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社会稳定风险评估 马小丁国家发展改革委投资研究所 2020 3 23 1 请问这是什么 同一个事物 不同角度结论不同 Y Y Y 2020 3 23 2 为什么强调社会稳定风险评估 社会稳定风险评估要求的提出 基于以下转变 发展环境和条件转变发展理念和发方式转变发展的最终目标转变投资项目管理的理念和方式转变投资项目评价方法的创新和进步 2020 3 23 3 发展环境和条件的改变 十二五规划纲要对国内发展环境和条件的判断 我国发展中不平衡 不协调 不可持续问题依然突出 经济增长的资源环境约束强化 投资和消费关系失衡 收入分配差距较大 科技创新能力不强 产业结构不合理 农业基础仍然薄弱 城乡区域发展不协调 就业总量压力和结构性矛盾并存 物价上涨压力加大 社会矛盾明显增多 制约科学发展的体制机制障碍依然较多 经济社会发展面临的约束条件发生了改变 资金 技术等内部因素的约束开始降低 而社会 土地 环境 生态 资源 能源等外部性因素的约束在加强 2020 3 23 4 发展理念和发展方式的转变 以人为本的科学发展观全面 协调 可持续以人的全面发展为核心建设 和谐社会 建设 资源节约型 环境友好型 社会坚持以经济建设为中心 但为人的发展服务以人为本的科学发展观落实到投资项目管理中 带来了一系列的变化 项目目标 价值判断 管理理念 管理体制和方法 2020 3 23 5 发展的最终目标的转变 十二五规划纲要提出 坚持把保障和改善民生作为加快转变经济发展方式的根本出发点和落脚点完善保障和改善民生的制度安排把促进就业放在经济社会发展优先位置加快发展各项社会事业推进基本公共服务均等化加大收入分配调节力度坚定不移走共同富裕道路使发展成果惠及全体人民 2020 3 23 6 投资项目管理的理念和方式转变 适应社会主义市场经济体制的基本要求 建立新型的投资管理体制政府作为全社会代表 在发展过程中扮演双重角色 发挥两种作用 维护社会公共利益的管理者和提高社会公共福利的投资建设者 对投资项目的外部性影响进行管理和控制 营造良好发展环境和条件建立综合化 多元化的管理模式 采用更加有效灵活的管理手段 规划约束 产业政策引导 行业准入标准限制 土地合理利用 环境保护控制 资源综合利用 节能评估和审查 社会风险控制等 对投资项目的外部性影响进行管理和控制 2020 3 23 7 投资项目评价方法的创新和进步 从单一的评价理念到全面的评价理念从单一的物质投入产出关系的分析到复杂的社会风险的分析从单一的价值判断标准到综合的价值判断标准从单一的技术 财务评价方法到环境影响评价方法从单向性的社会影响评价方法到双向性的社会评价方法 现有的投资项目评价方法体系 已经能够承担 全方位 全过程 的评价任务 2020 3 23 8 项目评价方法的创新和进步 2020 3 23 9 社会稳定风险评估暂行办法 办法出台的背景和过程2010年10月 十七届五中全会 中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议 中 对建立社会稳定风险评估机制提出了明确的要求 健全党和政府主导的维护群众权益机制 完善人民调解 行政调解 司法调解联动的工作体系 整合各方面力量 建立调处化解矛盾纠纷综合平台 畅通和规范群众诉求表达 利益协调 权益保障渠道 建立重大工程项目建设和重大政策制定的社会稳定风险评估机制 正确处理人民内部矛盾 把各种不稳定因素化解在基层和萌芽状态 2020 3 23 10 社会稳定风险评估暂行办法 办法出台的背景和过程2011年3月 国务院在 国民经济和社会发展 十二五 规划纲要 中 再次对社会稳定风险评估机制的建立提出了明确的要求 完善化解社会矛盾的领导协调 排查预警 疏导转化 调解处置机制 加强人民调解 行政调解 司法调解联动 整合各方面力量 有效防范和化解劳动争议 征地拆迁 环境污染 食品药品安全 企业重组和破产等引发的社会矛盾 建立重大工程项目建设和重大政策制定的社会稳定风险评估机制 2020 3 23 11 社会稳定风险评估暂行办法 办法出台的背景和过程2012年初 中共中央办公厅 国务院办公厅联合发文 要求各地方 各部门加快制定有关社会稳定风险评估工作机制 