生知识培训课件中，对禁烟知识进行重点讲解和考核，累计培训从业人员20983人次；六是充分利用中国天水伏羲文化旅游节、世界无烟日等活动设立控烟宣传平台，发放禁烟知识宣传资料、禁烟倡议书，在全市营造了一个“反对吸烟，自觉禁烟”的浓厚氛围。1.2 加大了监督力度，制定禁烟的规章制度和保障措施出台公共场所管理五项制度（一是推行公共场所卫生安全告知承诺制度，强化法人是经营场所卫生安全第一责任人，提高卫生安全意识；二是推行经营场所负责人、卫生管理人员培训考核制度；三是推行经营场所卫生档案管理制度，统一规范公共场所卫生管理档案；四是推行公共场所控烟管理制度，把控烟工作纳入公共场所卫生行政许可，日常监督和延续许可管理的内容，提高公共场所控烟工作成效；五是推行公共场所量化分级管理和卫生信誉度等级公示制度），要求各类制度装框上墙，装订归档，从制度上保证控烟工作落到实处；指导被监管单位配备专（兼）职禁烟劝导员，佩戴醒目的禁烟标志劝阻顾客在公共场所吸烟；设置醒目的禁止吸烟警语、标志和温馨提示语对吸烟者造成强烈警示和心里约束作用；为统一标准，我所统一印制了万余份“禁止吸烟”标志，免费向各经营单位发放；制定打印统一格式的创建无烟公共场所倡议书发放到各经营单位，要求各单位在内部各类会议上宣读。1.3 强化经营者的卫生安全法制意识和第一责任人意识 制定公共场所卫生安全承诺书，将控烟内容写入承诺书，召开会议与全市公共场所重点行业负责人签订了公共场所卫生安全承诺书；将公共场所控烟工作纳入量化分级管理，增加评分内容，通过各种方式强化经营者的卫生安全法制意识和第一责任人意识，促进公共场所禁烟措施的落实，构建安全、有序、和谐的公共卫生环境，保障公众身体健康。1.4 将禁烟工作作为公共场所卫生行政许可的审查项目严把准入关，将禁烟工作作为公共场所卫生许可的基本条件，要求公共场所经营者申请卫生许可证时提供本单位成立禁烟组织和建立禁烟制度的相关文件和资料，并将禁烟措施作为现场审查的项目之一，对禁烟措施不到位的单位不予许可。1.5 开展公共场所空气质量快速检测工作，增加PM2.5检测指标，及时公布检测结果数据显示室内吸烟与PM2.5检测结果有对应关系，我所及时进尘埃粒子计数仪，加强人员培训，全面开展各类公共场所PM2.5检测，要求各经营单位在醒目位置公示检测结果，促使经营单位进一步落实控烟的各项制度，避免走形式。1.6 从自身做起，积极践行公共场所控烟市、县两级卫生监督部门按照要求，在机关部门内部全面落实禁烟措施，积极履行无烟卫生机构职责。同时发展一定数量的卫生监督员作为义务“禁烟卫士”，佩戴统一标识踊跃参与各项禁烟行动；市卫生监督所在对内部科室和县（区）年度卫生监督目标考核中，将公共场所禁烟工作纳入考核范围，对涌现出的先进单位和个人，予以表彰；在每年5月31日“世界无烟日”开展禁烟倡议活动，倡议所有监督员无论在何种场合均禁烟一天。2 天水市公共场所控烟现状2.1 各类公共场所控烟制度的制定情况通过在全市各类公共场所近两年的控烟工作督导，通过卫生部室内公共场所控烟项目工作的带动，我市公共场所控烟工作取得了显著成绩。目前我市有各级各类公共场所经营单位561户，其中中型以上单位216户，小型单位345户，在经营场所重点部位粘贴有“禁止吸烟”警示标识561户，制定控烟管理制度561户，建立控烟管理组织174户，制定控烟组织框架图165户，设立控烟劝导员147户，352人。（详见表1-1，1-2） 表1-1 天水市室内公共场所控烟制度制定情况统计表场所 类别数 量 中型以上型单位 粘贴 控烟标识 制定 控烟制度 建立控烟 管理组织制定控烟 组织框架图设立 控烟劝导员数量 %数量 %数量 %数量 %数量 %住宿7171 10071 10062 87.360 84.5 53 74.6餐厅5252100521004178.83873.13261.5茶园1717100171001376.41376.41164.7沐浴16161001610012751062.51062.5美容美发4343100431003376.73172.12865.1影剧院111001100110011001100游泳场221002100210021002100博物馆11 100 1 1001100 1100 1100商场131310013100969.2969.2969.2合计216216100 21610017480.616576.4147 68.1 表1-2 天水市室内公共场所控烟制度制定情况统计表场所 类别数 量小型单位粘贴控烟标识 制定控烟制度数量 %数量 %住宿 878710087100餐厅747410074100茶园111110011100沐浴881008100美容美发165165100165100合计345345100345100 注：由于小型单位没要求制定管理组织、框架图、劝导员，故没有统计在表2.2.2 各类室内公共场所现有禁烟规定的执行情况 2014年1-12月我所共检查各级各类公共场所762户次，其中住宿业、餐厅、影剧院、美容美发类经营单位控烟工作落实较好，但部分公共场所仍能查到烟头，部分经营单位仍在客房、大厅、会议室摆放有烟具；歌舞厅、沐浴、酒吧等经营单位室内控烟工作落实较差，公共场所室内全面禁烟工作还需很长时间去探索（详见表2）。表2 天水市室内公共场所禁烟执行情况场所 类别数 量禁烟情况全面禁烟部分禁烟不禁烟数量 %数量 %数量 %住宿158 2314.613585.400餐厅1261511.911188.100茶园28002810000沐浴24 002410000美容美发208 0020810000影剧院1 11000000游泳场200210000博物馆11100 0000商场1300 1310000合计561407.152192.900 2.3 各类公共场所从业人员对吸烟危害及二手烟危害相关知识的了解情况对各类公共场所监督检查中随机问询从业人员2736人，问讯内容涉及二手烟暴露情况；对吸烟危害及二手烟危害相关知识的了解及认识情况；对开展控烟工作的态度；获取媒体信息情况。结果显示我市人群二手烟暴露严重,调查对象中1674 人每周接触二手烟，比例达61.2%；知晓吸烟会引起肺癌、心脏病发作和中风的比例分别为 72.3 %、33.4 %及 38.9%,同时知晓吸烟会引起以上三种疾病的比例仅为 22.1 %；知晓二手烟会引起成人心脏病、儿童肺部疾病和成人肺癌的比例分别为 28.9%、22.6 %及 45.2 %,同时知晓二手烟会引起以上三种疾病的比例为 21.8 %；全市媒体传播吸烟危害健康的信息力度较大，90.3 %的调查对象陈述曾在媒体看到过吸烟危害健康的信息，获得此类信息的5种主要途径依次为: 报纸和杂志及宣传单( 75.9 %)，广播电视(9.4 %)，卫生知识培训（5.0%）、墙体广告(4%)，公共交通工具或站点(4%),健康教育(1.7%)。可见，公众对吸烟危害的知晓率较高，但公共场所现行吸烟情况与全面禁止吸烟差距明显,控烟行为形成率差,造成被动吸烟现象普遍、暴露人群很高。需尽快针对目标人群展开控烟工作,扩大控烟覆盖范围,进行健康教育宣传,提高群众控烟意识。须尽快制定相关条例加大政策干预强度。3. 我市控烟工作存在的问题 卫生部发布的2007年中国控制吸烟报告明确指出：二手烟不存在所谓的“安全暴露水平”，如果有人在室内吸烟，即使使用通风、空气过滤等装置、或在室内设置任何形式的吸烟室（无论是否有专门的通风系统）都达不到全面无烟的要求。多项研究证明：保护人们不受二手烟危害唯一有效的办法就是使室内场所全面无烟。天水市室内公共场所控烟工作实施以来卫生状况有了很大好转，但仍存在以下问题：3.1各级政府及有关部门对室内公共场所控烟工作处于放任阶段公共场所禁烟是社会进步与人类文明程度的重要标志，是构建和谐社会的主要内容，同时也是对一个城市为群众提供文明和谐生活环境的考量。目前政府部门对控烟工作重视不够，对吸烟危害的认识不到位，决策层领导对控烟工作缺乏支持，监管力量、经费不能落到实处，使我市公共场所控烟工作难以持久、有效。各地成功的经验表明：控烟工作启动初期，要注重做好对决策层和有关部门领导的倡导，寻求其理解、支持和配合。