国家发展改革委于2012年7月下达固定资产投资项目可行性研究报告 核准申请报告以及咨询评估报告中社会稳定风险评估独立篇章的技术规范编制任务 组织有关专家开展相关工作 目前 相关技术规范正在征求意见 尚未正式出台 2012年8月16日 国家发展改革委颁布了 国家发展改革委重大固定资产投资项目社会稳定风险评估暂行办法 发改投资 2012 2492号 暂行办法共十三条 分别对社会稳定风险评估的各个方面做出了规定 2020 3 23 12 社会稳定风险评估暂行办法解读 第一条 目的意义 1 促进科学决策 民主决策 依法决策 2 预防和化解社会矛盾 3 建立和规范重大固定资产投资项目社会稳定风险评估机制 提出开展重大投资项目社会稳定风险评估的目的 作用和意义 强调重点关注 机制 建设 以化解社会矛盾 2020 3 23 13 表明项目管理的理念发生重大变化 从单纯重视物质投入与产出关系的分析到重视规避社会风险 强调在投资项目的分析评价和风险管理中 要从项目可能产生的社会影响 工程项目与当地社会环境条件的相互适应性和社会可接受性等方面 判断项目的社会可行性 提出协调项目与当地的各种社会关系 规避社会风险 促进项目顺利实施的对策建议 关于建立健全重大决策社会稳定风险评估机制的指导意见 要求 重大工程项目建设需要进行社会稳定风险评估的 应当把社会稳定风险评估作为工程项目可行性研究的重要内容 不再另行评估 评估 的概念并不准确 应当是 分析 或 评价 2020 3 23 14 与项目经济影响分析的关系 经济因素 尤其是项目受益和受损不均衡 分配不合理 可能会引发社会矛盾和纠纷 与项目环境影响分析的关系 环境影响是导致项目社会稳定风险的重要因素 与征地拆迁移民安置分析的关系 征地拆迁 补偿方案不合理 是引发社会稳定风险的重要因素 与社会评价的关系 社会评价是进行全面的评价 包括正面和负面社会影响效果 宗教文化 社会习俗 历史文化等 都是社会评价的内容 社会稳定风险分析 仅关注其中的社会风险因素 2020 3 23 15 第二条 适用范围 国家发展改革委审批 核准或者核报国务院审批 核准的 在中华人民共和国境内建设实施的固定资产投资项目 文件的标题是 国家发展改革委重大固定资产投资项目 这里提出 凡是国家发展改革委审批 核准的项目 或者国家发改委初步审查 报国务院总理办公会审批 核准的项目 都视为 重大固定资产投资项目 包括内资项目 外商在华投资项目及利用国际金融组织和外国政府贷款项目 不包括境外投资项目 境外投资项目社会风险评估 不适用于本办法 按照第十一条的要求 社会稳定风险评估可以扩大到所有投资项目 包括备案管理的项目 2020 3 23 16 第三条 稳评篇章要求 项目单位在组织开展重大项目前期工作时 应当 1 对社会稳定风险进行调查分析 2 征询相关群众意见 3 查找并列出风险点 风险发生的可能性及影响程度 4 提出防范和化解风险的方案措施 5 提出采取相关措施后的社会稳定风险等级建议 社会稳定风险分析应当作为项目可行性研究报告 项目申请报告的重要内容并设立独立篇章 2020 3 23 17 这里明确了政府投资项目可行性研究报告或企业投资项目申请报告 社会稳定风险分析篇章 的内容 社会稳定风险因素调查 公众参与及利益相关者分析 重点社会稳定风险因素确定 风险发生的可能性及影响程度分析 提出防范和化解风险的方案措施 采取相关措施后的社会稳定风险等级分析结论 2020 3 23 18 第四条 风险等级设置重大项目社会稳定风险等级分为三级 高风险 大部分群众对项目有意见 反应特别强烈 可能引发大规模群体事件 中风险 部分群众对项目有意见 反应强烈 可能引发矛盾冲突 低风险 多数群众理解支持但少部分人对项目有意见 通过有效工作可防范和化解矛盾 2020 3 23 19 确定风险等级 是政府投资项目可行性研究报告及企业投资项目申请报告社会稳定风险分析篇章的技术难点 风险等级由风险因素发生的概率及风险影响程度两方面因素决定 风险等级包括两个方面 1 采取措施之前 由项目本身的选址 建设方案所决定的风险等级 2 采取措施后的风险等级 社会稳定风险分析篇章 重点关注的是采取相关措施后的社会稳定风险等级 2020 3 23 20 风险等级分为三级 是指对项目整体风险等级的划分 不是对单个风险因素的等级划分 单个风险因素发生的可能性及影响程度 可以是九分法 