公共场所控烟工作的开展很大程度上取决于政府领导观念的转变。3.2社会控烟整体意识仍较薄弱日常检查发现我市绝大多数人对烟草危害有一定认识，但控烟意识薄弱。天水作为西部城市，烟草文化根深蒂固，吸烟是很多人自青少年时期就“培养”起来的一种习惯，已经融入社会风俗和人情世故，变成一种社会人际交往中不可缺少的手段，要改变这种习惯不可能一蹴而就。人们聚会、就餐时互相之间敬烟、劝烟被认为是一种礼貌，即使个人不会吸烟，也要尊重这种习俗，否则被人们认作有失礼节。同时顽固的烟瘾对于烟民们道德观念和自我克制的构成与付诸行动，造成相当大的阻力，对烟民，如果没有人性化的监管和科学化的戒烟干预和强制性的约束手段，想在公共场所禁烟，恐非易事。这是我市公共场所控烟工作难最终落实的另一个重要原因。3.3 处罚依据缺失，控烟处罚力度不够 细则实施以来，虽然可以从制度建设与档案管理上对经营单位控烟工作进行处罚，但可操作性不强，不能引起经营单位足够的重视，我市公共场所控烟工作卫生监管仍处在宣传教育阶段，收效甚微。从全国控烟立法处罚看，也同样是只闻楼梯响，不见人下来。而法国违法吸烟将被处以68欧元的罚款，公共场所吸烟双倍处罚 4 。意大利的处罚更大，数千名便衣深入全国禁烟场所，一旦发现违法现象，抽烟者要处以275欧元的罚款，店主更要被处罚220欧元。如被动吸烟受害者为孕妇或12岁以下儿童时，对吸烟者最少处以3300欧元的罚金 5。新加坡相关控烟立法规定，违规吸烟者将被处以500新元（约合2500人民币），在公共场所、地铁、公共汽车内吸烟，将被罚款1000新元（约合5000人民币），第三次被抓就要被诉诸法庭。在如此严厉的处罚和高昂的代价面前，“瘾君子”们不得不对自己的吸烟行为有所收敛，二手烟的危害也大为降低。但在上海，个人违规吸烟将被处以200元以下罚款，单位未劝阻吸烟首次将给予警告，这种处罚力度在裁量上相对于国外是较为轻微的，因此使得某些烟民可以无视条例，公然在公共场所吸烟。3.4控烟宣传力度和宣传方式不理想控烟离不开大众参与，我市自2011年以来虽然通过各种形式在公共场所宣传吸烟的危害，很多人接受并认可吸烟有害健康同时危害他人健康的观点，但涉及到自身时却不能自觉戒烟，甚至知道了也表现出不在乎的样子，有很多吸烟者面对公共场所“请勿吸烟、禁止吸烟”的标示视而不见，依然我行我素。于是，禁烟政策、宣传不断翻新的同时，结果却是屡禁不止。这一现象说明，控烟宣传的形式与内容仍有欠缺，形不成持久的宣传力，控烟宣传工作有待进一步完善。3.5 各类公共场所控烟工作开展不平衡目前我市博物馆、影剧院、住宿、餐厅类等公共场所控烟工作开展较好，经营管理人员及从业人员控烟意识较强，但歌舞娱乐场所、网吧类等公共场所由于其经营性质和自身特点，控烟工作的开展需打破常规的监管方式，但我市卫生监督经费不足，基层卫生监督员缺乏，对这类公共场所的监管力度相对不足，监管手段单一，加之部分从业人员卫生知识缺乏，法制观念淡薄，使这部分场所的控烟工作难度加大。4. 对公共场所控烟模式的建议4.1 政策倡导推进立法中国社会科学院教授赵建文指出，尽管卫生部、教育部以及许多地方都有比较好的控烟禁烟立法，但是部委级的条例以及地方立法在我国不能完全解决问题。要想实现“十二五”规划制定的“全面推行公共场所禁烟”，还必须有全国性控烟法律。在控烟工作中用法规来约束吸烟人的行为，减少吸烟人的吸烟频率和降低被动吸烟危害。用立法手段进行有效的干预,严厉执法,切实保护不吸烟者的权利,竭力阻止青少年儿童成为新的吸烟者6。有效的控烟法律政策需要政府转变发展观念，维护民众健康权益，提高法律规制技术，根据习惯变化规律采取综合治理措施，从而达到规制吸烟习惯的预期目标，使控烟法律习惯化，引导人们形成一种新的生活习惯和日常秩序。因此，控烟法律机制（监管模式）的构建是我国立法的一个重要议题。4.2将控烟工作作为公共场所卫生监督工作的重要内容室内公共场所禁止吸烟工作是公共场所卫生监督管理工作新增内容，这项工作与公众健康权益紧密相关。如何在现有法律法规框架内结合公共场所控烟工作现状，建立公共场所禁止吸烟监督管理模式，是一项十分重要且有意义的工作。应将控烟工作列入本地区公共场所卫生监管工作内容，将控烟工作与卫生行政执法公示同布置、同实施、同评价，稳步推进室内公共场所控烟工作。公共场所卫生管理条例实施细则虽然是个部门规章，但已彰显出政府对控烟工作的决心，也可视为“十二五”规划出台后中国全面控烟迈出的第一步，要按照法律要求制定符合本地区实际的“室内公共场所控制吸烟行动方案”，“创建全面无烟公共场所工作标准”与符合本地公共场所实际的“禁烟管理制度”并付诸有效实施。4.3提高室内公用场所禁烟执行力度公共场所禁烟是一项系统工程，涉及到社会的方方面面，其中对政策法律执行力的建设是保证公共场禁烟的政策法律得以落实的关键环节，要提高公共场所禁烟执行力度，须加强以下几方面的建设：一是政府决策层要提高对公共场所禁烟工作的认识，将其列入和谐社会建设的内容；二是加强和补充卫生监督工作队伍，保证监督工作经费到位；三是明确各部门职责，形成多部门齐抓共管的协调机制。四是研究制定符合本地区实际的公共场所控烟政策法规，一个好的控烟政策对降低人群吸烟水平，提高公共场所的空气质量会起到事半功倍的效果；五是落实公共场所控烟责任制，明确公共场所经营者在控烟工作中的职责，加大对公共场所经营者违反公共场所禁烟规定的处罚力度；六是建立健全对重点人群吸烟相关行为及控烟能力的监测体系。公共场所吸烟不仅是个人生活行为，更是一种社会行为，虽然这一行为主要由人们的生活态度、价值观念、兴趣爱好决定，有个人的自由，但在公共场所吸烟侵犯了他人的利益，必须受到道德的约束和法律的限制。在一个文明和谐的社会中，不在公共场所吸烟，不侵犯他人的健康权益应该成为每一个公民自觉遵守的准则，公民的健康权益应该受到法律的保护。4.4建立卫生行政许可控制、卫生执法控制、公共场所量化分级控制监管模式，充分发挥公共场所经营者控烟工作积极性和主动性一是公共场所经营者在向卫生行政部门申请许可时必须履行控烟职责、落实控烟各项制度，将控烟工作纳入公共场所行政许可范畴；二是把控烟工作与卫生监督日常监管工作紧密结合，对经营单位进行监督检查时，控烟工作是必查内容，包括禁烟标识粘贴情况、组织机构、制度建立落实、档案完善情况、禁烟劝导及处理结果落实情况等，同时鼓励各公共场所负责人积极创建全面无烟公共场所；三是将控烟工作纳入公共场所卫生监督量化分级管理，作为评定的一项主要内容，控烟工作开展及效果如何将直接影响评定等级。近年来天水市在各公共场所广泛深入开展公共场所卫生监督量化分级管理工作，取得了良好的社会效果。将公共场所经营单位按照卫生状况划分等级，向社会公示，能够起到引导消费者的作用。随着人民群众生活水平的提高，消费者会优先选择卫生等级高的场所来满足自己的需求。这样，社会就形成经营者围绕等级的竞争趋势，激发经营者以更高的标准要求自己，完善自己，发展自己，并努力树立品牌意识，争先创优。整个过程实际上就是一种社会监督。将控烟工作纳入量化分级管理评定的主要内容，更有利于其工作落实，这样对卫生监督员的执法工作也提出了更高的要求。4.5争取舆论支持，加大宣传力度以大众传媒为主导,以大家都能喜闻乐见、易懂易记的方式宣传吸烟与健康科学知识教育,促进社会人群保健观念的转变,规范个人卫生行为, 在医疗保健部门、教育部门的积极参与和医生、教师的率先垂范下,广泛开展全社会的戒烟活动；建立科学文明健康的生活方式,形成反吸烟的强大舆论压力 6。以社区卫生服务中心（站）为依托，加强健康教育，积极倡导居民树立禁止吸烟的良好习惯，鼓励社区争创无烟社区，说服社区群众举办无烟婚礼等各项庆祝活动；主动与新闻媒体合作，开辟宣传报导专栏，以介绍控烟科普知识，刊登禁烟先进单位事迹等多种形式，树立室内公共场所禁止吸烟的文明理念；在街道、社区和公共场所的醒目位置，流动的业务车辆车身，张贴公益性的室内公共场所禁止吸烟广告；制作固定格式的宣传版面和禁烟宣传手册，选择影响力大的公共场所，利用一定时间在接待大厅等醒目位置，进行集中展示和宣传；依托学校卫生工作，与教育部门合作，走进教室对中、小学生进行宣传教育，开展“我是禁烟小卫士”主题活动，发放“禁烟小卫士”标识，动员孩子