七分法 五分法或三分法 但项目整体风险等级必须是三个等级 这种划分 和项目审查结论直接相关 分别对应 否决 暂缓通过 和 通过 审查 风险等级的决定与 群众反应 社会稳定后果 化解风险的措施等因素有关 2020 3 23 21 第五条 评估报告要求 评估主体 由项目所在地人民政府或其有关部门指定的评估主体组织对项目单位做出的社会稳定风险分析开展评估论证 程序要求 根据实际情况可以采取公示 问卷调查 实地走访和召开座谈会 听证会等多种方式听取各方面意见 分析判断并确定风险等级 提出社会稳定风险评估报告 2020 3 23 22 要区分 评估报告 与 分析篇章 的不同 分析篇章 由项目单位提出 由项目单位负责 评估报告 由地方政府做出 由地方政府负责 这里的评估报告与工程咨询机构接受投资主管部门的委托提交的工程项目 咨询评估报告 性质不同 提交评估报告 首先要明确谁是评估主体 评估主体可以是地方政府本身 也可以是其指定的其他单位 评估主体要对项目业主单位提交的 分析篇章 进行评估 完成评估报告 地方政府出具评估报告 可采取公示 问卷调查 实地走访和召开座谈会 听证会等多种方式听取各方面意见 2020 3 23 23 内容要求 评估报告的主要内容为 1 项目建设实施的合法性 合理性 可行性 可控性 2 可能引发的社会稳定风险 3 各方面意见及其采纳情况 4 风险评估结论和对策建议 5 风险防范和化解措施 6 应急处置预案 2020 3 23 24 表明评估报告应对下列内容提出评估意见 1 对项目建设合法性 合理性 可行性 可控性的评估意见 2 对社会稳定风险因素认定的评估意见 3 风险分析评估程序性是否符合要求的评估意见 包括各方面意见及其采纳情况 4 风险等级 评估结论和对策建议 5 确认风险防范和化解措施 6 确定防范风险的应急处置预案 2020 3 23 25 第六条 对主管部门的要求 国务院有关部门 省级发展改革部门 中央管理企业在向国家发展改革委报送项目可行性研究报告 项目申请报告的申报文件中 应当包含对该项目社会稳定风险评估报告的意见 并附社会稳定风险评估报告 明确提出报送的项目报告 除由项目业主单位负责的 社会稳定风险分析篇章 之外 报送部门应在报送文件中写明对地方政府提交的 社会稳定风险评估报告 的意见 并附该评估报告 2020 3 23 26 第七条 对咨询评估机构的要求 国家发展改革委在委托工程咨询评估机构评估项目可行性研究报告 项目申请报告时 可以根据情况在咨询评估委托书中要求对社会稳定风险分析和评估报告提出咨询意见 这里对咨询评估机构的要求做了弱化处理 地方政府是防控社会风险的第一责任主体但是 该条规定并没有放弃项目咨询评估的责任社会稳定风险评估仍然是投资项目管理程序中的一个环节 不是特殊环节 2020 3 23 27 第八条 批复要求 批复依据 评估主体作出的社会稳定风险评估报告是国家发展改革委审批 核准或者核报国务院审批 核准项目的重要依据 具体要求 评估报告认为项目存在高风险或者中风险的 国家发展改革委不予审批 核准或核报 存在低风险但有可靠防控措施的 国家发展改革委可以审批 核准或者核报国务院审批 核准 并应在批复文件中对有关方面提出切实落实防范 化解风险措施的要求 2020 3 23 28 第九条 责任要求 国家发展改革委未按照本办法规定 对项目可行性研究报告 项目申请报告作出批复 给党 国家和人民利益以及公共财产造成较大或者重大损失等后果的 应当依法依纪追究国家发展改革委有关单位和责任人的责任 评估主体不按规定的程序和要求进行评估导致决策失误 或者隐瞒真实情况 弄虚作假 给党 国家和人民利益以及公共财产造成较大或者重大损失等后果的 应当依法依纪追究有关责任人的责任 2020 3 23 29 其他规定及要求 第十条 国家发展改革委 有关部门和机构及其工作人员应当遵守工作纪律和保密规定 第十一条 各级地方发展改革部门可参照本办法 建立健全本地区重大项目社会稳定风险评估机制 第十二条 本办法由国家发展改革委负责解释 第十三条 自本办法印发之日起 国家发展改革委受理的申报项目执行本办法 2020 3 23 30 暂行办法的配套文件 固定资产投资项目社会稳定风险分析篇章编制大纲 包括可行性研究报告 项目申请报告 关于固定资产投资项目社会稳定风险分析工作的若干要求和说明固定资产